文/馮丹

街區(qū)管理：中國城市居住區(qū)管理的2.0版本

文/馮丹

近日來，“社區(qū)道路公共化”的議題引發(fā)社會強(qiáng)烈反響，據(jù)筆者在北京的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，滿足街區(qū)要求已建成的社區(qū)數(shù)量僅占全市的21%，這其中包括了單位大院等，由此可見，符合條件實(shí)施道路公共化的社區(qū)是極少數(shù)的，大可不必過度關(guān)注，而更應(yīng)該關(guān)注的是政策背后所反映的城市發(fā)展規(guī)律和居民生活訴求。

我國城鎮(zhèn)化影響深遠(yuǎn)，以改革開放為界丈量我國城市的數(shù)量和規(guī)模，2014年，我國城市數(shù)量較1978年的193個(gè)增長了近500個(gè)，30多年來，地級以上城市由1978年的111個(gè)增加到2014年的292個(gè)，200萬人口以上城市從10個(gè)變?yōu)?7個(gè)，100萬～200萬人口的城市從19個(gè)變?yōu)?1個(gè)，增加了72個(gè)。2014年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到54.8%，城市中國已經(jīng)全面到來。城市居住區(qū)作為7.4億人在城市中的落腳地，成為決定城市管理和居民生活品質(zhì)最重要的載體。

一、社區(qū)制是城市居住區(qū)建設(shè)的初級階段

城市居住區(qū)是人們?nèi)粘Ｉ?、居住、休息的場所，具有一定人口?shù)量和用地規(guī)模，集中布置居住建筑、公共建筑、綠地道路以及其他各種工程設(shè)施，是被城市街道或自然界限所包圍的相對獨(dú)立地區(qū)。受公用設(shè)施服務(wù)半徑、城市街道間距以及居民行政管理體制等因素的影響，居住區(qū)是城市的有機(jī)組成部分，是道路或自然界限所圍合的具有一定規(guī)模的生活聚居地，它為居民提供生活居住空間和各類服務(wù)設(shè)施，以滿足居民日常物質(zhì)生活和精神文化的需求。

我國擁有全世界最多的城市人口和城市數(shù)量，一方面形成了京津冀、長三角、珠三角等若干個(gè)世界級城市群，另一方面也有2萬多個(gè)小規(guī)模的建制鎮(zhèn)，總體來說，城市的發(fā)展層次和區(qū)域差距相對較大，但是在居住區(qū)層面相對統(tǒng)一，基本上是以社區(qū)為最小單元進(jìn)行管理。從歷史演變過程來看，我國現(xiàn)有城市居住區(qū)管理多數(shù)由鄉(xiāng)村管理延伸而來，在傳統(tǒng)社會中，以村莊為基礎(chǔ)的基層治理，到城市后演變?yōu)橐陨鐓^(qū)為基礎(chǔ)的管理體系，農(nóng)村管理體制中的村委會轉(zhuǎn)變成城市社區(qū)的居委會。雖然近些年來，城市社區(qū)中增加了社區(qū)服務(wù)站等服務(wù)機(jī)構(gòu)，但總體來看仍然是與居委會捆綁，特別是1990年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》實(shí)施后，城市社區(qū)與廣大農(nóng)村一樣，以自我治理為主，這種自治為主的村社治理，在很長一段時(shí)期內(nèi)維護(hù)了社區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，創(chuàng)造了居民和諧生活的環(huán)境。

隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和城市居民生活水平的不斷提升，交通出行頻繁、家用小汽車數(shù)量快速增加，教育和醫(yī)療等公共服務(wù)需求急劇擴(kuò)大，高端生活服務(wù)需求也不斷上升，凸顯了我國城市居住區(qū)在規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面的不足，居住區(qū)規(guī)劃前瞻性、嚴(yán)肅性不夠，設(shè)計(jì)千篇一律。特別是居住區(qū)管理中違法建設(shè)、大拆大建問題突出，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重，成為影響城市管理、居民生活和文化傳承的重要因素。

這些問題的出現(xiàn)，很大程度上是因?yàn)楝F(xiàn)有以社區(qū)為載體的居住區(qū)管理模式，已不能適應(yīng)城市快速發(fā)展的需要，特別是在以互聯(lián)網(wǎng)為核心的技術(shù)創(chuàng)新的沖擊下，出現(xiàn)了諸多問題，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是社區(qū)制在管理上專業(yè)化不夠，管理力量薄弱。根據(jù)北上廣等大城市社區(qū)的調(diào)查，90%以上的社區(qū)管理者沒有專業(yè)背景，薪酬待遇普遍為本地職工平均工資以下，如北京地區(qū)在2014年僅為4000元左右。二是居住區(qū)社區(qū)式的封閉管理，造成了區(qū)域性行政分割，導(dǎo)致居住區(qū)周邊區(qū)域的交通擁堵，使整體宜居環(huán)境下降。三是城市管理不暢，居住區(qū)的社區(qū)式管理中，黨委會、居委會、物業(yè)等這“五駕馬車”的整體性和協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，內(nèi)部管理競爭多，對外部固化于自身轄區(qū)，不利于區(qū)域性合作。四是居民生活舒適度不高。居住區(qū)是滿足居民生活最重要的載體，街道管理與居住區(qū)的空間布局存在的偏離，街道辦事處有的太遠(yuǎn)、有的太偏。五是公共服務(wù)供給布局不合理。公共服務(wù)是按照行政體系進(jìn)行配置，而居民需求是以居住區(qū)為核心產(chǎn)生的，形成了事實(shí)上的供需不匹配，從而表現(xiàn)為布局的不合理，如有些街道的老年設(shè)施集中于轄區(qū)之外，不利于本區(qū)老年人享用。

二、城市需要從社區(qū)制邁向街區(qū)制

從城市的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展階段來看，隨著城市管理手段的進(jìn)步和居民生活水平的提升，要求全方位提升居住區(qū)品質(zhì)，滿足城市居民對現(xiàn)代生活的向往。根據(jù)習(xí)近平總書記所指示的“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”，中國城市居住區(qū)迫切需要改變傳統(tǒng)以社區(qū)為載體的模式，走向更加現(xiàn)代化的街區(qū)制。

街區(qū)制，是城市居住區(qū)布局的一種形式，是在城市規(guī)劃的道路邊上建設(shè)房子，且不設(shè)圍墻。土地私有國家和我國在改革開放早期，大多采用這一方式，它的優(yōu)點(diǎn)是可以增加公共道路和路網(wǎng)密度，缺點(diǎn)是導(dǎo)致居住區(qū)樓下的車流增加、車速更快，存在交通安全隱患。目前，在世界范圍內(nèi)，有許多國家針對街區(qū)制的缺陷推廣適度規(guī)模小區(qū)制，以兼顧公共交通和居住品質(zhì)，提升公共服務(wù)綜合質(zhì)量和消除貧富差距。

我國特大型城市最先進(jìn)行管理模式的改變和探索。北京市于2015年3月5日公開發(fā)布《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)》和《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)實(shí)施意見》，明晰了街區(qū)概念，提出“街區(qū)指中心城及新城規(guī)劃中依據(jù)城市主次干道等界限，是地塊的控規(guī)編制和控規(guī)局部調(diào)整的最小研究范圍和城市建設(shè)管理的基本單位；每個(gè)街區(qū)規(guī)模約2～3平方公里，確定1000～3000戶為社區(qū)級；街區(qū)規(guī)模應(yīng)在3000戶以上，人數(shù)在6萬人以內(nèi)”。這是對街區(qū)管理制度的有益探索和創(chuàng)新，在未來北京市新建居民區(qū)中，街區(qū)管理的特色會更加明顯。從北京這些大城市的實(shí)踐來看，街區(qū)制的推行是歷史趨勢和現(xiàn)實(shí)要求。

一是居住區(qū)建設(shè)不存在“拍腦袋決策”，街區(qū)管理已得到論證和多方認(rèn)可。北京市1985年第一次制定關(guān)于“居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施”規(guī)定以來，已先后于1994年、2002年、2006年進(jìn)行過三次修訂。2011年7月啟動(dòng)并在當(dāng)年多次實(shí)地調(diào)研；2012年北京市規(guī)劃委、市建委、社會辦、民政局、教委、衛(wèi)生局、市政管委及相關(guān)市政專業(yè)公司多次會商；2013年分四次與有關(guān)22家單位修訂初稿，并且兩次以書面形式征求16個(gè)區(qū)縣政府和開發(fā)區(qū)管委會、市發(fā)改委等18個(gè)委辦局，市燃?xì)狻崃?、自來水、排水?個(gè)市政公用公司共44家單位的意見，同時(shí)向市法制辦做了專題匯報(bào)；2014送審稿經(jīng)北京市政府常務(wù)會討論原則通過后，又在市政府領(lǐng)導(dǎo)主持協(xié)調(diào)下，經(jīng)多輪反復(fù)修改，于2015年2月2日才最終印發(fā)。從北京市的實(shí)踐來看，過程艱辛漫長，論證嚴(yán)密科學(xué)，體現(xiàn)出對城市發(fā)展負(fù)責(zé)、對市民生活負(fù)責(zé)的態(tài)度。

二是街區(qū)空間屬性更加合理科學(xué)。街區(qū)劃分相對均勻，大的街道由4～5個(gè)街區(qū)組成，小的街道只占半個(gè)街區(qū)，彌補(bǔ)了街道尺度差距較大的問題。街區(qū)劃分不僅大多綜合考慮了行政界限、城市道路、主導(dǎo)功能等多種因素，比單純采用街道邊界更加合理，還從空間上保障了管理的全覆蓋、無死角，從而避免了當(dāng)下管理中“三不管”地帶的出現(xiàn)。

三是街區(qū)管理符合城市發(fā)展和居民宜居生活訴求。由于城市空間不斷擴(kuò)大，交通工具不斷變革，居民出行距離增大頻次增加，城市生活需求多樣化，不但要求在更大空間單元內(nèi)統(tǒng)籌考慮社會性服務(wù)業(yè)和公共服務(wù)的供給，而且要求周邊環(huán)境的配套提升。街區(qū)3平方公里的距離，基本滿足其整體環(huán)境提升訴求。

三、公共服務(wù)是居住區(qū)社區(qū)制的靈魂

城市居住區(qū)從規(guī)模上來看，有項(xiàng)目級、社區(qū)級和街區(qū)級之分。所謂項(xiàng)目級，就是指高層、平房、板樓等，還包括社區(qū)級含有的若干個(gè)項(xiàng)目級，街區(qū)級含有的若干個(gè)社區(qū)級。區(qū)分不同層級居住區(qū)的一個(gè)重要指標(biāo)就是公共服務(wù)范圍，也就是城市管理的范圍。根據(jù)北京的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)級的居住區(qū)情況極其復(fù)雜，在被調(diào)查社區(qū)中，物業(yè)管理占比77.5%，樓房院所占比85.5%，平房占比48.2%，城鄉(xiāng)結(jié)合部占比24.1%，1990年以前建成占比45.8%。這種復(fù)雜屬性造成了公共服務(wù)供給的不匹配，從而降低居民宜居生活滿意度。

街區(qū)制的有效實(shí)現(xiàn)必須有公共服務(wù)的支撐，離開了公共服務(wù)，城市居住區(qū)的管理將走向消亡。《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中把握了有效供給公共服務(wù)這一宗旨，特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持共享發(fā)展理念，使居民在居住區(qū)的共建共享中有更多獲得感。主要有以下幾個(gè)方面內(nèi)容：一是更加合理地配套建設(shè)中小學(xué)、幼兒園、超市、菜市場，以及社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)等設(shè)施，打造方便快捷生活圈。二是更加合理規(guī)劃建設(shè)廣場、公園、步行道等公共活動(dòng)空間，方便居民文體活動(dòng)，促進(jìn)居民交流。三是更加注重提升整體環(huán)境，強(qiáng)化綠地服務(wù)居民日?；顒?dòng)的功能，使市民在居家附近能夠見到綠地、親近綠地，而且，城市公園原則上要免費(fèi)向居民開放。

當(dāng) “打開社區(qū)”成為熱點(diǎn)的時(shí)候，社會公眾更需要理性認(rèn)知街區(qū)管理所帶來的綜合效應(yīng)，不能以偏概全、一葉障目，更應(yīng)該關(guān)注居住區(qū)建設(shè)和發(fā)展，特別是推動(dòng)公共服務(wù)的供給和效率，這是重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，具有重大意義。一是公共服務(wù)可以凝心聚力、形成合力，推動(dòng)居住區(qū)文化的形成和事務(wù)的有效辦理；二是公共服務(wù)方便居民生活，提升生活品質(zhì)，街區(qū)制的空間屬性優(yōu)勢可以提供更加合理的公共服務(wù)，從而提升居民生活品質(zhì)；三是公共服務(wù)帶動(dòng)發(fā)展，提升區(qū)域活力，激發(fā)社會服務(wù)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大小微企業(yè)的生存空間，從而達(dá)到促進(jìn)區(qū)域活力的效果。

城市的發(fā)展和社會的進(jìn)步，要求我們更加注重公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升生活獲得感和幸福感，這既是國家政策的應(yīng)有之義，也需要市民的合力相助。

(作者單位：北京市經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究所)