陳宜炬

（福建一建集團(tuán)有限公司）

國(guó)有建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的融資問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

陳宜炬

（福建一建集團(tuán)有限公司）

當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，單靠政府財(cái)政已不能滿足日益增長(zhǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，很多地方政府面臨著巨大的財(cái)政壓力，PPP融資模式就是在這樣的社會(huì)背景下逐漸興起而壯大的。作為PPP模式參與主體之一的建筑企業(yè)更是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，面對(duì)去產(chǎn)能、房地產(chǎn)市場(chǎng)下行等低迷的建筑市場(chǎng)行情，積極參與PPP項(xiàng)目是建筑企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的必然選擇，但對(duì)原來(lái)只擅長(zhǎng)施工的建筑企業(yè)而言，將面臨著融資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等各種問(wèn)題。筆者以國(guó)有建筑企業(yè)為出發(fā)點(diǎn)，分析了國(guó)有建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資過(guò)程中遇到的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，希望能為國(guó)有建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資提供參考和借鑒。

國(guó)有建筑企業(yè)；PPP項(xiàng)目；融資

2014年，我國(guó)的PPP開始進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段，如國(guó)家發(fā)改委在當(dāng)年5月份一口氣推出了80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)立法工作的重新啟動(dòng)。因此，在國(guó)家著力規(guī)避地方政府舉債風(fēng)險(xiǎn)和加大基建投資穩(wěn)增長(zhǎng)的宏觀政策下，PPP模式的出現(xiàn)成功化解了二者的矛盾。建筑企業(yè)，特別是技術(shù)管理能力強(qiáng)、資質(zhì)高的國(guó)有建筑企業(yè)已經(jīng)成為推動(dòng)PPP項(xiàng)目的重要力量。相比于傳統(tǒng)建筑業(yè)務(wù)，PPP模式不僅僅局限在建設(shè)環(huán)節(jié)上，而且貫穿于建設(shè)項(xiàng)目的全生命周期。

一、PPP模式的融資特點(diǎn)

（一）融資主體發(fā)生變化

在PPP模式下，政府和社會(huì)資本組成項(xiàng)目公司（SPV)，并與政府達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，SPV公司利用政府授權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資，以完成項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)，成為融資主體，改變了過(guò)去BT模式下政府依靠信用做為融資主體的方式。融資主體的改變，理順了政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，推動(dòng)了項(xiàng)目公司的各類資本融合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既能夠放大經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的財(cái)政政策杠桿效應(yīng)、提高財(cái)政可持續(xù)性及減少政府的財(cái)政壓力，又能夠減少社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在增長(zhǎng)過(guò)程中的內(nèi)動(dòng)力，全面提升現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)的效率具有非常重要的作用。

（二）合作周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大

在PPP模式下，政府的公共部門與社會(huì)組織以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等整個(gè)運(yùn)行周期負(fù)責(zé)，合作周期通常在10～30年，對(duì)投資期超過(guò)10年的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可度低，從而增加融資的不確定性，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

（三）融資規(guī)模大、融資方式多元化

PPP項(xiàng)目資金需求量大，少則幾億，多則幾十億，上佰億，因此要采取全方位、多元化的組合融資方式才能滿足大資金量。通常有下面幾種融資方式：1.銀行貸款、發(fā)行債券等債權(quán)融資；2.通過(guò)發(fā)起PPP產(chǎn)業(yè)基金等方式進(jìn)行的股權(quán)融資；3.資產(chǎn)證券化；4.保理；5.互聯(lián)網(wǎng)金融等。

二、國(guó)有建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）融資主體發(fā)生變化，但政府的主導(dǎo)作用依然很大

首先，政府直接或通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)；其次，政府負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作；最后，政府參股PPP項(xiàng)目公司時(shí)出資。所以政府在PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)作用很大。在我國(guó)，由于政府與國(guó)有企業(yè)的特殊關(guān)聯(lián)性，更容易獲得政府的支持，據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的建筑企業(yè)95%左右是中央企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)，對(duì)國(guó)有建筑企業(yè)而言，必須認(rèn)清和政府的法律關(guān)系，更要關(guān)注政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，包含政府主導(dǎo)權(quán)的變更，不誠(chéng)信履約、承諾不兌現(xiàn)、不審批等。上述情況產(chǎn)生的融資風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：政府主導(dǎo)權(quán)變更表現(xiàn)為政府領(lǐng)導(dǎo)層的更換；政府監(jiān)管缺失、PPP項(xiàng)目合作方式受阻；財(cái)稅政策優(yōu)惠出現(xiàn)變化主要表現(xiàn)為在建筑項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中財(cái)政和稅務(wù)優(yōu)惠喪失。

（二）投資回報(bào)周期長(zhǎng)，國(guó)有建筑企業(yè)承擔(dān)的融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難度大

在傳統(tǒng)意義上，建筑項(xiàng)目的完成均是以施工竣工為標(biāo)識(shí)的。PPP模式的誕生徹底改變了建筑行業(yè)對(duì)施工竣工的傳統(tǒng)看法，將建筑項(xiàng)目的施工、運(yùn)營(yíng)以及后期維護(hù)等環(huán)節(jié)均納入建筑行業(yè)生產(chǎn)流程中。建筑行業(yè)由原來(lái)的單一承建商向投資商、運(yùn)營(yíng)商等多個(gè)角色轉(zhuǎn)變，這對(duì)業(yè)務(wù)相對(duì)單一、尚不具備強(qiáng)大統(tǒng)籌規(guī)劃能力、資本運(yùn)作能力或運(yùn)營(yíng)管理能力等多元業(yè)務(wù)能力的傳統(tǒng)國(guó)有建筑企業(yè)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。國(guó)有建筑企業(yè)后期運(yùn)營(yíng)水平、后期維護(hù)成本等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難度大。因此，投資回報(bào)周期長(zhǎng)是PPP模式下社會(huì)資本參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的顯著特征，無(wú)法回避。PPP項(xiàng)目只有在進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段才會(huì)產(chǎn)生正向現(xiàn)金流（收入），項(xiàng)目前期投資和成本回收期較長(zhǎng)，往往在正式運(yùn)營(yíng)多年以后才會(huì)產(chǎn)生獲利的現(xiàn)金流，這必然會(huì)進(jìn)一步增加國(guó)有建筑企業(yè)的融資壓力，增加其對(duì)持續(xù)現(xiàn)金流的需求量。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)因資金流動(dòng)性不足引發(fā)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（三）國(guó)有建筑企業(yè)融資能力弱，融資方式單一

目前，傳統(tǒng)國(guó)有建筑企業(yè)雖有規(guī)模、資質(zhì)和資信優(yōu)勢(shì)，但普遍存在自有資金不足、負(fù)債率較高、現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)象，從長(zhǎng)期和行業(yè)整體角度看,并不能為如此大規(guī)模的PPP項(xiàng)目提供全額資本金融資及協(xié)助項(xiàng)目公司債務(wù)融資。而且融資方式單一，基本依賴銀行貸款、保理業(yè)務(wù)、融資租憑等傳統(tǒng)的融資渠道。國(guó)有建筑企業(yè)機(jī)構(gòu)冗余、層級(jí)繁雜,還必須嚴(yán)格按照國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定,履行“三重一大”決策程序,層層上報(bào)，集體決策、嚴(yán)格審查，防止項(xiàng)目決策出現(xiàn)重大失誤。所以，對(duì)于國(guó)企特別是國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō),積極創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)要大于不創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，造成思維陳舊、缺乏新的融資平臺(tái)、融資方式。

三、解決國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題的對(duì)策

（一）完善PPP法律法規(guī)體系，建立政府誠(chéng)信履約考核管理機(jī)制

1.要想有更好、更多的國(guó)有建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目中來(lái)，首先應(yīng)該完善PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)體系，建立政府誠(chéng)信履約考核管理機(jī)制。政府作為PPP的合作方之一,能否誠(chéng)信履約,是所有社會(huì)資本一直關(guān)注和擔(dān)心的問(wèn)題。社會(huì)資本一方在實(shí)施PPP項(xiàng)目過(guò)程中,本身即處于劣勢(shì)地位,如果不能從國(guó)家層面制定政府誠(chéng)信履約機(jī)制，社會(huì)資本的權(quán)益勢(shì)必得不到保障,會(huì)嚴(yán)重影響到社會(huì)資本參與PPP的熱情,建立科學(xué)完善的政府誠(chéng)信履約考核管理機(jī)制迫在眉睫。

2.國(guó)有建筑企業(yè)自身在考察PPP項(xiàng)目的可行性時(shí)，應(yīng)關(guān)注地方政府的誠(chéng)信情況，項(xiàng)目是否得到上級(jí)政府的關(guān)注等。同政府簽訂契約關(guān)系，以此構(gòu)成系統(tǒng)化約束，提前談判做好約定，如針對(duì)財(cái)稅政策優(yōu)惠出現(xiàn)變化的情況，國(guó)有建筑企業(yè)可以提前同政府確立規(guī)劃，督促政府部門做好財(cái)稅扶持工作，以免財(cái)政政策和稅率發(fā)生不合理變動(dòng)。

（二）全面提升國(guó)有建筑企業(yè)的前期投資分析能力及后期運(yùn)維能力，以縮短投資回收期

1.國(guó)有建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資行為均以帶動(dòng)主營(yíng)業(yè)務(wù)——施工總承包為根本目標(biāo)。要考察項(xiàng)目可行性，熟悉項(xiàng)目對(duì)參與各方的情況，如企業(yè)先根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)選擇擅長(zhǎng)或盈利模式熟悉的非經(jīng)營(yíng)性或弱經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，如舊城改造（安置房）、產(chǎn)業(yè)園、市政道路等項(xiàng)目，減少投資失誤的風(fēng)險(xiǎn)，也有利于專業(yè)資源調(diào)配,才能確保企業(yè)的PPP項(xiàng)目能夠取得良好的投資回報(bào)，做好財(cái)力和成本收益核算，從而減少融資壓力。

2.PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵不在于設(shè)計(jì),不在于建設(shè),而在于運(yùn)營(yíng),從項(xiàng)目全生命周期的時(shí)間角度看,運(yùn)營(yíng)階段時(shí)間占項(xiàng)目的八成以上,因此，國(guó)有建筑企業(yè)要提升自身后期的運(yùn)維能力，其實(shí)指的是要將傳統(tǒng)建筑施工企業(yè)單一施工理念轉(zhuǎn)變成施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的全流程管理。必須做到以下兩點(diǎn)，第一是要樹立運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的理念，摒棄傳統(tǒng)的施工責(zé)任制觀念；第二是國(guó)有建筑企業(yè)要通過(guò)對(duì)外交流等形式，學(xué)習(xí)并借鑒自身運(yùn)維經(jīng)驗(yàn)，提高自身后期運(yùn)維能力。建筑企業(yè)應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的具體特點(diǎn),著力培育打造適合項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理團(tuán)隊(duì),研究建立科學(xué)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理機(jī)制，樹立精細(xì)化和集約化的項(xiàng)目管理理念，降低運(yùn)維成本、提高盈利能力，以縮短投資回報(bào)期。

（三）增強(qiáng)國(guó)有建筑企業(yè)的融資能力，多元化融資，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)

對(duì)國(guó)有建筑企業(yè)而言，要轉(zhuǎn)變觀念，采取有效措施提升自己的融資能力，要在傳統(tǒng)融資方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化，由被動(dòng)融資向主動(dòng)融資轉(zhuǎn)變，由單一融資向多元化組合融資轉(zhuǎn)變。從廣義上來(lái)講主要有以下兩種方式：一是債權(quán)融資，PPP項(xiàng)目最常用的債權(quán)融資就是銀行貸款，但銀行貸款不能為項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期貸款。這時(shí)就得考慮另一種債務(wù)融資——資產(chǎn)證卷化，PPP資產(chǎn)證券化是指以項(xiàng)目未來(lái)收益權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)保證的一種融資方式，滿足條件的PPP項(xiàng)目公司的應(yīng)收款、收益權(quán)等均可以通過(guò)企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。諸如高速公路的收費(fèi)權(quán)、純公益類項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼，以及使用者付費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的付費(fèi)機(jī)制。二是股權(quán)融資，PPP項(xiàng)目股權(quán)融資主要通過(guò)引入股權(quán)投資基金的方式實(shí)現(xiàn)，即未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)，基金公司可以參與SPV公司的管理，同時(shí)還可以有效解決項(xiàng)目公司再融資難的問(wèn)題，提高項(xiàng)目實(shí)施效率。 一般情況下，股權(quán)資金成本較高，債權(quán)資金成本較低，國(guó)有建筑企業(yè)應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際情況，避免過(guò)度依賴初始資本金造成資金成本過(guò)高，也不能高杠桿經(jīng)營(yíng)，造成太大債務(wù)壓力，要籌劃最優(yōu)的資本結(jié)構(gòu)，以保證PPP項(xiàng)目的合理收益率。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展已是大勢(shì)所趨，應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大，對(duì)建筑施工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型升級(jí)來(lái)說(shuō)，是大機(jī)遇與高風(fēng)險(xiǎn)并存。雖然當(dāng)前國(guó)有建筑企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目的融資過(guò)程中還存在較多問(wèn)題，但是筆者堅(jiān)信國(guó)有建筑企業(yè)只要準(zhǔn)確把握PPP模式的理念和特點(diǎn)，充分利用自身國(guó)有背景的優(yōu)勢(shì)，提前做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防控，轉(zhuǎn)變觀念，積極參與，一定可以推動(dòng)國(guó)有建筑企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)編：楊雪