文/張亞萍

績(jī)效管理視角下精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)與落實(shí)

文/張亞萍

新時(shí)期的貧困形勢(shì)和精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)要求給扶貧工作提出了更高的挑戰(zhàn)，如何將扶貧工作落到實(shí)處，需要科學(xué)規(guī)劃、及時(shí)溝通、嚴(yán)格執(zhí)行和有效監(jiān)控?？?jī)效管理作為政府管理的一種手段，在體系構(gòu)成上逐漸形成了一套多種管理工具融合與共同作用的管理方法，能夠有效地對(duì)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)監(jiān)控，同時(shí)也可以作為有效的激勵(lì)工具，提升扶貧工作者的積極性，進(jìn)而更有效地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、建設(shè)全面小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

談到績(jī)效，人們習(xí)慣將關(guān)注點(diǎn)集中在績(jī)效考核上，甚至將兩者混同起來(lái)。實(shí)際上，績(jī)效管理是績(jī)效目標(biāo)與計(jì)劃、績(jī)效監(jiān)控與輔導(dǎo)、績(jī)效考核與評(píng)價(jià)、績(jī)效反饋與激勵(lì)四個(gè)環(huán)節(jié)往復(fù)循環(huán)的過(guò)程，績(jī)效考核只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，在治理過(guò)程中要運(yùn)用績(jī)效管理手段推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的落實(shí)，就必須把握好績(jī)效管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

一、明確績(jī)效管理在精準(zhǔn)扶貧中的價(jià)值理念和目標(biāo)

與私人部門中績(jī)效管理突出強(qiáng)調(diào)業(yè)績(jī)和效率不同，作為政府管理工具的績(jī)效管理則融合了善治所要求的公平、責(zé)任、效率和回應(yīng)性的價(jià)值理念。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)國(guó)家惠民政策，正是公共部門在進(jìn)行治理過(guò)程中公平性、責(zé)任性、回應(yīng)性的體現(xiàn)。理念的契合是績(jī)效管理能夠推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，在實(shí)踐中要把這種“公平、責(zé)任、回應(yīng)”的理念貫穿于扶貧工作的全過(guò)程。

公平不僅要在扶貧政策的平等性上下功夫，更要在針對(duì)性上下功夫，這就要求在精準(zhǔn)識(shí)別階段區(qū)別對(duì)待，既要區(qū)別客觀貧困與主觀貧困，又要區(qū)別絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。客觀貧困和絕對(duì)貧困比較容易識(shí)別與管理，但是，主觀貧困與相對(duì)貧困的認(rèn)定卻比較困難，稍有不慎便會(huì)引起不滿，而不加區(qū)別一刀切的扶貧則又構(gòu)成了對(duì)其他貧困戶的不公平。現(xiàn)階段對(duì)于一些渴望發(fā)展卻受客觀條件限制致貧的貧困戶，跟好逸惡勞、不思進(jìn)取的貧困戶必須加以區(qū)分，畢竟扶貧不僅要注重形式的公平，還要注重過(guò)程和結(jié)果的公平。因此，要加大資源配置的合理性和有效性研究，不能讓扶貧成為助長(zhǎng)個(gè)人惰性的助推器。

二、科學(xué)制定精準(zhǔn)扶貧計(jì)劃和考核指標(biāo)

“扶貧計(jì)劃”是扶貧工作具體執(zhí)行的依據(jù)，績(jī)效計(jì)劃和指標(biāo)的設(shè)計(jì)是績(jī)效管理的核心。合理的計(jì)劃和指標(biāo)能夠有效地激發(fā)扶貧工作人員的積極性、幫助貧困戶樹(shù)立堅(jiān)實(shí)的脫貧信念。反之，偏離現(xiàn)實(shí)需求、過(guò)于宏觀或者過(guò)于模糊化的計(jì)劃與目標(biāo)，則會(huì)增加扶貧工作人員的困惑與迷茫，難以找到合適的工作著力點(diǎn)，還會(huì)削弱困難群眾對(duì)扶貧工作的期待，從而出現(xiàn)不理解不配合的現(xiàn)象，使扶貧工作達(dá)不到期望目標(biāo)。

科學(xué)制定精準(zhǔn)扶貧計(jì)劃和考核指標(biāo)需要定性和定量相結(jié)合，要合理設(shè)置各項(xiàng)指標(biāo)及權(quán)重，增強(qiáng)評(píng)估指標(biāo)的導(dǎo)向性作用。當(dāng)前，扶貧考核主要是定量指標(biāo)，比如脫貧率、項(xiàng)目資金使用情況等，缺少對(duì)貧困人員尤其是扶貧工作人員滿意度的調(diào)查；指標(biāo)的制定將貧困人員的需求放在首位，而忽略了扶貧工作者的合理訴求，難以體現(xiàn)計(jì)劃的公平性?！凹芯ψ龊梅鲐毠ぷ鳌币呀?jīng)成為現(xiàn)階段地方政府尤其是基層政府的首要工作任務(wù)，為了完成這一目標(biāo)，同時(shí)也為了應(yīng)對(duì)好各級(jí)檢查，一線扶貧工作人員長(zhǎng)期處于“5+2”“白加黑”的狀態(tài)，超負(fù)荷的工作壓力導(dǎo)致“第一書(shū)記過(guò)勞死”已不是個(gè)案，這也意味著簡(jiǎn)單粗暴的任務(wù)分解法和頻繁無(wú)序的監(jiān)督檢查已不適應(yīng)當(dāng)前的扶貧形勢(shì)。

在扶貧形式上，多數(shù)基層政府仍傾向于選擇最基本的“輸血”，比如米面油的發(fā)放，農(nóng)資物品的配送等，缺少對(duì)多元化扶貧形式的探索，扶貧缺少可持續(xù)性。究其原因，則是基層政府在扶貧過(guò)程中獲得的激勵(lì)與付出的辛苦相關(guān)度不高，比如一些扶貧項(xiàng)目因用地問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、資金配套問(wèn)題、運(yùn)營(yíng)問(wèn)題等難以在貧困地區(qū)落戶，而要解決這些問(wèn)題、確保扶貧項(xiàng)目的落實(shí)往往需要基層扶貧部門付出更多的時(shí)間和精力。在缺少有效激勵(lì)的情況下，為避免麻煩，基層政府往往直接規(guī)避扶貧項(xiàng)目的申請(qǐng)及扶貧形式的創(chuàng)新，這導(dǎo)致扶貧工作在某種程度上流于形式。

有效激勵(lì)扶貧工作人員、杜絕扶貧工作形式化需要政策解讀者和計(jì)劃制定者有更高的戰(zhàn)略眼光和系統(tǒng)思維，時(shí)刻保持全局一盤棋思想，既要注重扶貧工作的輸入過(guò)程，又要注重扶貧工作的輸出品質(zhì)。目標(biāo)計(jì)劃、執(zhí)行計(jì)劃、激勵(lì)計(jì)劃、評(píng)估計(jì)劃、調(diào)整計(jì)劃要環(huán)環(huán)相扣、相輔相成。

三、建立有效的溝通和反饋機(jī)制

回應(yīng)性是政府善治的基本要素，而目前扶貧工作中的溝通基本上還是以單向的自上而下的政策傳達(dá)為主，缺少自下而上的信息反饋或者說(shuō)自下而上的反饋被上級(jí)主管部門選擇性忽視，沒(méi)有形成溝通回路。比如精準(zhǔn)扶貧推行至今，我們可以在很多自媒體、公眾平臺(tái)或者學(xué)者的調(diào)研中看到扶貧中的亂象，卻鮮有發(fā)現(xiàn)地方政府對(duì)于這些亂象的特別治理與整改。究其原因，主要是科層制背景下“唯上”是各級(jí)政府長(zhǎng)期以來(lái)工作開(kāi)展的基本思維，同時(shí)也是獲取認(rèn)可與資源的無(wú)奈選擇，而對(duì)下級(jí)部門工作中存在或遇到的問(wèn)題除非是“勢(shì)在必行”或者“情況緊迫”會(huì)被動(dòng)解決，缺少主動(dòng)推進(jìn)。

扶貧工作者作為資源的分配者，貧困戶作為資源的享有者，兩者之間的博弈歸根到底是利益的博弈，其溝通難免存在信息不對(duì)稱的情況。一方面，為獲得資源，受訪者會(huì)盡力掩飾自己的真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況，甚至夸大自己的困難程度，單憑走訪觀察難以對(duì)收入進(jìn)行精確衡量，這給貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別帶來(lái)較大難度。另一方面，隨著“以人為本”執(zhí)政理念深入人心，政府的服務(wù)理念和服務(wù)水平得到有力提升，而基層民眾卻對(duì)這一理念有著扭曲理解，從而帶來(lái)了相應(yīng)的副產(chǎn)品——為獲取一己私利隨意上訪或者耍賴威脅政府的情況普遍存在，“耍賴式溝通”成為少數(shù)人達(dá)成自己目標(biāo)的通道。這就導(dǎo)致基層政府在工作中陷入被動(dòng)的“懼下”局面。

在“唯上”和“懼下”的雙重境遇下，“不求有功、但求無(wú)過(guò)”成為多數(shù)基層政府處理問(wèn)題默認(rèn)的執(zhí)政標(biāo)準(zhǔn)，這也導(dǎo)致在扶貧過(guò)程中“形式化”嚴(yán)重，凡事按照上級(jí)要求執(zhí)行，既便于應(yīng)付上級(jí)檢查、獲取上級(jí)肯定，又能以此作為應(yīng)付民眾的依據(jù)，達(dá)成不違規(guī)不擔(dān)責(zé)的目標(biāo)。因此，基層政府的扶貧工作者與民眾的溝通多數(shù)停留在生硬的政策解釋上，缺乏實(shí)質(zhì)性的溝通與反饋。

要建立有效的溝通和反饋機(jī)制，一是上級(jí)政府要樹(shù)立明確的溝通和反饋意識(shí)。扶貧工作人員長(zhǎng)期深入扶貧第一線，開(kāi)展針對(duì)性的扶貧工作，最清楚和了解扶貧工作中政策的可執(zhí)行性以及存在的問(wèn)題和不足。責(zé)任性和回應(yīng)性要求政府要積極聽(tīng)取基層工作者和民眾的聲音，并及時(shí)作出回復(fù)，同時(shí)，傾聽(tīng)與反饋也是對(duì)下級(jí)工作的激勵(lì)與支持。比如在政府網(wǎng)站開(kāi)辟扶貧工作留言專欄，給各扶貧單位設(shè)置對(duì)應(yīng)賬號(hào)，主管部門對(duì)留言問(wèn)題進(jìn)行定期回復(fù)。二是要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，不斷完善更新貧困人員信息，用數(shù)據(jù)分析助力精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，把完善全社會(huì)信用體系、建立失信者的懲罰機(jī)制作為精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)扶貧的有效路徑。三是要對(duì)基層政府適當(dāng)賦權(quán)，建立免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)其面對(duì)特殊情況時(shí)在原則范圍內(nèi)可以主動(dòng)作為，而不僅僅是被動(dòng)應(yīng)付。

四、實(shí)施有效的監(jiān)督檢查

監(jiān)督和檢查作為控制過(guò)程的工具，可以有效地保證扶貧工作不偏離既定軌道，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)得到精準(zhǔn)落實(shí)。然而，目前的監(jiān)督檢查工作卻存在著多頭管理、標(biāo)準(zhǔn)混亂、檢查頻繁、主觀隨意性大，浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象。就督查主體和形式而言，既有扶貧督查部門專門檢查、上級(jí)主管部門例行檢查，也有結(jié)對(duì)幫扶的幫扶單位調(diào)研和其他單位觀摩學(xué)習(xí)等。在檢查頻次上，往往是國(guó)家、省級(jí)部門督查一遍，市縣鄉(xiāng)等各級(jí)部門又跟著逐級(jí)督查一遍，且不同主體檢查的標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。以1000個(gè)貧困戶為例，標(biāo)準(zhǔn)更改一次就要換一次材料，一般一份材料約1塊錢，一年內(nèi)各級(jí)檢查多達(dá)十幾、二十幾次，材料費(fèi)、整理費(fèi)就高達(dá)20多萬(wàn)，而很多更改可能只是因?yàn)楹炞植灰?guī)范、過(guò)于潦草等小問(wèn)題，在某種意義上，精準(zhǔn)扶貧變成“精準(zhǔn)填表”，這造成大量的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。基層扶貧力量疲于應(yīng)對(duì)各類檢查，很難將具體扶貧工作做到深入，所謂深入基層的走訪在某種程度上就是走馬觀花式的走秀，而有些地方迫于督查壓力玩起了數(shù)字脫貧和虛假脫貧的花樣，如此扶貧不僅浪費(fèi)公共資源，還加劇了民眾對(duì)扶貧工作甚至是對(duì)政府的不信任感。

為了切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督檢查功效，避免督查中存在的多頭檢查、頻繁低效、標(biāo)準(zhǔn)混亂、浪費(fèi)嚴(yán)重和重突擊檢查輕日常監(jiān)督等問(wèn)題，需要扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)部署。一要明確督查主體。充分發(fā)揮紀(jì)委、審計(jì)等部門在扶貧工作中執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督作用，開(kāi)展專門性監(jiān)督檢查。二要規(guī)范督查標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)督查項(xiàng)目要統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)各地亂設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)返工的浪費(fèi)現(xiàn)象。三要整理督查力量，以綜合督查為主，適度壓減專項(xiàng)檢查。四要注重督查方式的改變，采取明查與暗訪相結(jié)合的方式，在減輕基層壓力的同時(shí)提升督查實(shí)效。五要完善第三方督查機(jī)制，有效發(fā)揮社會(huì)力量在扶貧督查過(guò)程中獨(dú)立性和專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)。

精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，體現(xiàn)了社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是一項(xiàng)艱巨而繁重的任務(wù)。推進(jìn)和落實(shí)這一任務(wù)，需要全社會(huì)形成合力，做到科學(xué)規(guī)劃、及時(shí)溝通、嚴(yán)格執(zhí)行和有效監(jiān)控，切實(shí)打好脫貧攻堅(jiān)的硬仗。

（作者單位：黃淮學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）