王震

PPP模式風(fēng)險分擔(dān)問題研究

王震

公私合營（Public-Private Partnerships，簡稱PPP）作為一種新興模式被運用于基礎(chǔ)設(shè)施項目中，它可以促進投資主體多元化、減緩財政負擔(dān)、提升資金運轉(zhuǎn)效率、改善準(zhǔn)公共物品供給效益，成為我國基礎(chǔ)設(shè)施籌資投資的最佳選擇。但是，由于多數(shù)PPP項目具有投資成本高、投資回收期長、參與方復(fù)雜等特點，項目中的風(fēng)險是否能夠被合理分擔(dān)成了合作成敗的關(guān)鍵點。文章從公共物品PPP模式理論出發(fā)，在總結(jié)分析國內(nèi)實施的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目案例基礎(chǔ)上，識別當(dāng)下PPP項目中存在的風(fēng)險因素，分析各類風(fēng)險因素的特征及責(zé)任對象，并提出相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)對策。

基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；風(fēng)險因素；分擔(dān)機制

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的界定及內(nèi)涵

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出新常態(tài)，PPP正在公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供中日漸普及，然而目前國際上關(guān)于PPP的概念還沒有一個公認的界定。筆者通過總結(jié)提煉相關(guān)權(quán)威機構(gòu)和專家的觀點，將PPP模式的定義歸為廣義與狹義兩方面。

PPP的廣義概念指為提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，公共部門和私營部門形成的各種合作關(guān)系。PPP的狹義概念僅僅是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項目融資模式，是私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及營運一系列項目融資模式的總稱。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）（1988）給出了較為廣泛的定義，認為PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。美國公私合作全國委員會（NCPPP）將其闡釋為：PPP是外判和私有化相結(jié)合的一種公共產(chǎn)品提供方式,將私營資源加以利用并對公共基礎(chǔ)設(shè)施進行設(shè)計、建造、營運、維護,目的是使公共需求得到滿足。歐盟委員會（UC）將PPP分為了三大類：傳統(tǒng)承包項目、開發(fā)經(jīng)營項目和合作經(jīng)營項目，并給出如下定義：公私合作制泛指公共部門與私營部門合作提供公共服務(wù)或公用設(shè)施的各種模式。

從以上對于PPP的定義可以看出，PPP模式的應(yīng)用范圍特別廣泛，更為強調(diào)公私兩部門的合作關(guān)系，且不同項目有不同的運作模式，需要考慮具體因素，形成適應(yīng)項目特點的運作模式。

以上眾多定義盡管有廣義與狹義之區(qū)別，但不難看出其共同表達的幾點特征：首先是公私兩部門存在合作關(guān)系，合作是前提和基礎(chǔ)；其次確定合作目標(biāo)，即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；再次是利益共享，兩部門的合作可以實現(xiàn)共贏；最后才是共擔(dān)風(fēng)險。以上四個特征總體上包含了PPP概念的要點。

根據(jù)以上對PPP界定的主流觀點，并結(jié)合我國當(dāng)前在此方面的發(fā)展現(xiàn)狀，筆者對PPP界定如下：PPP模式是指在公共部門與私營部門合作過程中，讓私營部門擁有或控制的資源運用到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中，從而既能使公共部門職能得以實現(xiàn)，也能使私營部門獲得利益，同時，能緩解政府財政壓力，并降低私營部門投資風(fēng)險的一種公私合作關(guān)系。PPP模式的實質(zhì)是通過政府與市場、公共部門與私營部門的有效對接,實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會福利的最大化。

（二）PPP模式沿革

1.國外沿革

早在18世紀(jì)的英國，PPP模式的雛形就已顯現(xiàn)，有大商人取得政府授予公路養(yǎng)護者的“特許經(jīng)營權(quán)”，設(shè)立機構(gòu)從私人個體手中籌資以修護公路，道路建成后設(shè)收費站收取過路費以償籌資。現(xiàn)代意義上的PPP則出現(xiàn)于二十世紀(jì)末的英國、加拿大等國，本文以英國為例以點帶面介紹國外PPP模式的沿革過程。

英國是PPP的起源國，在實踐沿革上也起到了標(biāo)桿作用，尤其在自來水供應(yīng)模式變化上具有相當(dāng)?shù)拇硇浴?/p>

四百多年來，一直都是由私營企業(yè)對倫敦整個城市的自來水進行供應(yīng)，政府基本不會進行干預(yù)。在市場中企業(yè)不斷競爭，自來水線路增多，水質(zhì)與居民的體驗逐漸提高。到十九世紀(jì)，倫敦大范圍的供水系統(tǒng)已經(jīng)使之成為“歐洲大陸中最健康、最宜居的城市之一，在大多數(shù)歐洲城市人口急劇下降時，倫敦市的出生率卻是死亡率的18倍”（世界發(fā)展報告，2004）。

隨著科技發(fā)展，原本單一的市場中產(chǎn)生了企業(yè)合并與隨之而來的壟斷提價。議會為此頒布了新法，直到1908年，自來水供應(yīng)系統(tǒng)無一例外全部收歸國有。60年后，政府又試著對供水系統(tǒng)進行放手私營，在80年代，英國完全恢復(fù)了自來水的私營企業(yè)供給。

從以上過程來看，英國是PPP的驅(qū)動者、倡導(dǎo)者，促進了PPP模式的進程。尤其是在MargaretHildaThatcher上臺之后大力推行私有化，基礎(chǔ)設(shè)施漸漸由私營部門掌握，同時，政府針對私營企業(yè)投資公共設(shè)施頒布了多項優(yōu)惠政策，極大推動了PPP的進程。

真正現(xiàn)代意義上的PPP出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代。1996年，世界銀行集團正式提出PPP概念；21世紀(jì)以來，聯(lián)合國（UN）、公私基礎(chǔ)設(shè)施咨詢機構(gòu)（PPIAF）等國際組織在全球大力推廣PPP模式，發(fā)展中國家開始廣泛實踐，PPP模式的運作范圍從道路交通、自來水供應(yīng)、垃圾回收、污水處理等傳統(tǒng)行業(yè)拓展到了學(xué)校、監(jiān)獄、醫(yī)院，甚至航天和國防領(lǐng)域。

2012年合作伙伴公告（PartnershipsBulletin）和德勤全球（DeloitteToucheTohmatsu）對世界范圍內(nèi)70家PPP公司巨頭進行調(diào)研，評選出了全球五大最活躍PPP市場，依次為加拿大、美國、法國、比荷盧經(jīng)濟聯(lián)盟和英國。

2.國內(nèi)沿革

我國近代歷史上有史料記載的PPP模式可追溯到1904年3月開工的潮汕鐵路，是我國第一條華僑出資興辦的私營鐵路。該線路自潮州西門外起至汕頭廈嶺，全長39公里。這條線路由當(dāng)時爪哇客家華僑張煜南兄弟集資興辦，1906年竣工。

我國現(xiàn)代意義上PPP的形成，以2003年中共十六屆三中全會為標(biāo)志。會議通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確指出：清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙。放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。這標(biāo)志著私營資本能夠正式投入基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域。

近年來，隨著制度的建立健全、創(chuàng)新金融工具的推出，及中央轉(zhuǎn)移支付對PPP項目的傾斜支持，PPP模式在我國的發(fā)展又進入了一個新階段。PPP項目涉及傳統(tǒng)行業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)等多個領(lǐng)域，全部項目都有明確的地點、行業(yè)、資金投入及回收、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、政企合作方式、擬采用的具體模式等信息。財政部2015年初已經(jīng)將PPP列入立法工作，同年4月21日國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對PPP模式中的特許經(jīng)營方式作出規(guī)定。2016年兩會期間，李克強總理在政府工作報告中提出，完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。比如北京地鐵4號線項目、江西峽江水利樞紐工程、重慶涪陵至豐都高速公路項目等，都為我國PPP模式的進一步發(fā)展提供了經(jīng)驗借鑒。

（三）PPP項目主要參與方

PPP模式中政府與私營部門達成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，期間利益相關(guān)者眾多，階段不同參與方亦不相同，從而使PPP項目變得更為復(fù)雜。

1.政府部門

政府不僅是PPP項目的授權(quán)者，還是宏觀經(jīng)濟調(diào)控者、法律法規(guī)制定者，在項目中的角色至關(guān)重要，可以說政府部門是項目成敗關(guān)鍵方。在項目計劃期,政府通過招標(biāo)從眾多競標(biāo)企業(yè)中選擇適合的企業(yè),共同開發(fā)、建設(shè)和營運項目，最后移交接手項目。

政府是項目的最終所有者，通過參與PPP項目以實現(xiàn)吸收私營資本、引入先進科技和管理經(jīng)驗、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、促進經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。

2.私營部門

PPP項目中經(jīng)營者的角色是為私營部門而設(shè)計的。私營部門通過競標(biāo)中標(biāo)后拿到項目的承建權(quán)和經(jīng)營許可權(quán)，對項目的籌資、投資、建設(shè)、營運和移交全過程負責(zé)，以及其他相關(guān)的專業(yè)技術(shù)服務(wù)，期間要保證項目產(chǎn)品質(zhì)量達到預(yù)期要求。

3.銀行和其他金融機構(gòu)

由于政府和私營部門的投資有限，而通常PPP項目的資金需求量很高，僅僅依賴原有資金并不能夠滿足項目建設(shè)的需求，因此，金融機構(gòu)在PPP項目建設(shè)中對于提供資金支持與信用保證發(fā)揮重要作用。通常情況下，PPP項目的主要資金來源于我國政策性銀行、商業(yè)銀行、信托投資資金等，其中最主要的是政策性銀行。

二、PPP項目典型案例及風(fēng)險因素分析

（一）PPP項目典型案例分析

北京地鐵4號線是北京地鐵的一條線路，2004年8月開工建設(shè)，2009年9月28日開通，全長28.2公里，營運商為北京京港地鐵有限公司(以下簡稱京港公司)。根據(jù)北京市政府與京港公司簽訂的《北京地鐵4號線特許經(jīng)營協(xié)議》，京港公司負責(zé)4號線機電設(shè)備部分的投資建設(shè)，以及項目建成后30年特許經(jīng)營期內(nèi)的營運管理，成為國內(nèi)軌道交通項目中采取PPP模式運作的先例。

北京地鐵4號線按其建設(shè)特點分為營利部分（A部分）和非營利部分（B部分）。A部分投資占總投資額的70%，主要包括地基和洞體、軌道等工程；B部分投資占總投資的30%，由京港公司負責(zé)車輛、信號等機電設(shè)備工程。在項目營運初期，北京市政府將A部分資產(chǎn)無償租賃給京港公司，以保證其不虧本；待項目營運成熟時，通過調(diào)整A部分資產(chǎn)的租賃期限、價款等方式，逐步收回政府投資部分，抑制超額利潤的產(chǎn)生；在超出特許經(jīng)營期限后，京港公司須將4號線項目的全部資產(chǎn)無條件移交給北京市政府。

北京地鐵4號線的建設(shè)采用PPP模式，體現(xiàn)出其優(yōu)越性。雖然整個項目貼近市場化，但政府能夠有效監(jiān)控整個過程，保證了公共物品的非營利性，整個項目是成功的。

在我國的PPP進程中并非所有項目都像北京地鐵4號線一樣成功，比如蘭州威立雅水務(wù)水污染事件。

2014年4月10日，蘭州威立雅檢測發(fā)現(xiàn)出廠的自來水中苯含量高達118微克/升，是國家限值10微克/升的近12倍，導(dǎo)致蘭州城區(qū)居民生活用水停供4天，后查明源頭是蘭州石化管道泄漏。

蘭州威立雅水務(wù)集團于2007年8月10日正式掛牌運營，是蘭州市市政公用事業(yè)中首家引入外部投資進行市場化改革的企業(yè)，蘭州市政府與法國威立雅水務(wù)集團簽訂協(xié)議，采用PPP模式由蘭州威立雅為蘭州城區(qū)提供水務(wù)服務(wù)。

蘭州自來水苯超標(biāo)事件歸根究底是地方政府職責(zé)與威立雅的運營維護責(zé)任不明確，出現(xiàn)了互相推諉的現(xiàn)象。管網(wǎng)與水廠之間權(quán)屬并不一致，蘭州威立雅只有對水廠的營運權(quán)，對于廠區(qū)周邊惡劣環(huán)境的改造無能為力，雖然蘭州威立雅曾多次向地方政府提議改造除險，但因為耗資巨大，提議一直被擱置。自來水苯超標(biāo)事件調(diào)查組認定，蘭州威立雅有維修管道除險計劃，但無實際投入，并沒有采取風(fēng)險防范措施。但事實上，在蘭州自來水供應(yīng)項目的經(jīng)營合同中，政府負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施投入及改造，設(shè)備的營運及維護則是企業(yè)的責(zé)任范疇。因而，威立雅負責(zé)檢查維修自流溝，但檢修費用應(yīng)由政府負擔(dān)，而政府由于資金一直不到位導(dǎo)致自流溝檢修被拖延，最終導(dǎo)致了污染事故的發(fā)生。

通過以上兩則案例對比，可見PPP項目在建設(shè)營運過程中是存在風(fēng)險的，如果風(fēng)險界定不明確、分擔(dān)不合理，那么極有可能導(dǎo)致整個項目的失敗。因此，要對PPP項目中涉及到的風(fēng)險因素進行分析并歸責(zé)。

（二）PPP模式風(fēng)險因素分析

PPP項目參與方眾多，實施過程漫長且風(fēng)險因素復(fù)雜多樣，本文以與客觀環(huán)境的關(guān)系、參與方的利益訴求為依據(jù)將眾多風(fēng)險因素分為內(nèi)外部兩大類。

1.項目外部風(fēng)險

（1）政治風(fēng)險。PPP項目中的政治風(fēng)險指國內(nèi)政策發(fā)生變化、政局不穩(wěn)定或國際政治關(guān)系變化對項目造成損失的可能性。例如國內(nèi)政府換屆、政權(quán)更迭或民族戰(zhàn)爭等重大政治事件對PPP項目造成不利影響。

（2）法律風(fēng)險。法律風(fēng)險是指項目建設(shè)過程中可能鉆法律的漏洞，而項目所在國的法律體系恰恰不完善而可能出現(xiàn)糾紛。一國法律體系不健全、法律法規(guī)隨時可能被重新修訂、法律關(guān)系發(fā)生變化都會對PPP項目造成風(fēng)險。

（3）宏觀經(jīng)濟風(fēng)險。宏觀經(jīng)濟風(fēng)險指宏觀經(jīng)濟系統(tǒng)不穩(wěn)定對PPP項目造成經(jīng)濟損失、帶來不良影響的可能性。主要表現(xiàn)在籌資風(fēng)險、利率變動風(fēng)險、通貨膨脹率變動風(fēng)險三個方面。

（4）信用風(fēng)險。PPP項目中各參與方由于種種原因，不愿意或沒有能力履行合同規(guī)定的責(zé)任與義務(wù)，進而對項目造成損失，即信用風(fēng)險。由于社會經(jīng)濟具有周期性和不確定性事件的存在，在整個項目中，潛在的信用風(fēng)險暗含于各參與方，不可避免。

（5）市場風(fēng)險。由于市場供給不穩(wěn)定、價格的變動、市場競爭環(huán)境劇烈，使得項目產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)金流量減少而產(chǎn)生市場風(fēng)險。包括供求變動風(fēng)險、價格變動風(fēng)險和市場競爭風(fēng)險，三種風(fēng)險之間相互聯(lián)系,相互影響。供求變動風(fēng)險是指市場上供需波動過大對項目收益造成損失的可能；價格變動風(fēng)險是成本與定價機制變動導(dǎo)致項目失敗風(fēng)險的可能性；市場競爭風(fēng)險包括經(jīng)營風(fēng)險和社會風(fēng)險。

（6）環(huán)境保護風(fēng)險。環(huán)境保護風(fēng)險是指項目在營運過程中為達到環(huán)保法規(guī)的要求，對已造成的環(huán)境污染投入資金進行補救，或項目被迫終止的風(fēng)險。許多PPP項目會對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成不利影響，為了使項目滿足環(huán)保法規(guī)的規(guī)定，只能使成本增加或延長工期，對PPP項目的順利實施形成威脅。

（7）不可抗力風(fēng)險。不可抗力風(fēng)險指人為無法預(yù)見、無法抗拒、無法克服的重大自然災(zāi)害給項目帶來的毀滅性風(fēng)險。這種自然災(zāi)害，波及范圍特別廣、持續(xù)時間特別長、破壞性特別大，嚴(yán)重影響項目進程。

2.項目內(nèi)部風(fēng)險

（1）能源、原材料供應(yīng)風(fēng)險。能源、原材料供應(yīng)風(fēng)險指由于項目所需的能源、原材料供應(yīng)短缺造成價格上漲，使項目成本被迫提高帶來的損失。PPP項目的建設(shè)需要大量的能源及原材料供應(yīng)，在開工需要的時候，能源與原材料能否及時、足量地供應(yīng)到位影響施工的質(zhì)量的好壞，如果因價格上漲而不能保證供應(yīng)及時，或是項目成本提高導(dǎo)致預(yù)算超支，都會對項目產(chǎn)生不利影響。

（2）技術(shù)風(fēng)險。項目的技術(shù)風(fēng)險指PPP項目所采用的技術(shù)層面存在問題，生產(chǎn)方式不夠匹配而產(chǎn)生的不利影響。采用的技術(shù)不先進，不能夠達到項目建成后的預(yù)期效果；或技術(shù)雖然先進而且穩(wěn)定，但與項目實施不匹配不吻合，這樣也不可以。

（3）經(jīng)營管理風(fēng)險。在項目建設(shè)過程中采用的管理方法和經(jīng)營手段至關(guān)重要，管理者須按項目需求對資金、人才、技術(shù)等進行整合與運用。如果管理者的管理水平有限和項目較為復(fù)雜而導(dǎo)致經(jīng)營管理不善進而使項目延期或失敗，最終不能達到要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和獲利能力，統(tǒng)統(tǒng)稱為經(jīng)營管理風(fēng)險。

三、建立PPP項目風(fēng)險最優(yōu)分擔(dān)框架的建議

（一）風(fēng)險分擔(dān)原則

在對政府部門和私營部門參與PPP項目的過程中，風(fēng)險分擔(dān)的措施要遵循一定原則。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)相關(guān)原則，風(fēng)險分擔(dān)大致可分為以下四類：

1.公平原則和風(fēng)險成本最低原則。這兩項原則貫穿風(fēng)險分擔(dān)的全過程，是基礎(chǔ)性原則。公平原則要求風(fēng)險分擔(dān)以公平為標(biāo)準(zhǔn)，延伸為風(fēng)險收益對等和風(fēng)險上限原則。風(fēng)險成本最低原則是風(fēng)險分擔(dān)的終極目標(biāo)，所以在運用其他原則時也要考慮是否與風(fēng)險成本最低原則互逆。

2.歸責(zé)原則、有效控制原則、損失承擔(dān)原則、風(fēng)險偏好原則。這四項原則直接將風(fēng)險指向承擔(dān)方，適用于風(fēng)險初次分配。適用時首先考慮明確歸責(zé)事由，其次能被有效控制適用有效控制原則，再次能確定受損方適用損失承擔(dān)原則，最后有風(fēng)險偏好方適用風(fēng)險偏好原則。

3.風(fēng)險收益對等原則、風(fēng)險上限原則。在風(fēng)險承擔(dān)方確定的情況下，考量風(fēng)險承擔(dān)是否合理，是風(fēng)險二次分配適用的原則。主要內(nèi)容是考量風(fēng)險承擔(dān)方的風(fēng)險是否與其所獲利益對等，風(fēng)險是否超出其控制等。

（二）PPP項目風(fēng)險最優(yōu)分擔(dān)框架

1.政府部門承擔(dān)的風(fēng)險

一般來說，政府部門是項目外部風(fēng)險的承擔(dān)者，原因有二：第一，對于項目外部風(fēng)險，政府的影響力度顯然更大；第二，相對于私營部門，面對不可控制風(fēng)險時政府的抑制與承擔(dān)能力更強。根據(jù)公平原則與有效控制原則，絕大多數(shù)項目外部風(fēng)險應(yīng)由政府部門承擔(dān)。

（1）政治風(fēng)險。項目所在國政府換屆、政權(quán)更迭、爆發(fā)戰(zhàn)爭、國內(nèi)暴動導(dǎo)致的社會動亂、國際政治壓力帶來動亂等都可以導(dǎo)致PPP項目的政治風(fēng)險。從上述動因可以看出，政府是政治活動的直接參與者，政府對政治風(fēng)險具有較強的預(yù)見性和防控力，由政府承擔(dān)政治風(fēng)險能使項目整體風(fēng)險降低很多。

（2）法律風(fēng)險。各參與方的利益訴求會在整個項目中得到認可與尊重，因此，健全的法律法規(guī)體系是PPP項目開展最根本的保障，也使得私營部門和政府進行持續(xù)性合作成為可能。如果不能夠?qū)Ψ煞ㄒ?guī)體系進行健全與完善，那么在項目實施過程中將會不斷面臨新的風(fēng)險。政府部門作為立法者與執(zhí)法者，對法律的了解與掌握能力遠遠強于私營部門，所以，政府應(yīng)該對法律風(fēng)險承擔(dān)更大比重。

（3）宏觀經(jīng)濟風(fēng)險。在宏觀經(jīng)濟風(fēng)險中，政府應(yīng)承擔(dān)其中的利率變動風(fēng)險和通貨膨脹率變動風(fēng)險。一方面，政府對國家的宏觀經(jīng)濟動向有較準(zhǔn)確地把握，可以提前做準(zhǔn)備以面對經(jīng)濟政策的變動；另一方面，從整個項目的角度考量，政府部門與私營部門各有分工，政府只有積極承擔(dān)宏觀經(jīng)濟風(fēng)險，才能降低私營部門的擔(dān)憂，解除私營部門的后顧之憂。

2.私營部門承擔(dān)的風(fēng)險

PPP項目的一個基本特征是公共部門向私營部門購買服務(wù)，私營部門具有項目建設(shè)和營運的比較優(yōu)勢，因此，項目建設(shè)營運過程中的風(fēng)險應(yīng)由私營部門承擔(dān)。

（1）能源、原材料供應(yīng)風(fēng)險。能源和原材料的采購與使用一般依照項目建設(shè)進度具體安排，與政府相比，私營部門更熟悉項目工程的具體情況，更了解市場上能源、原材料的供應(yīng)狀況與價位，因此能源、原材料供應(yīng)風(fēng)險的承擔(dān)者應(yīng)是私營部門。

（2）技術(shù)風(fēng)險。項目建設(shè)過程中應(yīng)該采用何種技術(shù)指標(biāo)、哪家的承包商與運營商更為靠譜、哪種品牌的設(shè)備更具有穩(wěn)定性，對于這些問題私營部門更為了解，因而，技術(shù)風(fēng)險的承擔(dān)者理應(yīng)是私營部門。

（3）經(jīng)營管理風(fēng)險。PPP項目的經(jīng)營管理的主要執(zhí)行方是私營部門，政府部門對項目具體的經(jīng)營管理情況知之甚少，面對企業(yè)化、市場化的營運管理，政府并不擅長，私營部門對這類風(fēng)險更有控制力。

3.雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險

PPP項目風(fēng)險分擔(dān)目標(biāo)是把風(fēng)險成本降到最低，最終達到項目整體效益最大化。因此，對于部分綜合性風(fēng)險，簡單武斷地劃給某一方承擔(dān)并不合適，需要由政府部門和私營部門共同分擔(dān)。

（1）籌資風(fēng)險。PPP項目由政府部門和私營部門合作建設(shè)提供公共物品，為保障項目的正常建設(shè)和營運，需要提供大量資金支持。但是，私營部門的籌資途徑、方式與額度都極其有限，困難重重，政府部門可以在中間向金融機構(gòu)做信用擔(dān)保，使私營部門順利籌措資金更有保障。

（2）市場風(fēng)險。由于市場供求變動、價格變化、市場競爭激烈等原因造成PPP項目投資回收期內(nèi)的現(xiàn)值低于預(yù)期，那么，這類損失應(yīng)由政府部門和私營部門共同承擔(dān)。一般而言，對市場風(fēng)險分擔(dān)的設(shè)計應(yīng)嚴(yán)格按風(fēng)險與收益對等原則，部分市場風(fēng)險由私營部門承擔(dān)的同時也獲得相應(yīng)的風(fēng)險報酬；當(dāng)風(fēng)險過大，私營部門難以承受時，風(fēng)險超出部分必然歸政府部門承擔(dān)。

（3）不可抗力風(fēng)險。出于不可抗力風(fēng)險的突發(fā)性和無法抗拒性，政府部門與私營部門都不可能強大到獨自控制不可抗力，所以，不可抗力風(fēng)險要雙方共同承擔(dān)。在實際中，通常對項目購買保險，當(dāng)受到不可抗力風(fēng)險侵襲時，能夠轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險，減少損失。

三、PPP項目風(fēng)險分擔(dān)總結(jié)

在PPP項目實施過程中,有時會因信息不對稱、參與者利益訴求矛盾等多種原因，使得風(fēng)險分擔(dān)的結(jié)果與一般原則相背離。項目風(fēng)險的分擔(dān)取決于項目自身所處的環(huán)境及其生存能力，在公平合理分配風(fēng)險的基礎(chǔ)上，綜合運用各種風(fēng)險分擔(dān)原則以最大程度地發(fā)揮政府部門和私營部門各自的優(yōu)勢和主觀能動性，是保證PPP項目成功實施的關(guān)鍵因素。

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1008-4428（2017）04-19-04