摘要：網(wǎng)絡空間治理中存在政府、私營部門與社會組織三大主體，政府基于權力理性扮演著網(wǎng)絡空間法規(guī)秩序構建者的角色，私營部門基于利潤理性扮演著網(wǎng)絡技術制度的構建者與自我規(guī)制者的角色，社會組織基于價值理性扮演著網(wǎng)絡價值標準的制定者和社會監(jiān)督者的角色。三者互動，共同推動網(wǎng)絡空間有序化發(fā)展。政府在網(wǎng)絡空間治理中的核心責任是通過法規(guī)治理尋求網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展和網(wǎng)絡空間安全有序之間的平衡，因此，通過構建政府的平臺治理模式，根據(jù)議題屬性，區(qū)分政府介入治理的程度、強化主體之間的協(xié)同、注重事前預警而非事后懲罰、提升政府官員綜合網(wǎng)絡素養(yǎng)等途徑強化政府在網(wǎng)絡空間治理中的責任，不僅有利于改進網(wǎng)絡發(fā)展環(huán)境、兼顧網(wǎng)絡發(fā)展中的公平問題，而且有利于限制私營部門私權力的擴張，保障網(wǎng)絡空間國家安全。

關鍵詞：網(wǎng)絡空間;政府;私營部門;社會組織

中圖分類號：D630文獻識別碼：A文章編號：1009 - 5381（2021）05 - 0030 - 08

收稿日期：2021 - 09 - 03

基金項目：本文系中國博士后科學基金資助項目“平臺在網(wǎng)絡空間全球治理中的制度建構與技術規(guī)訓研究”（項目批準號：2021M693490）、

2021年度中國社會科學院博士后創(chuàng)新項目“網(wǎng)絡空間法律與技術的二元共治研究” 階段性研究成果。

作者簡介：那朝英，女，青海互助人，法學博士，中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所助理研究員、博士后。研究方向：網(wǎng)絡空間治理、

公共外交。

互聯(lián)網(wǎng)是人們的政治、經(jīng)濟和社會生活所倚重的技術手段，在此基礎之上建構的網(wǎng)絡空間，已成為人們生產(chǎn)和生活的核心場域。隨著網(wǎng)絡空間重要性的不斷提升，對網(wǎng)絡空間的治理已成為各國政府和各類組織關注的焦點。由于網(wǎng)絡空間是一個復雜的系統(tǒng)，且具有不斷演化的特性，因此網(wǎng)絡空間治理需要全新的理念，即“網(wǎng)絡化治理理念”。充分發(fā)揮政府、私營部門和社會組織各自的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)好各自的角色，是有效應對網(wǎng)絡空間各類治理難題的重要舉措。

一、網(wǎng)絡空間治理中的三大主體及其核心偏好

網(wǎng)絡空間治理是通過建構直接或間接的網(wǎng)絡規(guī)則對網(wǎng)絡環(huán)境持續(xù)改造的過程，因而制定有效政策直接約束網(wǎng)絡行為或間接規(guī)制網(wǎng)絡行為的組織和機構，都可以成為網(wǎng)絡空間的治理者。[1]在網(wǎng)絡空間的發(fā)展和治理過程中，由互聯(lián)網(wǎng)工程任務組（IETF）和互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構（ICANN）的實踐發(fā)展而來的多利益相關方治理模式得到了以美國為代表的西方國家的廣泛支持和推廣。雖然我國政府對美國過分強調(diào)私營公司在網(wǎng)絡空間治理中發(fā)揮主導作用的做法提出了批判，并提出了網(wǎng)絡主權和網(wǎng)絡空間命運共同體理念，但對包括代表傳統(tǒng)國家政治權力的政府、以跨國公司為代表的私營部門和以技術社群組織為代表的社會組織作為多利益相關方共同參與網(wǎng)絡空間治理并無異議。

作為構建網(wǎng)絡空間治理結構的三個核心力量，政府、私營部門和社會組織由于具有不同的理性邏輯而在治理中各具特色，承擔著不同的角色，發(fā)揮著差異化的影響，并互為補充。

（一）政府的權力理性

一般語境下使用“政府”（Government）一詞時，是將其作為各個主權國家的代表，是相對于“社會”而言的。其含義包含兩個層面：其一是指民族國家，對主權有要求;其二是指民族國家建構的國際關系系統(tǒng)，這種關系系統(tǒng)比較缺乏秩序并易于引發(fā)沖突。[2]這是一般意義上的政府概念，在實際討論治理問題時，還需要進一步區(qū)分不同國家的政府，以及同一個國家政府中的不同部門及不同層級。

總體而言，與私營部門和社會組織不同，政府在網(wǎng)絡空間治理中需借助國家強制力，集聚更多權力資源作為治理的基礎。政府的權力理性表現(xiàn)為對內(nèi)和對外兩個層次。在國家內(nèi)部，政府擁有最高的統(tǒng)治權，是暴力的唯一合法擁有者，以稅收的形式集中社會資源后，再依靠強制性權力配置資源，通過自上而下的組織體系為社會提供各種公共物品。在此過程中，政府追求相對于市場和社會的主導地位和權威。而在國際社會中，追求權力成為維護國家安全和穩(wěn)定的基本手段和目標。無論是經(jīng)典現(xiàn)實主義認為權力是國家間政治的目的，還是新現(xiàn)實主義認為權力是實現(xiàn)國家利益（尤其是生存利益）的手段，而不是國家利益本身[3]，權力總是無政府狀態(tài)下國家最應該看重的因素。雖然在信息時代，“權力賴以存在的資源已經(jīng)變得越來越復雜了”[4]，權力不僅來源于暴力資源，還來源于軟實力，而且信息技術和全球化的發(fā)展使全球體系中的行為體多元化，原本僅屬于民族國家的權力發(fā)生了轉移和流散，但政府的權力理性仍然沒有發(fā)生變化。因此，政府是國家主權的直接擁有者，是網(wǎng)絡空間治理中必不可少的角色，以權力為手段，維護網(wǎng)絡空間的穩(wěn)定和安全是重要目標。然而，政府的科層制組織形式在面對網(wǎng)絡空間這樣明顯具有復雜性的網(wǎng)絡系統(tǒng)時，存在低時效、技術能力不足的困境。此外，在國際政治中，各國之間的政治斗爭也會阻礙網(wǎng)絡空間治理的合作。

（二）私營部門的利潤理性

私營部門（Private Sector）代表著市場的力量，主要由各類公司及其聯(lián)盟組成，是網(wǎng)絡空間中重要的直接利益相關者，引領著網(wǎng)絡技術的發(fā)展方向和人們參與網(wǎng)絡活動的方式。與很多政府相比，它們擁有更多的權力資源[5]，有政治化甚至國家化的傾向。微軟、蘋果、亞馬遜、臉書和谷歌是當今互聯(lián)網(wǎng)領域的巨頭，它們以財富和技術為基礎的影響力已遍布全球。這些高科技跨國公司還掌握著大量的標準、專利和尖端的人才，而遍布全球的分支機構還能幫助它們調(diào)動和利用全球范圍內(nèi)的市場和資源。所以，大型企業(yè)具有足夠的資源和實力承擔網(wǎng)絡空間的治理活動，基于利益的直接相關性，它們也有動力參與治理活動。

然而，私營部門是以盈利為目的的組織，其行為動機是獲取利潤，追求效率和效益是它們的基本價值取向。與政府必須考慮政治價值不同，私營部門首先考慮的是經(jīng)濟回報和效率提升，而不是社會公平和政治后果，其在全球治理中的偏好明顯不同于政府行為體。它們是追求利益最大化的經(jīng)濟行為體，利潤是其存在的根本，即使是在企業(yè)的社會責任意識越來越高的今天，追逐利潤仍是其首要原則。“利潤是激勵和操縱企業(yè)行為的因素……私人利潤體制是公司維持經(jīng)營和保持穩(wěn)定的必要條件?！盵6]網(wǎng)絡空間治理是制定網(wǎng)絡空間中游戲規(guī)則的過程。一方面，私營部門具有參與網(wǎng)絡空間治理的意愿和能力，它們可以通過競爭機制高效地提供如技術標準等公共產(chǎn)品;另一方面，私營部門追逐利潤的本性，使它們作為治理主體的角色，在公益、正義、公平等“價值理性”方面存在局限性。

（三）社會組織的價值理性

社會組織屬于國家和市場之間的中介性社團領域，是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)特定目標而按照一定的宗旨、制度和系統(tǒng)建立起來的共同活動團體，具有非政府性、非營利性和社會性的特征。這些組織在與國家的關系上享有一定的自主性，由社會成員自愿結合而形成，以保護或增進他們的利益或價值。[7]網(wǎng)絡空間治理中的社會組織主要是指廣泛介入網(wǎng)絡空間的各種非政府組織、民間團體、全球倡議網(wǎng)絡等，在技術的推動下，這些社會組織在網(wǎng)絡空間中找到了一種全新的社會存在和參與渠道。社會組織處于政府和企業(yè)之間，不以營利和權力追求為動機，追求互聯(lián)、專業(yè)、公平、透明和公正等社會價值的實現(xiàn)，能在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)網(wǎng)絡的連接和穩(wěn)定。此外，網(wǎng)絡空間中社會組織的組織形式更符合互聯(lián)網(wǎng)分布式發(fā)展的邏輯，其發(fā)展基于共同的興趣和價值觀，而不是對利益的追求和物質的關注，能較好地起到監(jiān)督政府和企業(yè)行為的作用。

綜上所述，政府受權力政治的束縛，把安全和秩序放在首位，對社會需求和發(fā)展機遇反應不夠靈敏，不能完全適應網(wǎng)絡空間治理的需求;企業(yè)受利潤的驅動，很難以公共服務和公共利益為目標;社會組織的運行雖不以強制性的權力或貨幣為媒介，有更高的合法性和公共利益訴求，但往往要借助政府和私營部門的權力和資金支持，獨立性方面存在局限。因而，網(wǎng)絡空間治理的實現(xiàn)僅依靠單個行為體是不現(xiàn)實的，需在三方互動的基礎上形成多層的治理機制組合。

二、三大主體在網(wǎng)絡空間治理中的不同角色

政府、私營部門和社會組織作為網(wǎng)絡空間治理的三個核心主體，有不同的治理優(yōu)勢和治理效能，在網(wǎng)絡空間治理中的角色定位和路徑選擇也存在很大差異。

（一）政府：法規(guī)秩序的構建者

在權力理性主導下，政府是安全和發(fā)展的負責人，主要負責解決網(wǎng)絡空間總體發(fā)展和安全問題。一是從外部構建秩序，創(chuàng)造健康的信息技術發(fā)展環(huán)境，推動技術的發(fā)展和應用，通過產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展促進網(wǎng)絡空間的有序擴展。二是通過各種路徑建章立制，完善數(shù)字規(guī)則，確定網(wǎng)絡空間發(fā)展的規(guī)則底線，為網(wǎng)絡空間和現(xiàn)實社會的進一步融合提供有力保障和制定有效規(guī)范，以此促進網(wǎng)絡空間治理制度化、規(guī)范化。三是為因數(shù)字化加速發(fā)展所形成的“分配效應”提供解決方案，其核心是妥善解決數(shù)字鴻溝問題。通過構筑適應地區(qū)和行業(yè)發(fā)展要求的網(wǎng)絡基礎設施，促進東、中、西部地區(qū)及不同行業(yè)間互聯(lián)網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使互聯(lián)網(wǎng)惠及全民。此外，政府還要為暫時不能跟上或不能享受到網(wǎng)絡空間發(fā)展紅利的人群提供托底保障和采取救濟措施。因此，作為法規(guī)秩序的構建者，政府只有在網(wǎng)絡空間發(fā)展過程中兼顧好效率和公平的關系，處理好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會穩(wěn)定與安全保障之間的關系，才能使網(wǎng)絡空間擴展之路行穩(wěn)致遠。

（二）私營部門：網(wǎng)絡技術制度構建者與自我規(guī)制者

網(wǎng)絡空間治理中的私營部門主要包括以國際商會為代表的各商業(yè)協(xié)會、域名公司、互聯(lián)網(wǎng)服務提供商、電信公司和利用網(wǎng)絡向用戶提供各種應用服務的互聯(lián)網(wǎng)公司等，它們的商業(yè)模式以及發(fā)展路徑和許多網(wǎng)絡空間治理議題密切相關，而且很多平臺型網(wǎng)絡公司已具有準公共產(chǎn)品屬性的新型數(shù)字基礎設施，同時具有公私兩重法律屬性，因而它們的自我規(guī)制也成為網(wǎng)絡空間治理中的重要組成部分。

私營部門是經(jīng)濟利益的追逐者，但為了自身長遠穩(wěn)定的利益，也有意無意地成為行業(yè)規(guī)范和相關標準的主要制定者，并強化對自身行為的規(guī)制（如谷歌倡導“不作惡”與“做正確的事”，京東強調(diào)“不賣假貨”）。在網(wǎng)絡空間治理領域，其價值在于為決策人員和其他利益相關者提出議題倡議、促進標準和技術發(fā)展、實現(xiàn)創(chuàng)新;參與國家和國際的政策制定，為國家起草相關法律提供咨詢，實現(xiàn)業(yè)內(nèi)的自我規(guī)范。網(wǎng)絡空間中私營部門具有的公共屬性是其發(fā)揮治理作用的主要合法性來源，其自我規(guī)制主要是指以平臺為主的私營部門自發(fā)地對自身、在線商家、消費者等相關利益方所實行的一種特定形式的規(guī)制。在專業(yè)性、技術性強的特定議題上，憑借數(shù)據(jù)、技術和知識優(yōu)勢，私營部門處于發(fā)現(xiàn)和制止違法行為的優(yōu)勢地位，其自我規(guī)制比政府規(guī)制更容易發(fā)現(xiàn)和控制風險，通常反應更快，彈性更大，手段更豐富靈活，對抗性更小，易于提高效率、推動創(chuàng)新。

私營部門構建了網(wǎng)絡的基本技術架構，并通過代碼設計了網(wǎng)絡活動的流程，塑造了參與者的行為方式，承擔了對于進入其空間之中行為體的管理和規(guī)訓職能，其主要規(guī)制角色包括幾個方面。一是網(wǎng)規(guī)制定者。制定行為規(guī)則、服務協(xié)議等準公共政策，行使“準立法權”。二是網(wǎng)絡行為的監(jiān)督者和違規(guī)行為的懲戒者。利用大數(shù)據(jù)與算法模型進行全景、深入、隱秘的智能監(jiān)控，對風險行為進行提前預警，利用關鍵詞篩查、機器過濾等技術設置審查系統(tǒng)，建立內(nèi)容管理機制，設立懲戒措施糾正和懲罰違規(guī)行為，監(jiān)督與執(zhí)行網(wǎng)規(guī)，行使“準行政權”。三是矛盾糾紛的仲裁和解決者。對利益相關方之間的糾紛爭議進行裁決處理，行使“準司法權”。

（三）社會組織：價值標準制定者和外部監(jiān)督者

社會組織定位于公共利益，是各方利益的平衡者和專業(yè)技能的提供者，力圖在網(wǎng)絡空間中促進公平、透明和民主。信息網(wǎng)絡技術的發(fā)展不僅推動了全球社會組織的興起，同時也壯大了國內(nèi)社會組織的力量。在全球化的浪潮中，社會組織陸續(xù)參與了諸多傳統(tǒng)領域的治理事項，但其參與方式多為游行抗議、議題設置等間接方式。而在網(wǎng)絡空間全球治理中，社會組織從最開始便發(fā)揮了核心作用，如互聯(lián)網(wǎng)工程任務組（IETE）、互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構（ICANN）、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（ISOC）、電子商務全球對話（GBDe）、萬維網(wǎng)聯(lián)盟（W3C）等組織在網(wǎng)絡空間治理中長期發(fā)揮著重要作用，不僅在一系列信息和通信技術政策領域提供各種技能、知識、專長和經(jīng)驗，還通過知識培訓和技能分享提升民眾的網(wǎng)絡意識和網(wǎng)絡能力，同時督促企業(yè)承擔社會責任和政府實施善政，從而推動實現(xiàn)各種公益目標?？傮w而言，網(wǎng)絡空間中的社會組織致力于互聯(lián)網(wǎng)基于虛擬標識符唯一性的互聯(lián)和有序發(fā)展，協(xié)助政府規(guī)劃以人為本的信息社會遠景，并倡導開展可能不盈利或不流行但必不可少的社會項目和活動，最大限度地保障落后國家和地區(qū)居民的網(wǎng)絡接入權和使用權，以確保政府和市場力量能夠顧及社會所有成員的需求。

三、政府與網(wǎng)絡空間治理：責任與價值

在明確不同治理主體的核心角色和偏好后，三者之間的互動關系以及各自在網(wǎng)絡空間治理中到底發(fā)揮何種作用成了關鍵的議題。本文著重分析政府基于三方互動在網(wǎng)絡空間治理中的責任及價值。

（一）三主體在多層博弈基礎上形成的競爭與合作關系

在以獲取稀缺資源為目的的競爭行為推動下，網(wǎng)絡空間治理進程中的政府、私營部門和社會組織及其內(nèi)部形成了錯綜復雜、相互嵌套的不對稱、非隨機互動網(wǎng)絡。非隨機性指的是這個互動網(wǎng)絡中的關系不是均勻分布的，而是有強弱之分，甚至會形成結構洞，為各類治理主體通過不同路徑以不同方式參與治理奠定了基礎。政府處在各利益相關者交織的網(wǎng)絡中心，其主要職責就是協(xié)調(diào)各利益相關者之間的利益關系，讓網(wǎng)絡空間健康、有序地發(fā)展。它有行使監(jiān)管權的職責，有權發(fā)布法律和規(guī)章制度、簽訂各類國際協(xié)定和條約，其擁有的資源是政治性權力和財稅資源，并可以通過各種關系網(wǎng)絡和渠道使這種權力和資源流動到私營部門和社會組織手中，由此形成了三者之間復雜的互動關系;私營部門通過市場競爭獲得了大量的資源，它們是治理標準和新技術的創(chuàng)造者，公共利益和商業(yè)利益之間的平衡是其最大的考驗，政府和社會組織圍繞數(shù)據(jù)所有權的歸屬、治理權威分享的合法性等方面和私營部門展開了復雜的競爭;社會組織是利益平衡者，從資源擁有的角度而言，社會組織最不具有競爭力，既沒有政治性權力，也缺乏私營部門那樣的經(jīng)濟資源，但在信息化和全球化形成的廣闊網(wǎng)絡公共空間中，它們往往承擔著很多政府和企業(yè)的治理責任，發(fā)揮著很多過渡性的作用，直接或間接地將各方力量連接起來，形成一個內(nèi)容和強度不同的復雜主體關系網(wǎng)絡，并使得這些不對稱的關系網(wǎng)絡促進社會資源流動。

政府、私營部門和社會組織之間的互動關系網(wǎng)絡是資源傳遞和信息流動的渠道。三者的互動網(wǎng)絡關系不僅影響著公共產(chǎn)品的供給形式和供給狀態(tài)，還將各方嵌套在網(wǎng)絡結構中，通過共同的治理目標、合作意愿、嵌套的利益和規(guī)則約束，促使各方實現(xiàn)公共治理目標，并在此基礎上追求差異化的個體利益。網(wǎng)絡關系將各主體網(wǎng)結在一起，并根據(jù)主體的屬性和比較優(yōu)勢，使各主體在網(wǎng)絡空間治理中扮演恰當?shù)慕巧?，發(fā)揮最佳的影響力，其本質是互為支持、互為牽制、互為導向，最終形成相互依賴、競爭和協(xié)同的關系。因此，理順各主體之間的互動關系，有效協(xié)調(diào)各方力量，是網(wǎng)絡空間治理的核心要點。

（二）網(wǎng)絡空間治理中的政府責任與中國的特殊性

政府在網(wǎng)絡空間治理中應該扮演什么角色？早期的網(wǎng)絡建造者和推動者常常秉持網(wǎng)絡自由主義的思維模式，支持網(wǎng)絡自由、高效、獨立與便捷的自我管理。他們認為網(wǎng)絡的自由和開放是由技術決定的，體現(xiàn)在網(wǎng)絡的各種標準和協(xié)議中，通過協(xié)商和共同同意的方式加上市場的力量就能解決治理問題，而不需要任何強制性的權威，政府不能理解技術變革的意義或與技術變革保持同步，網(wǎng)絡空間的自治是完全可以實現(xiàn)的。持現(xiàn)實主義政治態(tài)度的學者和政治實踐者則強調(diào)只有傳統(tǒng)的區(qū)域性政府才能提供公共產(chǎn)品 ，國家仍然是世界政治中的首要行為體，其權力和主導地位仍將持續(xù)。國家尤其是大國，仍然是網(wǎng)絡治理的最主要行為體。各個大國在實現(xiàn)偏好方面始終存在比較優(yōu)勢，它們能利用聯(lián)系性戰(zhàn)略等廣泛的外交政策措施，將其期望變?yōu)橄胍慕Y果。私營部門和社會組織則只能在一些邊緣層面對結果施加影響。

網(wǎng)絡自由主義者的自治論充滿了理想主義色彩，秉承簡單的線性技術決定論，忽略了網(wǎng)絡空間存在眾多掌握著重要權力資源、各自獨立，且彼此之間充滿利益紛爭和意識形態(tài)斗爭的政治實體（國家）的現(xiàn)實。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的早期，這種理念在小范圍內(nèi)足以創(chuàng)建秩序并實施行為標準，但當互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成了一種主流的生活方式，網(wǎng)絡空間形成之時，這種理念就不能應對復雜多變的現(xiàn)實了。政府是政治舞臺上的主要行為體，也是網(wǎng)絡空間治理中的確定型利益相關者，網(wǎng)絡空間的物理基礎設施處于各主權國家的管轄范圍內(nèi)，因而政府回歸網(wǎng)絡空間治理是必然需要，但過分強調(diào)政府主導地位和權力的路徑也有違信息時代多元權威的事實?？紤]到新的經(jīng)濟和地緣政治環(huán)境，網(wǎng)絡空間的治理需要在一個開放、網(wǎng)絡化的體系和一個安全上要求政府積極參與的更為封閉的環(huán)境之間尋找到完美的平衡。

中國的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)仍處在早期發(fā)展階段。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）發(fā)布的《世界投資報告》顯示，在全球從事數(shù)字產(chǎn)品銷售和服務的39家龍頭企業(yè)中，屬于中國的企業(yè)只有阿里巴巴、騰訊、百度和京東。此外，《世界投資報告》還將這些企業(yè)分為全球領導者、全球追隨者以及追隨者（國內(nèi)企業(yè)）三種類型。在13家全球領導者企業(yè)中，只有騰訊是游戲行業(yè)的全球領導者，而屬于美國的有11家。[8]這可以看出，中國在數(shù)字媒體、社交網(wǎng)絡、軟件和服務、信息和數(shù)據(jù)等領域與美國相比差距很大，仍處在發(fā)展的初期。另外，中國在互聯(lián)網(wǎng)接入和使用、數(shù)據(jù)跨境流動、個人隱私保護以及知識產(chǎn)權方面的規(guī)制仍在完善過程中，這些因素都決定了中國政府在網(wǎng)絡空間治理中更強調(diào)網(wǎng)絡主權意識和政府監(jiān)管角色。

（三）強化政府治理責任在網(wǎng)絡空間有序發(fā)展中的核心價值

網(wǎng)絡空間是一個技術和社會交互融合而形成的新領域，其中安全威脅的形成，既有系統(tǒng)漏洞、技術不完善等客觀原因，也有各類相關主體不當行為或惡意行為等主觀原因，同時還受到政治、經(jīng)濟和社會等方面不確定因素的影響。因此，網(wǎng)絡安全問題不只是技術問題，還是社會關系沖突在網(wǎng)絡空間的反映。這意味著對于需要政策、法規(guī)等規(guī)制手段予以平衡的社會關系調(diào)整問題，政府的治理角色和治理手段具有不可替代的價值。

1.有利于構建網(wǎng)絡空間有序發(fā)展的制度環(huán)境

制度建設是網(wǎng)絡空間有序發(fā)展的客觀要求和基本保障。與網(wǎng)絡空間相關的規(guī)則制度，為網(wǎng)絡發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。網(wǎng)絡空間的制度體系由硬法體系和軟法體系組成。硬法是依靠國家強制力保證實施的法律規(guī)范和國際條約;軟法是指由政府之外的網(wǎng)絡平臺、技術社群等其他權威中心共同參與，通過協(xié)商一致或契約方式制定或認可的非典型意義上的規(guī)則。政府通過硬法體系的規(guī)制來實現(xiàn)網(wǎng)絡空間的總體性治理，同時也借助軟法制度作為重要的輔助和補充，以此促進網(wǎng)絡空間治理制度化和規(guī)范化。經(jīng)過一段時間的實踐與發(fā)展，我國網(wǎng)絡空間治理已形成了以硬法為主、軟法為輔的制度體系。硬法制度體系目前是我國網(wǎng)絡空間治理的主導方式，這意味著政府在網(wǎng)絡空間制度建構中具有重要價值。

2.有利于兼顧互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中的公平問題

隨著線上空間不斷擴展并向線下空間不斷滲透，數(shù)字鴻溝成為世界矚目的焦點治理議題。從國家治理的角度看，數(shù)字鴻溝是一個國家內(nèi)部不同人群對信息和技術的擁有程度、應用程度、創(chuàng)新能力差異造成的社會分化問題;從全球治理的角度看，數(shù)字鴻溝是全球數(shù)字化進程中不同國家因信息產(chǎn)業(yè)、信息經(jīng)濟發(fā)展程度不同所造成的信息時代的南北問題，其實質是信息時代的社會發(fā)展公平問題;從身份角色的角度看，主導互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的私營部門主要關注互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的效率和成本問題，公平問題則更需要政府和社會組織去解決。在網(wǎng)絡接入層面，政府需促進網(wǎng)絡向廣大偏遠落后地區(qū)延伸，提高互聯(lián)網(wǎng)普及率，使互聯(lián)網(wǎng)惠及更多人群;在網(wǎng)絡使用層面，政府需落實培訓和教育方面的投資，合理關照特定人群，讓更多人群享受到互聯(lián)網(wǎng)應用發(fā)展帶來的便利和利益。因此，從網(wǎng)絡接入和網(wǎng)絡應用兩個方面不斷縮小人群中的數(shù)字鴻溝，在促進互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率的同時兼顧公平，是政府回歸網(wǎng)絡空間治理的核心價值。

3.有利于平衡私營部門的“私權力”擴張

隨著平臺經(jīng)濟時代的到來，由資本和技術共同加持下的各類互聯(lián)網(wǎng)平臺不斷發(fā)展壯大，對社會結構以及人們的生產(chǎn)生活方式產(chǎn)生的影響日益嚴重。在此背景下，互聯(lián)網(wǎng)平臺因技術和市場等優(yōu)勢，形成了與公權力相對的私權力，而且這種私權力越來越具有擴張性，成為網(wǎng)絡空間發(fā)展中的雙刃劍。這種超級私權力一方面提升了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率，創(chuàng)造了巨大的社會福利，但同時因私權力的無序擴張與治理手段的缺失，為網(wǎng)絡空間的有序發(fā)展埋下了巨大隱患。要平衡或限制這種私權力，使其在發(fā)揮效率帶動作用的同時，不過度侵犯公權力和個人權利，就需要政府發(fā)揮社會裁判員的價值和作用，以法律和政策的手段限制私權力的過度擴張。

4.有利于保障網(wǎng)絡空間國家安全

相較于私營部門和社會組織，保障網(wǎng)絡空間國家安全的職責主要依賴政府。政府的網(wǎng)絡安全保障體系包含了國家安全、個人隱私安全和網(wǎng)絡交易安全等多個層面。在信息時代，網(wǎng)絡已經(jīng)成為國際競爭的主戰(zhàn)場，網(wǎng)絡黑客竊取國家機密、軍事機密的現(xiàn)象層出不窮，在國家層面上抵御外部勢力經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)絡攻擊、信息竊取以及價值滲透和輿論操縱，是政府維護網(wǎng)絡安全面臨的重大挑戰(zhàn)[9]。

四、強化政府治理責任的建議

網(wǎng)絡空間治理的長遠目標是把其建設成為互聯(lián)、透明、自由、安全有序的交互空間。然而，隨著網(wǎng)絡空間中國際博弈力度的進一步加深，網(wǎng)絡安全問題日益凸顯，國內(nèi)外政治性關系和利益調(diào)整將成為治理的主導議題，這意味著政府需要通過法治、程序性機制等各種渠道承擔更多的治理責任。

（一）推進構建政府的平臺治理模式

隨著數(shù)字技術日新月異的發(fā)展，平臺經(jīng)濟成為重要的經(jīng)濟形態(tài)，不斷推動著社會生產(chǎn)和人們的生活方式發(fā)生深刻變革，給政府的市場監(jiān)管和網(wǎng)絡空間治理帶來了極大的挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺模式在企業(yè)界的成功，為政府數(shù)字化轉型和政府治理模式變革提供了新的思路和借鑒——通過廣泛應用現(xiàn)代通訊、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術，構建政府數(shù)字治理平臺生態(tài)系統(tǒng)，全面創(chuàng)新政府的治理架構和服務供給，將政府打造為全新的整體性、一體化治理平臺，用技術力量重塑政府治理理念和治理流程，以更好地適應技術驅動、流程簡捷、資源集成、服務優(yōu)化的治理目標，全面提升政府的數(shù)字治理能力與服務水平。平臺治理是與新時代經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的數(shù)字時代政府治理理論與實踐結合的全新模式，[10]體現(xiàn)了水平聯(lián)結、開放分享、合作共贏、賦權讓利的互聯(lián)網(wǎng)思維?，F(xiàn)階段，我國政府以平臺化方式參與網(wǎng)絡空間治理已具備廣泛的基礎。中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布的第47次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2020年12月，我國互聯(lián)網(wǎng)政務服務用戶規(guī)模達8.43億，占整體網(wǎng)民的85.3%[11]。以此為依托，在接下來的網(wǎng)絡空間治理進程中，政府要積極轉變思維模式，將“政府即平臺”（Government as a Platform）[12]的理念適用于政府參與網(wǎng)絡空間治理的方方面面，開放必要的資源，成為治理活動的召集人、聯(lián)結者和推動者，通過去中心化的方式激發(fā)創(chuàng)新，聯(lián)合私營部門及社會組織等利益相關者共同建立一個穩(wěn)定的治理系統(tǒng)和一套參與規(guī)則。

（二）認可其他治理主體的價值，強化各主體之間的協(xié)同

政府、私營部門和社會組織都具有雙重身份，既是被治理對象，也是治理主體，在不同偏好和角色定位的限制下，行為取向存在很大差異，協(xié)調(diào)各方利益和立場，對政府而言也是重要的治理議題。此外，隨著網(wǎng)絡空間治理議題的復雜化和精細化，越來越多不同的政府部門和不同層級的政府參與治理，不僅增加了政府部門之間的協(xié)調(diào)難度，也會進一步改變政府和社會之間的互動關系，進而影響網(wǎng)絡空間治理機制的建構[13]。承認其他主體在特定時空下具有的治理優(yōu)勢，主動協(xié)調(diào)彼此之間的治理角色是各級政府需要補上的功課。

（三）根據(jù)治理議題屬性，區(qū)分政府介入治理的程度

公共產(chǎn)品的供給，涉及不同行為主體之間治理功能的分配，因而在網(wǎng)絡空間治理中，政府發(fā)揮作用的大小及方式取決于網(wǎng)絡空間治理議題的屬性。在政治性領域，政府是第一責任者，也是最主要的行為體，要發(fā)揮主導作用。在技術性和社會性領域，相較于私營部門和社會組織，政府缺乏有效手段和洞察力，難以有效應對快速變化的網(wǎng)絡空間發(fā)展現(xiàn)實，因而政府在這些領域要適度介入，在做好外部監(jiān)督的基礎上推動市場力量和社會力量共同參與治理。

（四）提升各級政府對網(wǎng)絡安全問題的敏銳度，注重事前預防而非事后懲罰

網(wǎng)絡空間是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng)，牽一發(fā)而動全身，各方治理作用的發(fā)揮也面臨著諸多現(xiàn)實條件的束縛和相互之間的掣肘。隨著線上線下融合趨勢的進一步加強，各種網(wǎng)絡風險也在不斷加大，這意味著政府在規(guī)范自身行為的同時，對網(wǎng)絡空間快速發(fā)展變化的各類經(jīng)濟發(fā)展模式、輿論變化趨勢等要時刻保持高度敏感性，以系統(tǒng)化和網(wǎng)絡化的思維模式綜合利用大數(shù)據(jù)等技術路徑和政策手段，及早發(fā)現(xiàn)可能存在的各種安全隱患。

（五）提升政府官員的綜合網(wǎng)絡素養(yǎng)

網(wǎng)絡的快速發(fā)展，給治理角色的具體承擔者帶來了巨大挑戰(zhàn)。對相關政府官員而言，在懂政治的同時，緊追互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展革新，不斷更新自身理念，充分認可私營部門和社會組織在網(wǎng)絡治理中的獨特價值，是適應數(shù)字時代官員角色轉變的基本要求。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展還處在快速變化過程中，隨著“流量變現(xiàn)”的難度越來越大，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展也將進入一個新的階段，各種矛盾會慢慢浮出水面，這對政府官員的網(wǎng)絡素養(yǎng)提出了更高的要求，更需要他們對網(wǎng)絡和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展有理性和超前的認識。這種情形下，僅靠官員自身的學習是不夠的，還需要對他們進行專門的系統(tǒng)培訓，使他們在懂得網(wǎng)絡基本技術架構、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動向等前沿知識的基礎上進一步提升綜合網(wǎng)絡治理能力。

五、結論

多元主體共同參與網(wǎng)絡空間治理已成為廣泛的共識。然而，不同行為主體的偏好和角色定位差異決定了它們在網(wǎng)絡空間中的行為模式和目標追求各不相同。政府以強制性權力為保障，是國家安全與公民利益的仲裁者與保護者，既要維護私營部門的合法權益并促進其發(fā)展，又要把社會組織的規(guī)制等軟約束上升為國家法律，從而充當網(wǎng)絡空間法規(guī)秩序構建者的角色。私營部門在追逐利潤的同時不斷進行網(wǎng)絡制度構建并強化自我規(guī)制，它們長于技術治理手段但受利益驅動，制定的網(wǎng)絡空間治理制度可能侵犯公眾利益與國家安全。社會組織能代表使用者的價值觀與偏好，并在技術實力的支撐下，持續(xù)致力于網(wǎng)絡空間標準制定和外部監(jiān)督，但它們對私營部門的規(guī)制由于缺乏強制性而難以全面落實。因此，治理網(wǎng)絡空間，在加強三個主體協(xié)同的同時，還需強化政府自身的治理責任，充當好數(shù)字守門人的角色，這有利于構建網(wǎng)絡空間有序發(fā)展的外部環(huán)境、解決網(wǎng)絡空間擴展過程中的數(shù)字鴻溝等問題，也能制約私營部門私權力的過度擴張對公共利益和公權力的侵害，保障網(wǎng)絡空間國家安全。強化政府在網(wǎng)絡空間中的治理責任可以從多個方面入手，主要途徑有：認可其他治理主體的價值，強化各主體之間的協(xié)同;根據(jù)治理議題的屬性，區(qū)分政府介入治理的程度，推進構建政府的平臺治理模式，把政府建設成為網(wǎng)絡空間治理的綜合性平臺。此外，還要提升政府官員的網(wǎng)絡素養(yǎng)和各級政府對網(wǎng)絡安全問題的敏銳度，注重事前預防而非事后懲罰，以政府為主導，協(xié)調(diào)各方利益，取長補短，共同構建有效的監(jiān)督管理框架和規(guī)則體系。

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Government's Responsibility in Cyberspace Governance

——From the Perspective of the Interaction of Multiple Subjects

Na Chaoying

（Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732，China）

Abstract：There are three main actors in cyberspace Governance： governments，private sectors and social organizations. Based on power rationality，the government plays the role of the builder of cyberspace laws and regulations;based on profit rationality，the private sectors play the role of the constructor and self-regulator of network technology systems; based on value rationality，social organizations play the role of network value standard setter sand social supervisors. The three actors interact to jointly promote the orderly development of the network. This paper holds that the core responsibility of the government in cyberspace governance is to seek the balance between the rapid development of cyberspace industry and the security and order of cyberspace through regulatory governance. Therefore，strengthening the government's responsibility in cyberspace governance by building the government's platform governance model，distinguishing the degree of government intervention in governance according to the topic attribute，strengthening the coordination between actors，paying attention to pre-warning rather than post punishment，and improving the comprehensive network literacy of government officials is not only conducive to improving the network development environment and taking into account the issue of fairness in network development，but also conducive to restricting the expansion of private power of the private sector and ensuring national security in cyberspace.

Key words：cyberspace;government;private sectors;social organizations