張翊弛

[摘要]現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)正處于城鄉(xiāng)二元轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加速，農(nóng)民工群體發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而農(nóng)民工工傷事故頻發(fā)，勞資矛盾?chē)?yán)重，工傷保險(xiǎn)問(wèn)題更是面臨困境。本文就農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度問(wèn)題從法律、制度、企業(yè)等方面出發(fā)，分析其問(wèn)題背后成因，并提出解決方案。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；工傷保險(xiǎn)制度；問(wèn)題；對(duì)策

農(nóng)民工一個(gè)特殊而又龐大的群體，一直是我國(guó)城市發(fā)展建設(shè)的重要依靠力量，關(guān)于這個(gè)群體的各種問(wèn)題一直被社會(huì)廣泛的關(guān)注和討論。隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的不斷發(fā)展和完善，農(nóng)民工對(duì)自身權(quán)益關(guān)注的不斷增加，工傷保險(xiǎn)成為他們最為關(guān)心的問(wèn)題之一。然而農(nóng)民工工傷事故率頻發(fā)，工傷保險(xiǎn)制度保障措施推進(jìn)緩慢、不盡如人意卻是不容否定的問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民工群體最基本的工作狀態(tài)是數(shù)量眾多，職業(yè)危害性大。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的報(bào)告顯示，2016年我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量已達(dá)到28171萬(wàn)人，比2015年增加424萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.5%，增長(zhǎng)速度比上年加快了0.2個(gè)百分點(diǎn)，創(chuàng)下歷史新高。從農(nóng)民工比較集中的幾個(gè)行業(yè)看，第二產(chǎn)業(yè)仍是農(nóng)民工從業(yè)做多的產(chǎn)業(yè)，占比達(dá)52.9%。其中，從事制造業(yè)的農(nóng)民工比重為30.5%，從事建筑業(yè)的農(nóng)民工比重為19.7%。這些行業(yè)都屬于勞動(dòng)密集型和高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，較易發(fā)生工傷。然而在這些高危行業(yè)中農(nóng)民工參保率卻不容樂(lè)觀，特別是與其現(xiàn)實(shí)利益密切相關(guān)的工傷保險(xiǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅有28.2%的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn)。

在法律方面，盡管我國(guó)在勞動(dòng)者權(quán)益保障方面一直不懈努力，但在勞動(dòng)者待遇等問(wèn)題上一直未跳脫城鎮(zhèn)農(nóng)村二元化的體制區(qū)別對(duì)待。例如現(xiàn)行的《工傷保險(xiǎn)條例》，其主要圍繞城鎮(zhèn)職工，沒(méi)有針對(duì)農(nóng)民工工傷問(wèn)題的具體規(guī)定，更在法律條文上回避了這一群體的工傷賠償問(wèn)題。加之工傷待遇申請(qǐng)認(rèn)定程序復(fù)雜繁瑣，農(nóng)民工要獲得工傷保險(xiǎn)的待遇，一般要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和工傷保險(xiǎn)待遇索賠等多個(gè)階段，耗時(shí)耗力，陷入“馬拉松”式的程序漩渦中，一定程度上也增加了農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)待遇辦理的難度。

二、農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)問(wèn)題存在的原因

（一）法律法規(guī)的不健全，亟待完善

從《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》到《工傷保險(xiǎn)條例》，無(wú)疑我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度在日益完善，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)我國(guó)在工傷保險(xiǎn)這一方面只有《工傷保險(xiǎn)條例》這一部規(guī)章制度，并沒(méi)有法律的強(qiáng)制約束力，更多具體條文都是通過(guò)《通知》等層次較低的規(guī)范性文件，有時(shí)甚至出現(xiàn)重復(fù)或相互矛盾，導(dǎo)致在執(zhí)行中不同的部門(mén)相互推諉，效果不理想。同時(shí)這些制度在設(shè)計(jì)和實(shí)施的過(guò)程中主要針對(duì)的是城鎮(zhèn)職工，人為的將農(nóng)民工群體割裂開(kāi)來(lái)導(dǎo)致工傷辦理和索賠過(guò)程的難度增加。

另外《工傷保險(xiǎn)條例》主要適用對(duì)象是用人單位，而我國(guó)的勞動(dòng)關(guān)系復(fù)雜，單純以用人單位為標(biāo)準(zhǔn)確定工傷保險(xiǎn)法律制度的適用范圍并不適當(dāng)，工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)有選擇的適用不同的勞動(dòng)者，而不是簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地適用所有勞動(dòng)者。農(nóng)民工工期短、流動(dòng)度高，需要更為靈活和強(qiáng)制力的農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度與之配套，才能切實(shí)保障農(nóng)民工群體享受工傷保險(xiǎn)的待遇。

（二）政府管理疏漏，監(jiān)管機(jī)制缺失

目前我國(guó)政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)采取統(tǒng)一管理，統(tǒng)一處理的原則，但從實(shí)踐上看更多程度上側(cè)重的是城鎮(zhèn)職工的需要，各級(jí)工傷保險(xiǎn)部門(mén)和勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)囿于制度框架的限制和自身隊(duì)伍建設(shè)的不配套，還無(wú)法把所有企業(yè)和農(nóng)民工群體納入工傷保險(xiǎn)的管控范圍內(nèi)，造成不少企業(yè)雇傭農(nóng)民工發(fā)生工傷后，無(wú)法按照工傷保險(xiǎn)條例的相關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定辦理、理賠，既損害了農(nóng)民工工傷職工的權(quán)益，也給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成了極大的風(fēng)險(xiǎn)。

此外地方勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)對(duì)工傷保險(xiǎn)制度監(jiān)管缺失，地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只要企業(yè)能為地方財(cái)政提供財(cái)源，對(duì)于企業(yè)是否執(zhí)行了勞動(dòng)法律法規(guī)，地方政府并不重視。在這種情況下，政府對(duì)違法的處罰監(jiān)督懲治嚴(yán)重不足，使得企業(yè)對(duì)農(nóng)民工的勞動(dòng)安全極為漠視。

（三）企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，推卸責(zé)任

我國(guó)很多地區(qū)采取的是“五險(xiǎn)合一”的社會(huì)保險(xiǎn)模式，即要求所有企業(yè)職工必須同時(shí)參加養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育五種社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，不能只選擇參加部分險(xiǎn)種。雖然工傷保險(xiǎn)費(fèi)率較低，作用較大，但是這種捆綁式的保險(xiǎn)方式使得企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，不愿為農(nóng)民工參保。

但更多的情況是，勞動(dòng)密集型企業(yè)為推卸責(zé)任、節(jié)省開(kāi)支雇傭廉價(jià)的農(nóng)民工勞動(dòng)力，因農(nóng)民工要求低、不懂法，就明目張膽的不與其簽訂勞動(dòng)合同，偷保漏保。有調(diào)查表明，2016年農(nóng)民工與用人單位簽訂勞動(dòng)合同的比重為35.1%，比2015年還下降了1.1個(gè)百分點(diǎn)。這就導(dǎo)致在發(fā)生工傷事故后企業(yè)常常以沒(méi)有勞動(dòng)關(guān)系為理由拒絕承擔(dān)責(zé)任，很大程度上造成了農(nóng)民工工傷維權(quán)的難度。

（四）農(nóng)民工缺乏維權(quán)意識(shí)，法律素質(zhì)不高

農(nóng)民工群體由于本身?xiàng)l件限制，總體的文化素質(zhì)不高，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，農(nóng)民工中文盲占1%，小學(xué)文化程度占13.2%，初中文化程度占59.4%，高中文化程度占17%，大專(zhuān)及以上占9.4%。大部分農(nóng)民工對(duì)法律的認(rèn)知有限，對(duì)工傷保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)程度少，而能運(yùn)用法律有效維護(hù)自己權(quán)益的更是鳳毛麟角。

其次農(nóng)民工本身的高流動(dòng)性也導(dǎo)致他們?cè)诠ぷ鬟^(guò)程中更多的考慮眼前的工資，對(duì)于長(zhǎng)遠(yuǎn)和潛在的工傷危險(xiǎn)考慮不足，以至于真正遇到工傷時(shí)，不知如何維權(quán)、去哪維權(quán)。因而在實(shí)際中，工傷事故層出不窮，而農(nóng)民工能維護(hù)到自身合法權(quán)益的成功案例卻少之又少，更多的人選擇了“私了”。

三、農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)問(wèn)題的解決方案

（一）建立健全具有強(qiáng)制性的工傷保險(xiǎn)法

透過(guò)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及原因，當(dāng)務(wù)之急就是要建立健全具有強(qiáng)制性的工傷保險(xiǎn)法，明確規(guī)定有關(guān)農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂問(wèn)題、工傷保險(xiǎn)待遇問(wèn)題、法律救濟(jì)問(wèn)題、工傷事故責(zé)任的懲罰問(wèn)題等，全方位在法律層面上保障農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)權(quán)益，做到有法可依、有法必依。

（二）完善“預(yù)防-補(bǔ)償-康復(fù)”機(jī)制

工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償和工傷康復(fù)是工傷保險(xiǎn)制度的三個(gè)重要方面。而目前在我國(guó)有關(guān)工傷保險(xiǎn)的法規(guī)條款還多限于工傷發(fā)生后的工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定以及各項(xiàng)待遇標(biāo)準(zhǔn)的給付上，而對(duì)工傷預(yù)防和康復(fù)的內(nèi)容則涉及的不多。解決農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)問(wèn)題需要各方主體共同努力，各司其職，全力配合，建立全國(guó)性的工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，從預(yù)防-補(bǔ)償-康復(fù)三個(gè)階段各個(gè)擊破。

（三）合理調(diào)整費(fèi)率，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督

不同的企業(yè)、行業(yè)在操作過(guò)程具有不同的危險(xiǎn)程度，有些風(fēng)險(xiǎn)大，如建筑、煤礦等行業(yè)，有些中等風(fēng)的，有些則風(fēng)險(xiǎn)程度較小，與此相應(yīng)，有些企業(yè)、行業(yè)的工傷發(fā)生率頻繁，職業(yè)病嚴(yán)重，有些則相對(duì)安全，不易發(fā)生職業(yè)病。因此，對(duì)不同行業(yè)的工傷保險(xiǎn)費(fèi)也應(yīng)當(dāng)采取不同比例的征收辦法。對(duì)于工傷風(fēng)險(xiǎn)大，工傷事故、職業(yè)病易發(fā)生的多征收，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)小的、工傷事故少、職業(yè)病少的少征收，科學(xué)合理地調(diào)整工傷保險(xiǎn)費(fèi)率，對(duì)于高危行業(yè)的傷殘農(nóng)民工工傷待遇的賠償方面，也會(huì)更加公平、合理。

針對(duì)企業(yè)違法成本低，鉆法律孔子的情況，除了在立法加大對(duì)違法單位的懲罰力度外，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工傷保險(xiǎn)制度實(shí)施與執(zhí)行力度的監(jiān)督，規(guī)范用工，切實(shí)保障農(nóng)民工合法權(quán)益。

（四）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)，提高農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)

近些年農(nóng)民工工傷事故層出不窮，一些企業(yè)迫于輿論的壓力對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行了賠償，可是更多的事故被隱瞞被忽略。農(nóng)民工群體文化水平普遍偏低，這是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這就需要各級(jí)政府部門(mén)做出必要的普及型措施。例如，提供高技術(shù)含量的專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，幫助農(nóng)民工脫離廉價(jià)勞動(dòng)力的標(biāo)簽：走進(jìn)企業(yè)普法宣傳工傷保險(xiǎn)維權(quán)等問(wèn)題，提供免費(fèi)高效的法律援助：充分利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電視等媒體的作用，提高農(nóng)民工的維權(quán)意識(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生過(guò)程中，應(yīng)該在吸收前人歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，處理好勞資雙方的關(guān)系，尤其是農(nóng)民工這一特殊群體，如何把握平衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)是一個(gè)巨大的考驗(yàn)和難題。而作為與勞動(dòng)者權(quán)益最密切相關(guān)的工傷保險(xiǎn)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，工傷保險(xiǎn)制度不是國(guó)家或政府權(quán)力的恩賜，而是勞動(dòng)者當(dāng)然享有的社會(huì)權(quán)利。endprint