張紅昌

行政處罰聽(tīng)證程序適用范疇探究

張紅昌

《行政處罰法》第四十三條、四十四條對(duì)聽(tīng)證程序的范疇及其具體適用等作了較為明確的設(shè)定。法條對(duì)聽(tīng)證程序主要設(shè)置了三類案件：責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款。前二者的指稱極為明確，故其認(rèn)定不存在疑問(wèn)，但較大數(shù)額罰款的基準(zhǔn)線需各省、自治區(qū)、直轄市自行劃定。法條在列定的三種情形之后又特別添加了“等”，即是意指還包括其他情形。何種情形屬于“等”之范疇，有賴于執(zhí)法者運(yùn)用法律解釋學(xué)基本原理將特定事案與前述三種情形進(jìn)行重要性與復(fù)雜性評(píng)價(jià)。只有特定事案的重要性與復(fù)雜性與前述三種情形等同抑或類似，方能認(rèn)定其屬于聽(tīng)證的范疇。

行政處罰；聽(tīng)證程序；聽(tīng)證范疇

行政處罰是行政機(jī)關(guān)懲處違法行為推進(jìn)依法行政的重要手段。鑒于現(xiàn)實(shí)生活中的違法行為復(fù)雜多樣，為了提高行政處罰的適用效率，《行政處罰法》特別設(shè)定了不同的行政處罰決定程序。也即，《行政處罰法》對(duì)行政處罰決定設(shè)計(jì)了三種程序：簡(jiǎn)易程序、一般程序以及聽(tīng)證程序，以有針對(duì)性地分別適用簡(jiǎn)單案件、普通案件及重大復(fù)雜案件。法律條文的設(shè)定頗為簡(jiǎn)要明快，但是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰過(guò)程中經(jīng)常遭遇聽(tīng)證程序適用上的困惑。有鑒于此，筆者特以行政處罰中聽(tīng)證程序的范疇作為研究課題，以求教于方家同仁。

一、行政處罰程序中聽(tīng)證范疇的法律規(guī)定

《行政處罰法》“第五章行政處罰的決定”從第三十三條至第四十三條共設(shè)定了三節(jié)，分別規(guī)定了簡(jiǎn)易程序、一般程序及聽(tīng)證程序。從法條的具體內(nèi)容來(lái)看，簡(jiǎn)易程序與聽(tīng)證程序?qū)儆谔貏e程序，而一般程序則屬普通程序。簡(jiǎn)易程序與聽(tīng)證程序之所以彰顯“特別”，除了在決定程序的繁簡(jiǎn)之上與一般程序存在顯著差異之外，更在于其適用范疇與普通程序截然對(duì)立。也即，只有不屬于簡(jiǎn)易程序與聽(tīng)證程序適用范疇的行政處罰案件，方能適用普通程序。反之，若某事案屬于普通程序適用范疇的行政處罰案件，則不能適用簡(jiǎn)易程序與聽(tīng)證程序。故簡(jiǎn)易程序、聽(tīng)證程序與普通程序之間在適用范疇上彼此排斥，存在有如“火與水”之互不兼容關(guān)系。鑒于簡(jiǎn)易程序與聽(tīng)證屬于特別程序，故在行政處罰決定程序的適用上，排除法成為理所當(dāng)然的選擇。排除了特別程序，方能適用普通程序。

《行政處罰法》“第三節(jié)聽(tīng)證程序”共規(guī)定了第四十二條、第四十三條兩個(gè)條文。其中，其第四十二條第一款即是對(duì)行政處罰決定聽(tīng)證程序適用范疇的規(guī)定。根據(jù)第四十二條第一款，適用聽(tīng)證程序的行政處罰范疇是：作出停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等。法條還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出上述行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人享有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。

對(duì)于《行政處罰法》中適用聽(tīng)證程序的上述規(guī)定，可以作出如下解讀。

第一，聽(tīng)證程序主要適用于比較重大的行政處罰案件。

從《行政處罰法》第四十二條的具體表述來(lái)看，適用聽(tīng)證程序的行政處罰決定范疇主要有三類：（1）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰；（2）吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照的處罰；（3）較大數(shù)額的罰款。以上三種情形的行政處罰，無(wú)論是在行政處罰的整體限度之內(nèi)還是對(duì)于相對(duì)人而言，都屬于比較重大的行政處罰案件。質(zhì)言之，無(wú)論是停產(chǎn)停業(yè)還是許可證或執(zhí)照被吊銷(xiāo)，甚或是數(shù)額較大的罰款，其對(duì)相對(duì)人的生產(chǎn)生活都會(huì)產(chǎn)生比較重大的影響。正是顧及于此，《行政處罰法》才特別設(shè)定了聽(tīng)證程序。首先，通過(guò)適用聽(tīng)證程序，從程序上彰顯行政機(jī)關(guān)在處罰該類事案時(shí)必須保持慎重與嚴(yán)謹(jǐn)。聽(tīng)證，即是在行政工作人員及行政相對(duì)人雙方參與的情況下，通過(guò)對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出調(diào)查，并在充分聽(tīng)取雙方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)案件作出處理結(jié)論的程序。故聽(tīng)證程序的嚴(yán)格首先向行政機(jī)關(guān)及其工作人員傳遞了在特定案件上保持慎重與嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋匾?。其次，通過(guò)適用聽(tīng)證程序，從程序上充分保障相對(duì)人充分行使陳述、申辯等相關(guān)程序性權(quán)利，從而促進(jìn)程序正義。例如聽(tīng)證程序由主持人主導(dǎo)，為了確保聽(tīng)證程序的公正性，相對(duì)人若認(rèn)為主持人存在應(yīng)當(dāng)回避的情形，可以提出回避申請(qǐng)。因而，“是一項(xiàng)保障行政相對(duì)人申辯權(quán)利的重要程序制度”［1］。最后，通過(guò)適用聽(tīng)證程序以促進(jìn)行政處罰結(jié)果的公正性。正因?yàn)槁?tīng)證程序保證了行政處罰的雙方尤其是相對(duì)人充分發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利和機(jī)會(huì)，故適用聽(tīng)證程序可得促進(jìn)行政處罰結(jié)果的公正性。所以說(shuō)，“聽(tīng)證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心制度”［2］。

第二，行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)需要履行相應(yīng)的告知義務(wù)。

《行政處罰法》第四十二條在規(guī)定了適用聽(tīng)證程序的具體案件范疇之余，又特別指出行政機(jī)關(guān)在作出上述行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。值得注意的是，該處所使用的語(yǔ)詞是“應(yīng)當(dāng)”而非“可以”。所謂“應(yīng)當(dāng)”，即表達(dá)的含義為“必須”或“不得不”。從法條的表述來(lái)看，凡是屬于該條范疇的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)在作出處罰之前，必須向?qū)Ψ礁嬷碛信e行聽(tīng)證的權(quán)利。反而言之，倘若行政機(jī)關(guān)在對(duì)某屬于第四十二條范疇的事項(xiàng)作出行政處罰之前，沒(méi)有告知向?qū)Ψ剿碛械囊舐?tīng)證的權(quán)利，即應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的法律后果。倘若行政相對(duì)人提起行政復(fù)議或者行政訴訟，該沒(méi)有履行告知義務(wù)的行政處罰將面臨被撤銷(xiāo)或者變更的危險(xiǎn)。故行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰之時(shí)，如若所針對(duì)的事項(xiàng)屬于《行政處罰法》第四十二條規(guī)定之范疇，即應(yīng)履行法定的告知義務(wù)。

二、行政處罰聽(tīng)證程序適用范疇的疑問(wèn)

《行政處罰法》對(duì)行政處罰適用聽(tīng)證程序的范疇列舉了三種情形：責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款。其中，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)與吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照的認(rèn)定一般不會(huì)成為問(wèn)題。但是，行政機(jī)關(guān)在行政處罰是否適用聽(tīng)證程序的問(wèn)題上仍然存有疑問(wèn)。大體而言，行政處罰聽(tīng)證程序適用范疇的疑問(wèn)主要有以下兩點(diǎn)。

第一，較大數(shù)額罰款的認(rèn)定。

《行政處罰法》對(duì)行政處罰適用聽(tīng)證程序設(shè)定的第三種情形為“較大數(shù)額罰款”。不過(guò)，何謂“較大數(shù)額”確實(shí)難以確定。之所以在“較大數(shù)額罰款”的認(rèn)定上存在疑問(wèn)，首先在于“較大數(shù)額”這一表述頗為抽象，難以準(zhǔn)確劃定。或許有批評(píng)者對(duì)此提出異議，認(rèn)為《行政處罰法》對(duì)罰款“較大數(shù)額”之表述過(guò)于抽象，應(yīng)予以修改。但是，法律規(guī)范本身即為抽象的存在，與具體的案件事實(shí)之間存在難以調(diào)和的矛盾。其次，法律規(guī)范是相對(duì)靜止的，但案件事實(shí)復(fù)雜多變的。鑒于法律的相對(duì)穩(wěn)定性，多年以前的數(shù)額較大與當(dāng)今的數(shù)額較大無(wú)疑不能相提并論。最后，我國(guó)地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，不同省份之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在明顯差異，而且同一省份之間的不同地區(qū)之間也存在重大落差。是否應(yīng)當(dāng)針對(duì)數(shù)額較大的罰款劃定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)抑或允許某些特定地區(qū)適用特別標(biāo)準(zhǔn)？因此，某一行政處罰的罰款是否屬于《行政處罰法》第四十二條所指稱的“較大數(shù)額罰款”，存在認(rèn)定上的重大困難。針對(duì)“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，目前推行的做法即是在各省、自治區(qū)、直轄市各自制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。有鑒于此，不同地區(qū)特別出臺(tái)了各自“較大數(shù)額罰款”的具體標(biāo)準(zhǔn)。例如《海南省行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》第二條即劃定數(shù)額較大罰款的具體標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)個(gè)人罰款1萬(wàn)元以上，對(duì)公司、企業(yè)罰款10萬(wàn)元以上。

第二，“等”范疇的劃定。

值得注意的是，《行政處罰法》為了避免適用上的漏洞，在列舉了上述三種具體類型之外，又另外增加了一個(gè)“等”。如果說(shuō)“較大數(shù)額”罰款的認(rèn)定通過(guò)各省、自治區(qū)、直轄市劃定基準(zhǔn)線可以解決適用上的疑問(wèn)和爭(zhēng)端，那么《行政處罰法》第四十二條還在上述三個(gè)要點(diǎn)之外，增添了一個(gè)“等”字。所謂“等”，即是不限于以上三種情形。但是，具體為何種類型，條文并沒(méi)有明確告知。如此，則為行政處罰中聽(tīng)證程序的適用留下了巨大的疑惑。司法實(shí)踐中因是否可以歸屬于“等”的范疇而應(yīng)適用聽(tīng)證程序的爭(zhēng)論并不少見(jiàn)。例如?？谑协偵絽^(qū)陳某與吳某夫婦，無(wú)視國(guó)家法律及海南省委省政府掀起的打違風(fēng)暴。2013年11月，在沒(méi)有取得相關(guān)規(guī)劃部門(mén)許可的情況下，陳某與吳某夫婦擅自在?？谑协偵絽^(qū)靈山鎮(zhèn)福玉村瓊文公路旁建起一幢高四層半的違法建筑。靈山鎮(zhèn)城管中隊(duì)在接到群眾舉報(bào)后，迅速向其下達(dá)了《責(zé)令限期整改通知書(shū)》，要求其在法定期限內(nèi)自行拆除違法建筑。但陳某與吳某夫婦置若罔聞，不僅不自行拆除，而且繼續(xù)加快續(xù)建速度并大興木土搞裝修。?？谑忻捞m區(qū)城管局依法向陳某與吳某夫婦下達(dá)了海管法罰決字M2[2015]第0021號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，限陳某與吳某夫婦在十五天內(nèi)自行拆除該違法建筑。陳某與吳某夫婦不服，向海口市美蘭區(qū)人民政府申請(qǐng)復(fù)議。美蘭區(qū)人民政府通過(guò)認(rèn)真調(diào)查及反復(fù)合議，認(rèn)定美蘭區(qū)城管局所作出的處罰，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿充分，適用法律正確，維持美蘭區(qū)城管局作出的第0021號(hào)的處罰決定。陳某與吳某夫婦仍不服，將?？谑忻捞m區(qū)城管局及美蘭區(qū)人民政府訴至海口市龍華區(qū)人民法院。陳某、吳某夫婦認(rèn)為“21號(hào)行政處罰決定”作出之前沒(méi)有告之原告享有的聽(tīng)證權(quán)利，程序違法。2015年12月26日，法院以美蘭區(qū)城管局及美蘭區(qū)政府沒(méi)有告知原告有聽(tīng)證的權(quán)利，程序違法為由，撤銷(xiāo)了美蘭區(qū)城管局行政處罰決定及美蘭區(qū)人民政府作出的行政復(fù)議決定。該案判決后，引發(fā)社會(huì)各界人士激烈爭(zhēng)論［3］。

三、行政處罰程序中聽(tīng)證程序范疇的規(guī)范解釋

“較大數(shù)額罰款”的認(rèn)定固然可以依靠各省自治區(qū)直轄市以劃定標(biāo)準(zhǔn)線的方式來(lái)解決適用上的困惑，但是“等”所涵攝范疇的認(rèn)定，卻充滿困惑和爭(zhēng)議。如何解讀該種爭(zhēng)議并提出合理的解決途徑乃是當(dāng)前頗為緊迫的任務(wù)。

第一，聽(tīng)證程序中“等”范疇認(rèn)定困惑的解讀。

立法者為何制定如此抽象和充滿爭(zhēng)議的法律條文而不選擇更為具體和更具確定性的法律條文，以至行政在法律的適用過(guò)程中產(chǎn)生諸多困惑和爭(zhēng)議?在部分批評(píng)者看來(lái)，法律條文所作的規(guī)定即是立法上的缺陷。透過(guò)形式的迷霧,我們不難發(fā)現(xiàn)，在法律的適用過(guò)程中之所以會(huì)產(chǎn)生類似的諸多疑問(wèn)，其主要原因在于法律規(guī)范與案件事實(shí)具有不同的特性?；蛟?，法律規(guī)范與案件事實(shí)之間存在矛盾。首先，法律規(guī)范是抽象的，案件事實(shí)則是具體的。法律規(guī)范作為規(guī)范公民與組織行為的標(biāo)準(zhǔn)，必須超脫具體行為而呈現(xiàn)一定程度的抽象性與概括性。畢竟，法律越抽象越容易存在漏洞。有鑒于此，包括行政法律規(guī)范在內(nèi)的所有法律規(guī)范必須超脫案件事實(shí)的個(gè)性和具體，呈現(xiàn)共性與抽象性。其次，法律規(guī)范是相對(duì)靜止的，但案件事實(shí)卻是復(fù)雜多變的。法律規(guī)范作為規(guī)范社會(huì)主體行為的依據(jù)，具有相對(duì)靜止的特性。畢竟法律不能朝令夕改，否則法律規(guī)范便無(wú)法贏得社會(huì)主體尤其是公民的尊重和重視。也即，包括行政法律規(guī)范在內(nèi)的所有法律規(guī)范，必須保持相對(duì)程度的穩(wěn)定性。但是，案件事實(shí)則是復(fù)雜多變的。特別是飛速發(fā)展的時(shí)代背景下，新的案件事實(shí)層出不窮，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)初立法者所能設(shè)想的范疇和限度。由此而觀之，法律適用上的困惑并非源于立法上的缺陷，而是法律規(guī)范與案件事實(shí)之間必然存在的矛盾所導(dǎo)致。既然矛盾永遠(yuǎn)存在、無(wú)法避免，那么法律適用上的困惑即無(wú)法克服。

第二，聽(tīng)證程序中“等”范疇認(rèn)定困惑有賴于法律解釋。

法律規(guī)范與案件事實(shí)之間必然存在的矛盾決定了法律的適用上必然存在困惑。面對(duì)困惑，行政機(jī)關(guān)及其工作人員既不可輕率以立法有缺陷為由恣意批判法律規(guī)范，亦不能以法律規(guī)范過(guò)于抽象或案件復(fù)雜為由拒絕適用法律規(guī)范，而應(yīng)以法律解釋作為重要工具。法律解釋是法律適用工作人員所應(yīng)掌握的基本技能。所謂法律解釋，包括兩個(gè)方面：首先，需要通過(guò)解釋對(duì)法律規(guī)范的含義作出科學(xué)合理的解讀。畢竟，正確理解行政法律規(guī)范的含義是依法行政的前提。其次，鑒于法律規(guī)范與案件事實(shí)之間的矛盾關(guān)系，依法行政需要執(zhí)法者將抽象的行政法律規(guī)范與具體的案件事實(shí)作出合理的對(duì)應(yīng)。在解釋學(xué)上，將該種抽象法律規(guī)范與具體案件事實(shí)之間的適用過(guò)程解讀為“眼光之往返流轉(zhuǎn)”。質(zhì)言之，執(zhí)法者“必須把他應(yīng)當(dāng)判決的、個(gè)別的具體的個(gè)案與組成實(shí)在法的法制的或多或少是抽象把握的各種規(guī)則聯(lián)系起來(lái)”［4］；心中始終充滿正義，“眼光往返于（透過(guò)規(guī)范方案及規(guī)范領(lǐng)域而研擬出來(lái)的）法規(guī)范以及（個(gè)別化之后的）案件事實(shí)”［5］，通過(guò)運(yùn)用科學(xué)的解釋方法以期得出合理的解釋結(jié)論。

值得注意的是，原有的法律解釋理論側(cè)重于實(shí)體法律規(guī)范的解釋，程序規(guī)范的理解和適用往往沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。但是，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，法律程序的重要性越來(lái)越受到重視?！罢x不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。”［6］就依法行政而言，執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員在努力促進(jìn)結(jié)果公正的同時(shí)，也應(yīng)遵守程序規(guī)范。

法律解釋的途徑和方法多種多樣，就《行政處罰法》第四十二條所規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，既然“等”位列于上述三種情形之后，此點(diǎn)即是表明“等”在價(jià)值和地位上具有等同性。也即，在解釋和判斷“等”的范疇之時(shí)，必須將其與第四十二條所列舉的三種情形進(jìn)行衡量和判斷。只有某個(gè)具體事案與上述三種情形具有等價(jià)性時(shí)，才能認(rèn)為其屬于“等”所劃定的范疇。以前述?？谑协偵絽^(qū)陳某與吳某夫婦狀告美蘭區(qū)城管局與美蘭區(qū)政府的事案而言，該事案是否屬于第四十二條之“等”的范疇需要將其與數(shù)額較大的罰款作價(jià)值評(píng)價(jià)。以海南省所劃定數(shù)額較大的標(biāo)準(zhǔn)為基點(diǎn)，既然對(duì)個(gè)人處以一萬(wàn)元以上罰款都屬于應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人享有聽(tīng)證權(quán)利的范疇，那么拆除對(duì)方違章建筑所造成的“損失量”無(wú)疑要大于一萬(wàn)元。質(zhì)言之，從當(dāng)然解釋的立場(chǎng)出發(fā)，既然一個(gè)比較輕微的行為都應(yīng)當(dāng)告知對(duì)方享有要求聽(tīng)證的權(quán)利，那么一個(gè)比其嚴(yán)重的行為更應(yīng)當(dāng)告知對(duì)方享有聽(tīng)證的權(quán)利。

從《行政處罰法》的內(nèi)容出發(fā)，“等”的范疇劃定應(yīng)當(dāng)與前述的三種情形進(jìn)行比較與衡量，進(jìn)而作出分析與評(píng)價(jià)。一方面，需要將某種行政處罰及其配套處罰措施與“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”進(jìn)行比較與衡量。譬如行政機(jī)關(guān)可能采取的是查封、扣押措施，即便該處罰措施并非法條所規(guī)定的三種情形之一。但是查封、扣押措施可能使行政相對(duì)人面臨停產(chǎn)停業(yè)的境遇之時(shí)，可得將其評(píng)價(jià)為與責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)具有相同的重要性與復(fù)雜性，而應(yīng)將其劃歸為“等”的范疇，認(rèn)為其屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知其享有要求聽(tīng)證的范疇。另一方面，可能需要將某種行政處罰及其配套處罰措施與“吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照”“較大數(shù)額罰款”進(jìn)行比較與衡量。

在推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，依法行政成為衡量法治建設(shè)狀況的重要指標(biāo)。有鑒于此，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)以依法行政作為開(kāi)展和推進(jìn)行政事務(wù)的重要原則和導(dǎo)向。特別是，行政處罰作為行政機(jī)關(guān)懲治行政違法行為的關(guān)鍵手段，尤其應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照行政法律規(guī)范而展開(kāi)。當(dāng)然，依法行政特別是依法實(shí)施行政處罰不可簡(jiǎn)單字面化理解行政法律規(guī)范，而應(yīng)以行政法律規(guī)范立法目的實(shí)現(xiàn)與相對(duì)人的權(quán)利保障為導(dǎo)向，科學(xué)解釋行政法律規(guī)范的含義并合理評(píng)價(jià)相關(guān)案件事實(shí)，從而作出行政處罰。

[1]王志立.行政聽(tīng)證制度：?jiǎn)栴}、原因與對(duì)策[J].中州學(xué)刊，2009（7）：13-16.

[2]許躍輝，張兄來(lái).論行政許可中的聽(tīng)證制度[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005（2）：42-45.

[3]城管局打違竟被告上法庭 海口一“違建”逆 襲 成 功 [EB/OL].http：//news.hainan.net/gundong/2015/12/08/2650183.shtml.

[4]H.科殷.法哲學(xué)[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：華夏出版社，2003：196.

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D922.1

A

1004-700X（2017）05-0031-04

（作者單位：海南師范大學(xué)法學(xué)院）