摘 要 隨著環(huán)境污染的日益嚴(yán)重，在設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度后，終于，2015年1月1日起生效的新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)訴訟主體之一社會(huì)組織進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定。但是，該法雖已實(shí)施近兩年，公益訴訟卻遇冷，案件數(shù)量甚少，可見目前的環(huán)境公益訴訟主體仍然存在著許多問題，如法定主體不明確等。本文就主體其本身面臨的困難及其帶來的問題進(jìn)行分析，嘗試提出方法予以解決。

關(guān)鍵詞 環(huán)境污染 環(huán)境公益訴訟 主體

作者簡(jiǎn)介：顧媛元，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.018

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，環(huán)境污染事件日益增多，環(huán)境問題因此得到了社會(huì)上的廣泛關(guān)注。但同時(shí)，公民在面對(duì)社會(huì)環(huán)境利益遭到損害的情況下，由于種種原因卻幾乎無人得以起訴，使得環(huán)境污染問題難以得到解決，也無法對(duì)相應(yīng)的責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)，環(huán)境公益訴訟制度亟須建立。于是，在2012年新修訂的《民事訴訟法》第五十五條中首次從國(guó)家立法的層面上對(duì)環(huán)境公益訴訟做出了具體的規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！敝?，2015年1月1日起生效的新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步完善了對(duì)訴訟主體的規(guī)定。但從首屆環(huán)境公益訴訟論壇反映的問題來看，環(huán)境公益訴訟主體還面臨著起訴的困難甚至困境。

一、訴訟主體探索法定訴訟主體面臨的問題

（一）“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍不明確

在2012年的《民事訴訟法》中，我國(guó)法律對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體進(jìn)行了限定，但是卻并沒有將主體的范圍、類型進(jìn)行一個(gè)具體說明，對(duì)“規(guī)定的機(jī)關(guān)”以及“有關(guān)組織”這些詞語(yǔ)的具體意義，學(xué)界存在著極大的爭(zhēng)議，而在新《環(huán)境保護(hù)法》中卻又僅僅明確了“社會(huì)組織”作為環(huán)境公益訴訟的主體條件，在此襯托下，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的意義顯得更加的撲朔迷離。

（二）對(duì)社會(huì)組織的資格范圍限定得過小

《環(huán)境保護(hù)法》新修訂的其中一個(gè)亮點(diǎn)便是賦予了社會(huì)組織進(jìn)行公益訴訟的權(quán)利且對(duì)社會(huì)組織規(guī)定了具體的自身需要滿足的條件。一是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。但是根據(jù)新華網(wǎng)的報(bào)道，2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示在當(dāng)時(shí)我國(guó)滿足此條件的社會(huì)組織也僅僅有300余個(gè)，其中由官方設(shè)立的社會(huì)組織占據(jù)了相當(dāng)一部分，其余的則主要由民間環(huán)保組織組成。雖然至今經(jīng)過了三年的發(fā)展，但是現(xiàn)實(shí)條件下，經(jīng)過了三年的時(shí)間并不意味著能將滿足條件的社會(huì)組織的數(shù)量大幅度提高，因此現(xiàn)如今能符合我國(guó)規(guī)定條件的社會(huì)組織相對(duì)較少。

同時(shí)，結(jié)合，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的調(diào)查報(bào)告顯示的：只有30%的環(huán)保組織表示環(huán)境公益訴訟是他們組織的首先選擇的維權(quán)手段，以及，2016年7月27日最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判》（白皮書）中的內(nèi)容“自 2015年1月新環(huán)境保護(hù)法施行至2016年6月，全國(guó)法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟一審案件93件”兩個(gè)事實(shí)可知，雖然我國(guó)需要進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的事件很多，但是有意愿進(jìn)行公益訴訟的社會(huì)組織卻很少，而在這樣的情況下，我們還對(duì)這些社會(huì)組織的原告資格進(jìn)行限定，更是縮小了可以進(jìn)行起訴的社會(huì)組織的數(shù)量。

（三）社會(huì)組織在起訴時(shí)或面臨經(jīng)濟(jì)問題

社會(huì)組織進(jìn)行公益訴訟這一行為，本身就比較困難，官辦的社會(huì)組織雖然或許有的在法律人才以及資金上有優(yōu)勢(shì)，但是此時(shí)毋庸置疑，他們需要考慮到在人情社會(huì)中“惹麻煩”的情況；而民間環(huán)保組織，實(shí)際上光只在資金上，就已經(jīng)夠大部分頭疼了。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)調(diào)查，我國(guó)有76.1%的民間環(huán)保組織沒有固定的經(jīng)費(fèi)來源，在這樣的情況下，又有什么資金來支撐社會(huì)組織進(jìn)行起訴呢？在進(jìn)行嚴(yán)格要求的同時(shí)，卻沒有考慮到社會(huì)組織自身進(jìn)行訴訟時(shí)存在的困難，沒有相應(yīng)的能夠減輕其負(fù)擔(dān)的訴訟制度，讓很多社會(huì)組織對(duì)環(huán)境公益訴訟行為望而卻步。

二、公益訴訟主體困難的破解

此前已探究過在新《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的主體或?qū)⒚媾R的困難與問題，事實(shí)上有困難才是正常的，沒有任何的制度在剛開始建立時(shí)就是可以完美適用的。當(dāng)然，這些困難和問題也并不是就無法破解，只要我們一步一步去解決這些問題，最終環(huán)境公益訴訟這一公眾有序參與環(huán)境保護(hù)的形式自然也就會(huì)逐步的發(fā)展起來。那么要解決這些問題，筆者認(rèn)為至少需要從以下幾個(gè)方面著手：

（一） 明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍

如今學(xué)界主要存在的觀點(diǎn)是，所涉及的“法律機(jī)關(guān)”，應(yīng)當(dāng)將其限制為類似于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”這一類主體，即，將范圍限定在“行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，如海洋行政主管部門、林業(yè)主管部門等，除此之外的其他部門都無權(quán)進(jìn)行起訴。

在此種觀點(diǎn)中，將該些機(jī)關(guān)進(jìn)行了限制，雖然這些部門所具備的專業(yè)人員以及專業(yè)知識(shí)更能保障起訴過程的簡(jiǎn)潔性、取證過程的準(zhǔn)確性，但是筆者認(rèn)為若是將其限定至如此小的范圍之內(nèi)，毫無疑問將會(huì)大大增加這些部門的工作量，同時(shí)也會(huì)極大的去限制公權(quán)機(jī)關(guān)通過公益訴訟的手段維護(hù)公共利益、國(guó)家利益的積極性，將其如此限定實(shí)際上并不符合我們公益訴訟的根本需要；而同時(shí)，筆者認(rèn)為維護(hù)公共利益是檢察制度的目的所在，雖然在法律規(guī)定中并沒有直接賦予檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但是我國(guó)的檢查機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在進(jìn)行公益訴訟的過程中是無論如何都會(huì)參與進(jìn)去的，而“環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，意味著檢察職能的擴(kuò)展，這是現(xiàn)代法制社會(huì)的必由之路”①。 所以，從整體上來說，筆者認(rèn)為在“行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)”的部門的基礎(chǔ)上可加上檢察機(jī)關(guān)，以更好的維護(hù)公共利益。

（二）擴(kuò)大作為原告的社會(huì)組織的主體范圍

在上文中已經(jīng)提到了《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)能進(jìn)行訴訟的社會(huì)組織的詳細(xì)規(guī)定，我們可以理解這樣嚴(yán)格的規(guī)定的制定是為了避免出現(xiàn)濫訴以及不正當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況，但是同時(shí)，我們也可以看到，在原本有意愿去進(jìn)行起訴的社會(huì)組織就偏少的情況下（僅30%的社會(huì)組織直接表明愿意進(jìn)行環(huán)境公益訴訟），若還在這樣的基礎(chǔ)上來限定多個(gè)條件，毫無疑問會(huì)更加降低社會(huì)組織參與訴訟的積極性，減少能進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織數(shù)量，也由此直接導(dǎo)致了目前的需要進(jìn)行解決的環(huán)境法律問題和真正得到解決的環(huán)境法律問題有了極大的不平衡性。endprint

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)要擴(kuò)大作為原告的社會(huì)組織的主體范圍。將原本進(jìn)行的兩點(diǎn)限定，“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”以及“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”，減少為一點(diǎn)限定即“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”，在這樣的限定下，不僅僅讓濫訴的情況得到了控制，也適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大了能作為原告的社會(huì)組織數(shù)量。

（三） 引入“敗訴方負(fù)擔(dān)”原則，建立專項(xiàng)資金

眾所周知，環(huán)境公益訴訟是一個(gè)帶有集體性質(zhì)的訴訟，而公眾常常會(huì)存在“理性冷漠”的情況，即“有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”②。就好似“各掃門前雪”一般，大家可能沒有激情去為公共利益付出，所以直接導(dǎo)致，關(guān)注的人多，行為的人少，因此，此時(shí)需要采取措施對(duì)公眾進(jìn)行激勵(lì)，而體現(xiàn)在制度上，便是目前許多地區(qū)在進(jìn)行探索的“錢從哪兒來”的問題。

針對(duì)“錢從哪兒來”的問題，目前各地探索的模式不同，但筆者認(rèn)為較為優(yōu)勢(shì)的兩種模式，分別為建立專項(xiàng)基金和“敗訴方負(fù)擔(dān)”原則。

首先，建立專項(xiàng)資金，是由國(guó)家建立支持環(huán)保組織提起公益訴訟的資金使用制度，將必需的調(diào)查、鑒定等費(fèi)用納入支持范圍，同時(shí)，對(duì)該資金的使用應(yīng)當(dāng)設(shè)立嚴(yán)格的申請(qǐng)與審核程序。

其次，“敗訴方負(fù)擔(dān)”原則，即訴訟費(fèi)用仍然是由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但是在訴訟中敗訴的當(dāng)事人不止是要承擔(dān)自己的訴訟費(fèi)用，還要承擔(dān)對(duì)方的訴訟費(fèi)用?！皵≡V方負(fù)擔(dān)”原則起源于美國(guó)，但是我國(guó)的此原則與美國(guó)的有所不同，我國(guó)的此原則所涉及的訴訟費(fèi)用，并不包括律師費(fèi)用，因此，從某個(gè)程度上來所，這個(gè)制度還有利于減少濫訴的情況，因?yàn)樗笤孀屑?xì)考慮案件的勝率，謹(jǐn)慎做出起訴的決定。

三、應(yīng)嚴(yán)肅對(duì)待公民個(gè)人在此類案件中能否擔(dān)任原告身份的問題

在環(huán)境公益訴訟中，我國(guó)法律明確規(guī)定的訴訟主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”兩類，于是引發(fā)了學(xué)界針對(duì)于公民個(gè)人是否可以成為此類訴訟主體的問題的激烈討論，“首先，違法行為最容易由直接受其影響的人發(fā)現(xiàn)；其次，比起背著預(yù)算包袱的政府行政機(jī)關(guān) ，更多情況下是私人較易提起訴訟”③。此外，也有學(xué)者認(rèn)為，既然環(huán)境公益訴訟維護(hù)的是公共利益，那么就應(yīng)該是人人都可以起訴侵害環(huán)境的違法行為，也因此，許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在司法實(shí)踐中，擴(kuò)大訴訟主體范圍，將公民作為原告，這樣就可以最大限度的發(fā)揮公眾參與的力量保護(hù)。

但是筆者認(rèn)為，至少在目前，公民個(gè)人并不適合成為此類訴訟的主體。

首先，在這之前我國(guó)并沒有相關(guān)的公益訴訟立法，公益訴訟作為西方的一種典型訴訟制度，在我國(guó)施行時(shí)還存在著許多的隱患，也就是說，在現(xiàn)在的情況下，我國(guó)公益訴訟制度還需要進(jìn)一步的完善。

其次，結(jié)合目前我國(guó)公民素質(zhì)層次不齊的現(xiàn)狀，以及為了避免出現(xiàn)浪費(fèi)訴訟資源和濫訴的情況，在目前，最好還是將訴訟主體進(jìn)行限制以避免出現(xiàn)更復(fù)雜的情況，并且，訴訟主體資格的放寬，并不等于是對(duì)環(huán)境公益訴訟的促進(jìn)，筆者比較贊同在公益訴訟制度在我國(guó)已相對(duì)完善后，再將公民作為此類訴訟的主體。

新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施、環(huán)境公益訴訟制度的建立堪稱我國(guó)法制歷史上的一個(gè)重要里程碑，但是不可否認(rèn)，由于立法技術(shù)的不足與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺乏，我國(guó)現(xiàn)今的環(huán)境公益訴訟制度還存在缺陷，環(huán)境公益訴訟的主體也必定需要在其后進(jìn)行更細(xì)致的規(guī)定，而我們也期待著立法者能為此做出更大的努力。

注釋：

①[日]田中英夫、竹內(nèi)昭夫.私人在法實(shí)現(xiàn)中的作用//梁慧星主編.為權(quán)利而斗爭(zhēng).中國(guó)法制出版社.2000.383.

②陳桂明.檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)介入公益訴訟案件.人民檢察.2005，7（上）.

③[美]奧爾森著.陳郁子譯.集體行動(dòng)的邏擇.上海人民出版杜.1995.1.endprint