郭遠(yuǎn)遠(yuǎn)

摘要：縣域文化治理是促成縣域文化繁榮及其與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種戰(zhàn)略安排?？h域文化治理主要涵蓋了公共文化服務(wù)體系、文化市場(chǎng)體系、文化管理體制機(jī)制三方面的目標(biāo)和內(nèi)容，從結(jié)構(gòu)上可以看作是由政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的基本功能關(guān)系構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)體。新時(shí)期，面對(duì)我國縣域文化治理在治理理念、體系建設(shè)、管理體制等方面存在的問題和挑戰(zhàn)，應(yīng)注重從確立文化治理理念、完善公共文化服務(wù)體系、推動(dòng)文化市場(chǎng)體系建設(shè)和加快文化管理體制改革等方面推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：文化治理；縣域文化治理；公共文化服務(wù)；文化市場(chǎng)；文化管理

中圖分類號(hào)：G122文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）11-0061-06[HT]

十八屆三中全會(huì)以來，中共中央與國務(wù)院已經(jīng)明確地將文化發(fā)展視為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，同時(shí)將促進(jìn)文化發(fā)展作為建設(shè)文化強(qiáng)國、治理國家與社會(huì)的重要戰(zhàn)略舉措。從中央政策層面來看，“文化治理”的理念呼之欲出；從學(xué)術(shù)界的反響來看，“文化治理”也引起了廣泛而深入的探討。通過對(duì)中國知網(wǎng)的期刊、博士和碩士論文三大文獻(xiàn)庫檢索可知，截至2017年3月，以“文化治理”為主題的文獻(xiàn)共有436篇，其中，多達(dá)372篇發(fā)表于十八屆三中全會(huì)召開以后。眾所周知，在整個(gè)國家文化治理體系中，縣域文化治理是承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)文化發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。縣域作為我國社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)，多年來深受學(xué)界關(guān)注，相關(guān)研究由來已久，著述頗豐，研究主要集中在縣域的經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等方面。當(dāng)然，也有部分學(xué)者關(guān)注了縣域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和縣域基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)問題，但是，大都沒有系統(tǒng)地研究縣域文化治理問題。在這樣的背景之下，推動(dòng)縣域文化治理的理論基礎(chǔ)建構(gòu)與實(shí)踐創(chuàng)新成為一個(gè)重要的時(shí)代命題。本文試圖在厘清文化治理這一概念的基礎(chǔ)上，提出縣域文化治理的概念，進(jìn)而構(gòu)建縣域文化治理的基本理論框架，并針對(duì)當(dāng)下我國縣域文化治理面臨的主要挑戰(zhàn)，提出實(shí)踐創(chuàng)新對(duì)策。

一、文化治理與縣域文化治理的概念界定

1.文化治理。在許多西方學(xué)者眼中，文化具有社會(huì)治理的特征和功能，同時(shí)，文化治理也日益成為現(xiàn)代治理不可或缺的組成部分。英國社會(huì)學(xué)家鮑曼（Zygmunt Bauman）指出，“‘文化這一觀念，是在18世紀(jì)中后期作為管理人類思想與行為之縮略語而被創(chuàng)造命名的。”[1]可見，文化的潛在內(nèi)涵之一，就是把人教化為更加容易治理的對(duì)象。英國文化研究學(xué)者本尼特（Tony Bennett）也認(rèn)為，“如果把文化看作一系列歷史特定制度形成的治理關(guān)系，目標(biāo)是通過審美智性文化的形式、技術(shù)和規(guī)則的社會(huì)體系實(shí)現(xiàn)廣大人口思想行為的轉(zhuǎn)變，文化就會(huì)更加讓人信服地構(gòu)想?！盵2]馬克思主義認(rèn)為，特定歷史時(shí)期的文化觀念總是服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的利益，并在意識(shí)形態(tài)上為階級(jí)統(tǒng)治提供必要的合法性支持。在此基礎(chǔ)上，西方馬克思主義學(xué)者葛蘭西（Antonio Gramsci）提出，占統(tǒng)治地位的意識(shí)形態(tài)，可以發(fā)揮“社會(huì)粘合劑”的功能，對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)秩序加以整合及鞏固。在馬克思主義和葛蘭西的影響下，威廉斯（Raymond Williams）和霍爾（Stuart Hall）等早期的英國伯明翰學(xué)派代表人物開始了所謂的“文化政治”研究，即把文化看作一種符號(hào)的表意實(shí)踐，可以用來建構(gòu)認(rèn)同或反抗，而文化斗爭(zhēng)主要發(fā)生在語言、話語和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域。從本尼特對(duì)文化政策的研究可以看出，伯明翰學(xué)派發(fā)展到后期更主要地受到?？拢∕ichel Foucault）提出的“治理性”（governmentality）思想的影響。在本尼特看來，18至19世紀(jì)之間，文化已經(jīng)開始被視為治理的對(duì)象和治理的工具，對(duì)象是下層社會(huì)階層的道德、舉止與生活方式，工具是作為一種意義上更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈幕?、藝術(shù)與智識(shí)活動(dòng)，而這也正好提供了治理干預(yù)與文化管制的手段。[3]可見，文化治理滲透到了社會(huì)的每個(gè)角落，并主要地體現(xiàn)在文化制度、文化政策和具體的文化管理之中。

目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)“文化治理”的概念還處于研習(xí)階段，沒有達(dá)成一致。然而，無論如何，文化治理在國內(nèi)學(xué)術(shù)界已經(jīng)引起了廣泛的討論。比如，郭靈鳳援引歐洲文化政策和藝術(shù)比較研究所（ERICarts）的表述，認(rèn)為文化治理是指“為文化發(fā)展確定方向的公共部門、私營機(jī)構(gòu)和自愿/非贏利團(tuán)體組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)。其中包括來自公共部門、私營企業(yè)、非贏利團(tuán)體等各種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，涵蓋文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)政策領(lǐng)域，涉及跨國、民族國家、地區(qū)、地方等不同地理和行政運(yùn)作層面。意味著公民不僅作為投票者和利益集團(tuán)的成員，而且作為消費(fèi)者、專業(yè)工作者、文化工人、企業(yè)家、志愿者以及非贏利組織的成員，擁有了更為多樣化的渠道影響文化的發(fā)展”。[4]胡惠林則認(rèn)為，“文化治理是國家通過采取一系列政策措施和制度安排，利用和借助文化的功能用以克服與解決國家發(fā)展中問題的工具化，對(duì)象是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化，主體是政府和社會(huì)，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會(huì)參與共治”，“其特征是通過主動(dòng)尋求一種創(chuàng)造性文化增生的范式實(shí)現(xiàn)文化的包容性發(fā)展”。[5]吳理財(cái)指出了文化治理的“三張面孔”：政治面孔，即一定歷史時(shí)期的文化觀念總是服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的利益，并為階級(jí)統(tǒng)治提供意識(shí)形態(tài)上的合法性支持；社會(huì)面孔，即進(jìn)入現(xiàn)代以后，文化治理日漸滲透于社會(huì)的每一角落乃至意義和價(jià)值領(lǐng)域；經(jīng)濟(jì)面孔，即文化治理又日漸深入到文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中。在不同的歷史時(shí)期，政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)面向的文化治理各自所起的作用具有相似性，其實(shí)質(zhì)都是透過文化和以文化為場(chǎng)域達(dá)致治理的目的。[6]可見，雖然國內(nèi)對(duì)文化治理的研究還處在爭(zhēng)鳴和探索階段，學(xué)者們就其內(nèi)涵也達(dá)成了一些共識(shí)：文化治理的主體是國家和政府主導(dǎo)下的多元主體；文化治理的對(duì)象和內(nèi)容涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化范疇或領(lǐng)域；文化治理的工具和手段主要是文化政策和文化制度。即是說，在文化治理理論看來，文化不僅是治理的對(duì)象和內(nèi)容，也可以是治理的工具和手段。

概括而言，文化治理是指國家和政府通過制定并實(shí)施一系列的文化政策和文化制度，引入或構(gòu)建多元化主體競(jìng)爭(zhēng)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)體系及與之相適應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則，完善現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，推動(dòng)文化管理體制和機(jī)制創(chuàng)新，以發(fā)揮文化的社會(huì)治理功能，實(shí)現(xiàn)文化繁榮及其與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政治-社會(huì)-文化活動(dòng)過程。endprint

2.縣域文化治理。就我國當(dāng)下而言，在整個(gè)國家文化治理體系中，中央、?。ㄖ陛犑校⑹?、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等各個(gè)層級(jí)的文化治理主體具有不同的角色定位和功能特征，形成了一個(gè)具有層級(jí)關(guān)系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。其中，中央負(fù)責(zé)文化治理的戰(zhàn)略決策及頂層設(shè)計(jì)，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)的文化政策，并在本地方實(shí)施文化政策與制度創(chuàng)新?？h域文化治理特指國家文化治理體系的縣域?qū)哟?，是指縣（區(qū)）人民政府通過制定和實(shí)施一系列文化政策和文化制度，引入或構(gòu)建多元化主體競(jìng)爭(zhēng)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)體系及與之相適應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則，完善現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，推動(dòng)文化管理體制和機(jī)制創(chuàng)新，以發(fā)揮文化的社會(huì)治理功能，實(shí)現(xiàn)文化繁榮及其與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政治-社會(huì)-文化活動(dòng)過程。具體地就功能運(yùn)行而言，縣域文化治理體現(xiàn)為不同文化決策、生產(chǎn)、供給與消費(fèi)者之間經(jīng)由競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作互動(dòng)而引發(fā)的一系列復(fù)雜的政治-社會(huì)-文化活動(dòng)現(xiàn)象；從靜態(tài)結(jié)構(gòu)來看，所謂縣域文化治理則表現(xiàn)為經(jīng)由一系列文化政策與制度建構(gòu)而成，以多元主體之間的平等參與、競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作為核心特色的功能關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

縣域文化治理在國家文化治理體系中處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的結(jié)合部，在國家文化治理體系中的地位舉足輕重。從縱向上來看，縣（區(qū)）是位于市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間的行政層級(jí)，縣域文化治理在區(qū)域上涵蓋縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），既要執(zhí)行省、市層級(jí)的文化政策，又要實(shí)施縣域文化治理創(chuàng)新，因地制宜地制定屬地文化政策和制度，并監(jiān)督與考核其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）甚至村（社區(qū)）一級(jí)的落實(shí)情況。同時(shí)，在縣域以下層次，由于鄉(xiāng)財(cái)縣管等財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的建立，縣域政權(quán)其實(shí)是主導(dǎo)性的一線治理主體。因此，縣域文化治理是國家文化治理體系承上啟下的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)；從橫向上來看，縣域文化治理的內(nèi)容涉及文化市場(chǎng)、公共文化服務(wù)和文化管理體制，“麻雀雖小，五臟俱全”，涵蓋面廣，內(nèi)容繁雜，具有系統(tǒng)性和完整性。縣域文化治理的順利實(shí)施，不僅是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在，是改善我國文化民生、傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要方面，也是維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)的有力途徑。因此，縣域文化治理在整個(gè)國家文化治理體系中具有基礎(chǔ)性地位，是我國實(shí)施“文化強(qiáng)國”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

二、縣域文化治理的基本分析架構(gòu)

縣域文化治理是由目標(biāo)、內(nèi)容、功能結(jié)構(gòu)等要素共同構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)體系。其中，縣域文化治理的目標(biāo)是縣域文化治理的目的或價(jià)值，是縣域文化治理所要達(dá)到的理想狀態(tài)；縣域文化治理的內(nèi)容是為實(shí)現(xiàn)縣域文化治理目標(biāo)所要作用的具體關(guān)系和事務(wù)；縣域文化治理的功能結(jié)構(gòu)則是縣域文化治理發(fā)揮作用的機(jī)理，具有不同功能的結(jié)構(gòu)主體之間的互動(dòng)過程和結(jié)果構(gòu)成了縣域文化治理的內(nèi)容，推動(dòng)縣域文化治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.縣域文化治理的目標(biāo)定位及核心內(nèi)容。文化治理涵蓋了公共文化服務(wù)體系、文化市場(chǎng)體系和文化管理體制機(jī)制三大方面。[7]因此，縣域文化治理的目標(biāo)也定位在這三個(gè)方面。

縣域文化治理的第一個(gè)目標(biāo)是完善縣域的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，其重點(diǎn)是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的文化權(quán)利，尤其是確保公民基本文化權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。馬克思指出，文化應(yīng)該具有“滿足人民文化生活需求、呈現(xiàn)人性的功能”。[8]為此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年1月14日印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出：“到2020年，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；?、促公平的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系?！痹诂F(xiàn)階段，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)涉及四個(gè)方面的主要內(nèi)容：一是不斷完善公共文化服務(wù)供給。目前的公共文化服務(wù)，主要指基本公共文化服務(wù)，即所謂的“5+1”。①實(shí)際上，公共文化服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)遠(yuǎn)比“5+1”豐富，除提供基本公共文化服務(wù)外，還應(yīng)包括對(duì)公民文化自由的保障，對(duì)公民平等文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，對(duì)公民文化參與的鼓勵(lì)等；二是大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，保證主流文化堅(jiān)持社會(huì)主義方向；三是提升公共文化服務(wù)的效率和品質(zhì)；四是創(chuàng)新公共文化服務(wù)的體制和機(jī)制，完善管理體制和優(yōu)化服務(wù)方式等。

縣域文化治理的第二個(gè)目標(biāo)是建立健全縣域的現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，其核心在于重新界定縣域政府與市場(chǎng)在文化資源配置中的職能分工，讓市場(chǎng)在文化資源配置中發(fā)揮更大作用。正如《意見》所指出的，要“引入市場(chǎng)機(jī)制，激發(fā)各類社會(huì)主體參與公共文化服務(wù)的積極性，提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)”。在現(xiàn)階段，主要解決以下四個(gè)問題：一是保障各文化市場(chǎng)主體的權(quán)利平等與公平競(jìng)爭(zhēng)；二是推動(dòng)不同地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的文化企業(yè)兼并重組，建立多種所有制類型的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)；三是鼓勵(lì)現(xiàn)有文化企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，提高專業(yè)化水平，形成集約效應(yīng)；四是增強(qiáng)國有文化企業(yè)的活力，提升其社會(huì)公信力。與此同時(shí)，政府的相關(guān)職能應(yīng)該重點(diǎn)放在監(jiān)管文化市場(chǎng)、建設(shè)誠信體系、規(guī)劃文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局及引導(dǎo)行業(yè)自律等方面。

縣域文化治理的第三個(gè)目標(biāo)是創(chuàng)新縣域文化管理體制機(jī)制，核心內(nèi)容是推動(dòng)縣域政府文化管理體制和文化治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。正如十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所指出的，要“完善文化管理體制，按照政企分開、政事分開原則，推動(dòng)政府部門由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變”。政府文化管理體制現(xiàn)代化就是要基于服務(wù)型政府這一總體目標(biāo)建構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，通過與社會(huì)其他主體建立相互信任、分工合作的關(guān)系，構(gòu)建多元共治的現(xiàn)代文化治理體系。而政府文化治理能力的提升，一是文化管理手段要由行政為主轉(zhuǎn)向更多地依靠法律和經(jīng)濟(jì)手段；二是管理方式要從集中式、粗放式向分類式、精細(xì)式轉(zhuǎn)變；三是制定和執(zhí)行文化政策時(shí)要充分尊重文化、藝術(shù)發(fā)展的客觀規(guī)律；四是要逐步建立健全文化政策的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，形成科學(xué)全面的文化政策效果反饋機(jī)制。

2.縣域文化治理的功能結(jié)構(gòu)解析?？h域文化治理從結(jié)構(gòu)上可以看作是政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的基本功能關(guān)系，更具體地說，可以看作由此派生出的政府（黨）、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織（第三部門）與公民（含創(chuàng)作者）等主體之間的衍生性功能關(guān)系及其互動(dòng)機(jī)制的集合。endprint

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家治理主要圍繞政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大主體及其相互功能關(guān)系展開。具體到縣域文化治理，宏觀橫向結(jié)構(gòu)也是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、市場(chǎng)與社會(huì)三大基本功能關(guān)系的集合。其中，就當(dāng)代中國而言，縣域政府是縣域文化治理的“元主體”，在縣域文化治理中扮演主導(dǎo)性角色，尤其是在推動(dòng)基本公共文化服務(wù)體系的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化建設(shè)、滿足人民群眾基本的文化需求方面承擔(dān)主要責(zé)任。正如《意見》所明確指出的，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的基本原則之一就是“堅(jiān)持政府主導(dǎo)”?？h域政府應(yīng)該在科學(xué)界定自身與市場(chǎng)、社會(huì)主體在文化治理中的角色分工的基礎(chǔ)上，以政府文化管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，把重心放在政府自身在文化治理體系中的價(jià)值定位、功能結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)等問題上，通過實(shí)施系列政府文化管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新，突出公益性文化服務(wù)職能，促成現(xiàn)代化政府文化管理體系的建構(gòu)。

市場(chǎng)機(jī)制是縣域文化治理的基本機(jī)制，在縣域文化治理體系中具有基礎(chǔ)性的作用。一方面，作為基本經(jīng)濟(jì)制度的市場(chǎng)機(jī)制是文化生活的基礎(chǔ)，能夠在文化資源的配置中起到基礎(chǔ)性的作用；另一方面，市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)行為也是基本公共文化服務(wù)等公益性文化治理內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的重要方式和手段。經(jīng)由統(tǒng)一、健全的文化市場(chǎng)機(jī)制的培育與建構(gòu)，營利性的文化市場(chǎng)主體可以自發(fā)而有效地提供類型豐富的文化產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足群眾多元化、個(gè)性化的文化需求。

社會(huì)在縣域文化治理中起到支撐和聯(lián)接政府與市場(chǎng)的作用，能在較大程度上彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈，糾正政府文化管理中的缺位、越位、錯(cuò)位問題，克服市場(chǎng)在文化資源配置中自發(fā)性、盲目性和滯后性等局限。經(jīng)由公共服務(wù)社會(huì)化乃至于公私合作伙伴關(guān)系模式（PPP）的逐漸引入和有序運(yùn)行，發(fā)揮社會(huì)組織、社區(qū)和公民個(gè)人的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)各類社會(huì)主體在文化治理中的“自我教育、自我管理和自我服務(wù)”，成為文化產(chǎn)品和服務(wù)供給的重要主體。此外，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大主體及其相互關(guān)系基礎(chǔ)上，還派生出了一些關(guān)系，包括政府（黨）、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織（第三部門）與公民（含創(chuàng)作者）等主體之間的功能關(guān)系。這些關(guān)系的具體表現(xiàn)形式會(huì)分別從各主體系統(tǒng)各自和相互之間的價(jià)值定位、功能劃分、結(jié)構(gòu)形式、運(yùn)行機(jī)制、作用方式、實(shí)現(xiàn)手段以及相互之間的影響力和回應(yīng)性等多方面體現(xiàn)出來。

三、當(dāng)下我國縣域文化治理面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

2011年5月至2013年9月間，我國開展了第一批國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)。此后，浙江、廣東、湖南、湖北等省份率先開展了以縣域?yàn)橹黧w的省級(jí)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)。不少縣域地方政府按照省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地實(shí)際，加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容及其保障體制機(jī)制的建設(shè)，初步建立起了標(biāo)準(zhǔn)化的縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）、村（社區(qū)）三級(jí)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。然而，國家文化治理體系建設(shè)是新時(shí)期我國在全面深化改革攻堅(jiān)階段面臨的一個(gè)長期課題，不可能一蹴而就。尤其是直接承擔(dān)復(fù)雜建設(shè)任務(wù)的縣域，在文化治理體系與文化治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面還面臨諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

1.縣域文化治理理念難以確立。當(dāng)前縣域文化治理理念的確立還面臨諸多挑戰(zhàn)：一是縣域文化治理理念難以自發(fā)形成。出于政績(jī)考核的需要，地方政府的主要財(cái)政投入集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資等政績(jī)效應(yīng)較為明顯的領(lǐng)域上，對(duì)短期內(nèi)難見成效的文化建設(shè)和文化治理缺乏重視。同時(shí)，受我國長期以來權(quán)力高度集中的行政體制的影響，縣域政府在決策和執(zhí)行上過度依賴上級(jí)政府，過度依靠上級(jí)資源，缺乏政策和制度創(chuàng)新的動(dòng)力，因而缺乏調(diào)動(dòng)其他社會(huì)組織及人民群眾共同參與文化治理的主動(dòng)性，故難以自發(fā)形成文化治理理念。二是縣域文化治理理念難以達(dá)成共識(shí)。在縣域這一基層政權(quán)中，多元的價(jià)值觀、文化觀并存，現(xiàn)代文化與傳統(tǒng)文化相激蕩，城市文化與鄉(xiāng)土文化相碰撞，主流文化與非主流文化相沖突，難以形成共識(shí)?？h域文化治理的多元主體之間也容易在文化利益的實(shí)現(xiàn)、文化權(quán)利的維護(hù)、文化資源的分配、文化標(biāo)準(zhǔn)的制定、文化發(fā)展路徑的選擇等方面產(chǎn)生矛盾和沖突，進(jìn)一步影響到文化治理多元主體之間的共識(shí)、信任與合作。

2.縣域公共文化服務(wù)體系有待完善。隨著我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的整體推進(jìn)，縣域公共文化服務(wù)體系建設(shè)也取得了較為顯著的成效，尤其是一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣域，基本公共文化服務(wù)體系大體成形。②但相對(duì)于既有的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及群眾的公共文化需求，縣域公共文化服務(wù)體系在總體上還有待完善。一是縣域公共文化服務(wù)的供給總量不足，難以滿足人民群眾不斷增長的多元文化需求，與國家和各省制定的標(biāo)準(zhǔn)、與廣大群眾的實(shí)際需求相比還有很大差距。二是區(qū)域發(fā)展不平衡。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平滯后，或者重視程度不夠，一些地區(qū)對(duì)公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在“有規(guī)劃、少落實(shí)”的問題。特別是一些欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、特別是村級(jí)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，很難滿足群眾日常使用、開展文化活動(dòng)的要求。三是文化活動(dòng)品牌不多，地方特色不鮮明。一些地區(qū)的文化活動(dòng)沒有挖掘具有本地特色的文化內(nèi)涵，文化活動(dòng)的特色不鮮明、針對(duì)性不強(qiáng)，更沒有形成品牌效應(yīng)，文化活動(dòng)影響力不大，群眾參與的熱情不高。四是資源缺乏有效利用，文化服務(wù)不到位?？偟膩砜?，縣域基層文化資源的利用率不高，尤其是農(nóng)家書屋圖書流通率和電子閱覽室使用率都很低，管理中也存在種種不規(guī)范現(xiàn)象。③不少地方的公共文化服務(wù)還處于被動(dòng)狀態(tài)，缺乏將群眾“引進(jìn)來”的有效手段和將文化服務(wù)“送出去”的主動(dòng)措施。

3.縣域文化市場(chǎng)體系缺乏活力。在縣域，目前還沒有形成開放統(tǒng)一、有序競(jìng)爭(zhēng)的文化市場(chǎng)，文化市場(chǎng)的運(yùn)行還受到行政干預(yù)和區(qū)域壁壘的制約。對(duì)公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的區(qū)分不夠清楚，在文化事業(yè)體制改革中建立健全現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)依然任重道遠(yuǎn)。同時(shí)，目前縣域文化體制改革的重心放在文化生產(chǎn)和創(chuàng)造的基礎(chǔ)設(shè)施、組織形式、政策環(huán)境和制度保障等方面，還沒有深入觸及到文化生產(chǎn)和創(chuàng)造中更為核心的層面，包括文化創(chuàng)意的生成、文化創(chuàng)新的激勵(lì)、正當(dāng)文化自由的保護(hù)等，沒有充分激發(fā)出更廣泛的社會(huì)主體進(jìn)行文化生產(chǎn)和創(chuàng)造的活力。因此，隨著我國文化管理體制改革不斷推進(jìn)，文化投入逐步增長，縣域地方卻沒能大量涌現(xiàn)既被群眾認(rèn)可，又獲市場(chǎng)承認(rèn)的文化產(chǎn)品和文藝作品。endprint

4.縣域文化治理體制亟待變革。新時(shí)期，國家各項(xiàng)體制正發(fā)生著廣泛而深刻的變革，文化體制方面的改革與創(chuàng)新卻相對(duì)滯后，文化治理還沒有正式納入地方各級(jí)尤其是縣域政府治理的規(guī)劃戰(zhàn)略，縣域文化的發(fā)展還主要依靠上級(jí)政府的行政指令和專項(xiàng)資金推動(dòng)，縣域文化治理的有效實(shí)現(xiàn)還受到來自現(xiàn)有文化管理體制的制約與挑戰(zhàn)。具體而言，一是一些地方?jīng)]有理順黨政關(guān)系，在文化管理中存在“以黨代政”的情況，黨的宣傳部門在領(lǐng)導(dǎo)地方文化事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，過多地干預(yù)文化市場(chǎng)主體的具體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。二是傳統(tǒng)計(jì)劃管理模式在文化領(lǐng)域還普遍存在，政府文化管理部門仍主要采用傳統(tǒng)的行政手段來配置文化資源，政企不分、政事不分，在職能上“越位”和“缺位”并存。對(duì)市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為行政干預(yù)過多的同時(shí)，又存在財(cái)政資金覆蓋面窄、文化市場(chǎng)監(jiān)管缺失等問題，抑制了市場(chǎng)對(duì)文化資源的配置作用。三是政府文化行政管理部門自身職能重疊、政出多門、決策緩慢、效率低下、忽視成本等“政府失靈”問題仍然存在，一定程度上加大了文化市場(chǎng)參與主體的交易成本。

四、推進(jìn)我國縣域文化治理實(shí)踐創(chuàng)新的基本思路

盡管面臨著種種挑戰(zhàn)，在國家文化治理體系建設(shè)過程中，一些縣域政府雖然沒有明確地提出文化治理的口號(hào)，但是其所制定的文化政策和制度在一定程度上體現(xiàn)了“治理”的特征，可以視為縣域文化治理實(shí)踐創(chuàng)新的一些嘗試。借鑒境內(nèi)外文化治理的既有理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國當(dāng)下縣域文化治理的實(shí)踐創(chuàng)新應(yīng)該包括以下幾個(gè)維度的基本措施。

1.確立文化治理先進(jìn)理念，明確縣域文化治理的重要地位。一是要自上而下確立文化治理理念。縣域文化治理要取得成效，必須突出政府在縣域文化治理中的主導(dǎo)作用，特別是明確“一把手”在文化治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的政治責(zé)任。同時(shí)，貫徹科學(xué)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展的思想，自上而下地確立“文化治理”的理念，充分發(fā)揮文化的社會(huì)治理功能。在此過程中，要注意發(fā)揮專家學(xué)者在文化治理中的咨詢作用。二是明確縣域文化治理不同層面的重要意義。對(duì)國家而言，縣域文化治理是國家文化治理體系的重要組成部分和基礎(chǔ)性層面，是實(shí)現(xiàn)國家“文化強(qiáng)國”戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)于縣域而言，完善現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，推動(dòng)文化管理體制和機(jī)制創(chuàng)新，不僅可以滿足群眾的文化需求，促進(jìn)地方的文化繁榮，還可以通過發(fā)揮文化的社會(huì)治理功能，對(duì)縣域的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。

2.建立健全文化市場(chǎng)體系，構(gòu)建多元化縣域文化產(chǎn)品供給機(jī)制。在進(jìn)一步扶持具有地方特色的文化產(chǎn)業(yè)（尤其是非遺文化產(chǎn)業(yè)）和鼓勵(lì)民營文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、培育與促成統(tǒng)一有序的文化產(chǎn)品生產(chǎn)與消費(fèi)市場(chǎng)的同時(shí)，要同步大力扶持民間公益性文化機(jī)構(gòu)的發(fā)展，積極鼓勵(lì)私人和社會(huì)組織開辦圖書館、博物館、藝術(shù)中心等私營非盈利性文化場(chǎng)所，發(fā)動(dòng)群眾組建各類文藝團(tuán)體，用多種政策措施實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)品和服務(wù)供給主體的多元化、社會(huì)化，構(gòu)建縣域文化產(chǎn)品和服務(wù)供給的多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，滿足當(dāng)?shù)厝罕姸鄻踊?、不同層次的文化需求。同時(shí)，逐步建立健全PPP等現(xiàn)代化文化產(chǎn)品供給與運(yùn)行機(jī)制，確保政府、事業(yè)單位、群團(tuán)組織等積極向這些民間非盈利文化組織購買公共文化服務(wù)，形成對(duì)現(xiàn)有文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的外部激勵(lì)機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)來提升其服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而促成其快速成長。此外，必須加快推進(jìn)公益性文化事業(yè)單位改革，積極探索公共文化機(jī)構(gòu)的法人治理模式，形成“責(zé)任明確、行為規(guī)范、富有效率、服務(wù)優(yōu)良”的市場(chǎng)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

3.推動(dòng)公共文化服務(wù)創(chuàng)新，完善縣域基本公共文化服務(wù)體系?？h域在完善基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)的過程中，要重點(diǎn)構(gòu)建三大保障機(jī)制：一是組織保障。要成立“一把手”牽頭負(fù)責(zé)、各相關(guān)責(zé)任單位負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組或者類似組織協(xié)調(diào)機(jī)制，制定并實(shí)施相關(guān)建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施方案和運(yùn)行機(jī)制，為縣域基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作提供有力的組織保障。二是資金保障。要將基本公共文體服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政預(yù)算，形成公共文化服務(wù)體系建設(shè)的長效投入機(jī)制，確保經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位，不斷提高公共文化服務(wù)支出在財(cái)政支出中所占比重。同時(shí)，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等激勵(lì)方式，獎(jiǎng)勤罰懶，打造公平效率兼顧的財(cái)政保障機(jī)制。此外，積極拓展資金來源渠道，與企業(yè)及其它社會(huì)組織和團(tuán)體開展形式多樣的合作，廣泛吸納社會(huì)資金用于開展公共文化服務(wù)。三是人才保障。各類公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)要不斷引進(jìn)高素質(zhì)文化服務(wù)人才，創(chuàng)新傳統(tǒng)用人機(jī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善培訓(xùn)機(jī)制，有效整合從事文化服務(wù)的各類人才資源。同時(shí)，充分培育民間文化團(tuán)體和各種文化志愿者隊(duì)伍，挖掘民間文化人才。其最終目標(biāo)是要建立起專業(yè)人才、志愿者和業(yè)余文化骨干互為補(bǔ)充、專兼結(jié)合、素質(zhì)優(yōu)良、富有創(chuàng)造力的公共文化服務(wù)隊(duì)伍。

與此同時(shí)，還要實(shí)施一些公共文化服務(wù)方面的制度創(chuàng)新。在城區(qū)，應(yīng)將公共文化統(tǒng)一納入社區(qū)事務(wù)“網(wǎng)格化”管理的范疇，將公共文化服務(wù)統(tǒng)一納入為社區(qū)居民提供的“一站式”便民服務(wù)體系。在農(nóng)村，應(yīng)將公共文化服務(wù)統(tǒng)一納入“五務(wù)（黨務(wù)、村務(wù)、服務(wù)、商務(wù)、事務(wù)）合一”體系之中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社兩級(jí)建立資源充足、功能多樣、設(shè)備齊全、服務(wù)規(guī)范、群眾滿意的綜合性基層公共文化服務(wù)中心，并建立資源共享的聯(lián)合服務(wù)機(jī)制。同時(shí)，積極配合國家的“扶貧攻堅(jiān)”戰(zhàn)略，加大對(duì)重點(diǎn)貧困地區(qū)的基本公共文化服務(wù)投入，逐步提升這些地區(qū)公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，進(jìn)而將基本公共文化服務(wù)的現(xiàn)代化作為支撐點(diǎn)，全面推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.推進(jìn)文化管理體制機(jī)制改革，強(qiáng)化公共文化服務(wù)績(jī)效考核?？h域文化治理體系與治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的基本途徑是體制機(jī)制創(chuàng)新。為此，一方面，要逐步創(chuàng)新公共文化管理服務(wù)體制和運(yùn)行機(jī)制，建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、社會(huì)團(tuán)體積極參與的文化管理體制和工作機(jī)制，并建立公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的公眾參與制度。其中，要適時(shí)推進(jìn)縣級(jí)政府文化大部制改革，推動(dòng)文化治理權(quán)能與資源下沉，理順縱橫向文化治理政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，解決當(dāng)前普遍存在的制約縣域文化治理體系與能力現(xiàn)代化有效實(shí)現(xiàn)的條塊分割、重復(fù)建設(shè)、多頭管理等體制機(jī)制問題。同時(shí)，要建立健全縣域文化建設(shè)服務(wù)決策與運(yùn)行機(jī)制，在制定和實(shí)施文化政策時(shí)，要尊重市場(chǎng)規(guī)律，體現(xiàn)地方特色。另一方面，要逐步建立健全對(duì)公共文化服務(wù)的績(jī)效考評(píng)及獎(jiǎng)懲問責(zé)制度。首先，應(yīng)該加大公共文化服務(wù)考核指標(biāo)在政府考核指標(biāo)體系中的權(quán)重。④其次，定期不定期對(duì)公共文化服務(wù)單位進(jìn)行檢查督導(dǎo)及年度考核，對(duì)檢查督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)糾正，并予以通報(bào)批評(píng)并嚴(yán)格問責(zé)。此外，對(duì)從事公共文化服務(wù)的各類組織及其工作人員，要依據(jù)不同組織機(jī)制，實(shí)施科學(xué)、全面、客觀的績(jī)效考核，并視考核結(jié)果給予獎(jiǎng)懲，以促進(jìn)其改善服務(wù)態(tài)度、提高服務(wù)質(zhì)量。

注釋：

① “5”即聽廣播、讀書、看報(bào)、看電影、進(jìn)行文化鑒賞這5種參與公共文化活動(dòng)的方式；“1”是“文、博、圖”等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)及愛國主義教育基地的免費(fèi)開放。

② 如湖北省大冶市是全國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣，也是湖北省第一批公共文化服務(wù)示范區(qū)建設(shè)單位。目前全市44個(gè)社區(qū)和329個(gè)行政村95%以上已經(jīng)建成面積不低于100平方米的文化活動(dòng)室，329個(gè)行政村的農(nóng)家書屋和文化信息資源共享工程已實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

③ 筆者在湖北省多個(gè)縣（區(qū)）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于圖書采購不能充分考慮群眾的需求，更新速度慢，并受到以智能手機(jī)為載體的電子媒體沖擊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站（館）和農(nóng)家書屋的圖書流通率都很低。由于缺乏專職的、專業(yè)的管理人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站（館）和農(nóng)家書屋電子閱覽室開放時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，電腦設(shè)備損壞而得不到及時(shí)維修，使用率也很低。同時(shí)，還存在文化活動(dòng)室規(guī)章制度不全、文化場(chǎng)所公示牌內(nèi)容不完整、使用登記不規(guī)范、設(shè)施被挪用等管理不規(guī)范現(xiàn)象。

④ 目前在絕大多數(shù)縣域政府領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核指標(biāo)體系中，文化指標(biāo)所占的比重僅在3%-6%之間。

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