◎周健 朱國云

街區(qū)制模式下城市社區(qū)安全供給路徑

◎周健 朱國云

公眾對街區(qū)制的治安隱憂，受傳統(tǒng)安全觀、出入口控制不同的社區(qū)治安存在差異和圍墻缺失后的治安隱患等三方面因素影響。在城市建設中融入通過環(huán)境設計預防犯罪的理念、以樓宇為單位構筑防衛(wèi)空間、增加社區(qū)警務資本以及加大社區(qū)環(huán)境整治力度等是街區(qū)制模式下城市社區(qū)治安安全供給的路徑選擇。

街區(qū)制；治安安全供給；出入口控制；社區(qū)警務資本

《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（簡稱《意見》）指出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節(jié)約利用。”《意見》一經發(fā)布，立即引起了公眾和學界的廣泛爭議。爭議的焦點主要在于“拆圍墻”的合法性問題、地價和房價的貶值問題、安全問題、交通堵塞的緩解效益問題、道路和公共空間的維護和責任分擔問題、物業(yè)管理問題、空間的共享能否促進社會公平問題等。在這些問題中，安全問題備受關注。

面臨的挑戰(zhàn)

街區(qū)制源于美國，是自由、平等、流動和共享等現(xiàn)代理念在城市建筑規(guī)劃中的具體體現(xiàn)。多功能的城市住宅區(qū)通過一個個短小而開放的街道串聯(lián)，這些街道猶如城市的毛細血管和經絡，人流、車流和物流無障礙地穿梭其間，從而創(chuàng)造出城市活力，維系城市系統(tǒng)的常態(tài)運行。很多發(fā)達國家的城市基本都是按照街區(qū)制模式進行規(guī)劃和建設的，絕大部分人生活在開放式的街區(qū)住宅中。以美國為例，據“美國門禁解鎖協(xié)會”估計，20世紀90年代中期，僅有400萬到800萬的美國人生活在有門禁的封閉社區(qū)中；在東京，車輛可在社區(qū)穿梭行駛，市民交流交往自由方便；在新加坡，80%的城市居民都居住在一種叫做“政府組屋”的非封閉式社區(qū)中。

一個毋庸置疑的事實是，街區(qū)制在發(fā)達國家的實踐也并非一帆風順。20世紀90年代中后期，在犯罪率居高不下、公眾安全感降低的推動下，美國封閉式住宅區(qū)建設雖然不是主流，但有增多的趨勢。在犯罪問題嚴重的佛羅里達州，新建的封閉式住宅區(qū)甚至超過80%。可見，在街區(qū)制已經廣為實踐的發(fā)達國家，因為治安問題而推出的逆街區(qū)住宅依然具有一定的市場。因此，《意見》引起國內公眾對安全的擔憂不足為奇。

1.門、墻構筑的傳統(tǒng)安全文化觀

街區(qū)制模式下，公眾對社區(qū)治安的擔憂首先源于對“圍墻”的安全依賴，而且這種依賴有著深厚的文化積淀。在我們的傳統(tǒng)中，管理的“管”字和“門”“墻”“關”有著緊密的內在聯(lián)系。舊時的大門上，有管和閂，門合攏后將木栓插進管內，門就被關上推不開了。由此，通過“門”“管”和“閂”的物理設置就可以達成“關”的結果。所以，《說文解字》指出：“關，以木橫持門戶也?！痹诖嘶A上，“關”被引申為有限制的出入口，符合一定的進出條件、得到允許后才能夠通行。而當被關起來的空間超出了“門”的形制時，就必須輔以“墻”來實現(xiàn)大空間的“關”。古代的城市、要塞、宮廷以及四合院基本都是通過墻和門的共同作用來實現(xiàn)大空間的“關”?！瓣P”的基本目的在于減少和阻止外來的干擾和入侵，增強進出人員身份的可識別性，最大限度地降低進出人員對內部空間的安全威脅；同時，“關”可以形成一個相對熟識、單一的人文環(huán)境，人情、面子、關系、輿論壓力和統(tǒng)一的文化認同促成了空間內部的安全和秩序。所以，在我們的傳統(tǒng)中，管理往往是在“關”的限制和防范下得以實現(xiàn)的，“關”是“管”的重要手段。故當住宅區(qū)沒有了圍墻、無法實現(xiàn)對治安基本要素的“關”，安全感的喪失是很自然的文化關切和心理回應。

2.當前出入口控制不同的社區(qū)治安形勢存在差異

就出入口控制程度而言，當前我國的城市社區(qū)可以大致分為三類：一是沒有圍墻、沒有采取任何控制措施、人員和車輛可以隨意進出的放任型社區(qū)。放任型社區(qū)以老舊小區(qū)、城中村為主。二是有圍墻、大門和駐門保安，但出入口控制比較松懈的半封閉式社區(qū)。半封閉型社區(qū)的駐門保安更多的是一種形式上的存在，非社區(qū)人員可以直接或是以尾隨等方式自如地進出小區(qū)。半封閉型社區(qū)主要是住房市場化改革后建設的中低檔社區(qū)。三是有圍墻、大門和駐門保安，且出入口控制非常嚴格的全封閉型社區(qū)。全封閉型社區(qū)往往有嚴格的門禁系統(tǒng)，人員和車輛進出小區(qū)大門必須使用門禁卡，外來人員和車輛必須在駐門保安處登記，且往往還要經過與業(yè)主核實確認后方可進入。一般說來，全封閉型社區(qū)房價高、日常的物業(yè)管理費高。這種類型的社區(qū)以市場化改革后建設的高檔小區(qū)為主。

警務人員和公眾大致都有這樣一個基于現(xiàn)實的比較性共識：社區(qū)的治安形勢往往和社區(qū)的開放程度成負相關關系。一般說來，放任型社區(qū)的治安形勢相比半封閉型社區(qū)要嚴峻得多，而半封閉型社區(qū)的治安問題比全封閉式社區(qū)又要復雜一些。事實證明，封閉管理的高收入商品房社區(qū)犯罪率大大低于開放式的中低收入商品房社區(qū)，封閉管控特定社區(qū)與空間已經被實踐證明是較為有效的空間治理舉措。

3.圍墻缺位后的治安隱患源

封閉型社區(qū)良好的治安狀況源于其由外及里的三道治安防線。第一道防線主要是由社區(qū)最外圈的圍墻或柵欄（包含圍墻或柵欄上設置的防攀爬物防或技防設施）、社區(qū)大門門禁系統(tǒng)、駐門保安和監(jiān)控攝像等構成。第二道防線通常由社區(qū)內樓宇的門禁系統(tǒng)和監(jiān)控攝像等構成，進出樓宇需要進行門禁解鎖。第三道防線則是由居民住戶自家的門窗以及其他物防和技防設施設備構筑而成，這是社區(qū)由外及里的最后一道防線。

街區(qū)制意味著今后的城市社區(qū)不再設圍墻，社區(qū)現(xiàn)有的圍墻也要逐步拆除，而圍墻的缺位同時意味著附著于圍墻的安防設施將無從安置，社區(qū)大門保安無從派駐。由此可見，對安全的擔憂是今后街區(qū)制推行的最大阻力源之一。

對策建議

街區(qū)制雖然具有緩解城市交通壓力、促進土地資源高效利用和實現(xiàn)社區(qū)資源社會共享等優(yōu)勢，但街區(qū)的開放確實會對城市社區(qū)的治安構成一定的威脅。社區(qū)是社會的基本單元，社區(qū)的穩(wěn)定和諧是社會穩(wěn)定和諧的前提和基礎。因此，若想成功推廣街區(qū)制，須對當前以社區(qū)封閉為導向、以圍墻等為基礎構筑的城市社區(qū)治安安全供給模式作出應對性調整。

1.將通過環(huán)境設計預防犯罪的理念融入城市規(guī)劃和社區(qū)建設

在街區(qū)制模式下，由圍墻等構筑的第一道治安防線的缺失必將對城市社區(qū)的治安構成沖擊。因此，在城市規(guī)劃和社區(qū)建設中可以通過合理設計構筑社區(qū)的防御性空間來預防犯罪。一是應在城市規(guī)劃和建筑設計的教學環(huán)節(jié)，更多地把治安安全的理念融入其中，使其成為城市規(guī)劃和建筑設計的一個重要且不可或缺的考量因子。二是要加強對我國城市社區(qū)犯罪的空間研究，分析并梳理出有利于犯罪的空間特質，以此為依據，在今后的城市規(guī)劃和建筑設計中盡量消除這些社區(qū)空間。如電梯、消防通道能否設計在一個相對敞式的空間中，使其更利于人為的自然監(jiān)視；在條件允許的情況下，能否少規(guī)劃一些高層住宅樓，對同一出入口內的住戶數量進行規(guī)劃，從而增強居民間的可識別度；住宅規(guī)劃和社區(qū)資源的空間分布要有利于居民互動交往、能夠促進社會聯(lián)系等。三是研究制定通過環(huán)境設計預防犯罪的標準，以此作為城市規(guī)劃和建筑審批的依據。賦予治安管理部門參與規(guī)劃和建筑審批環(huán)節(jié)的法定權利，治安管理部門對不符合治安安全標準的規(guī)劃和設計方案擁有否決權。

2.以樓宇為單位構筑防衛(wèi)空間

街區(qū)制意味著以圍墻為依托的第一道安全防線將缺位于今后城市社區(qū)的治安防控體系，因此，必須以樓宇為單位筑牢樓宇的防衛(wèi)空間。一是加強樓宇及家庭的出入口控制。街區(qū)制使得最前端的社區(qū)出入口控制被制度性取消，三道出入口控制縮減為兩道出入口控制。加強社區(qū)內樓宇的出入口控制最直接的應對就是配駐樓宇保安。在條件允許的情況下，可以考慮增設樓宇群的流動保安，通過流動保安的巡邏加強樓宇外的人防力度。同時，改造現(xiàn)有樓宇門禁系統(tǒng)，增設高清監(jiān)控攝像，并對現(xiàn)有樓宇門禁系統(tǒng)進行技術提檔升級；加強樓宇內家庭出入口控制，可以推廣如指紋鎖、家用監(jiān)控攝像及非法入侵報警系統(tǒng)等技術應用。

3.增加社區(qū)警務資本

嚴峻的社會治安形勢與有限警力之間的矛盾在短期不可能通過以增加警力的方式來解決，因此，向社會要警力成為實現(xiàn)“警力無增長改善”的路徑選擇之一，而社區(qū)警務資本則是這一路徑的運作結果。第一，“社區(qū)安全最有價值的方面，不在于構成建筑物的磚和灰漿的類型，而在于社區(qū)住戶的觀念，特別是社區(qū)住戶的行為?！币虼耍梢圆捎梦⑿诺刃旅襟w技術豐富治安防范宣傳的形式，加大治安防范的宣傳力度，強化社區(qū)居民自我防范意識，消除社區(qū)居民在安防中的心理死角。同時，可以采用社區(qū)民警入戶指導、開設社區(qū)安全教育學校等形式提高社區(qū)居民自我防范能力。第二，搭建載體，通過豐富的社區(qū)活動，加強社區(qū)居民的聯(lián)系與溝通，提高社區(qū)居民的熟悉度，增強居民的認同感和歸屬感，為鄰里協(xié)防共同體的建立奠定情感基礎。第三，建立健全社區(qū)居民治安參與的渠道，充分挖掘社區(qū)治安資源，組建樓宇治安志愿者隊伍；并可以引入市場機制，以積分制的形式對參與社區(qū)治安、提供治安隱患或治安線索的社區(qū)居民給予適當的獎勵，從而提高社區(qū)居民參與治安的積極性。第四，建立健全物業(yè)公司安防服務的行業(yè)準入標準，加大對物業(yè)公司安防服務的考核力度，督促物業(yè)公司做好安防服務。第五，公安部門要盡量把政府和非政府投建的安防設施互聯(lián)，提高社區(qū)安防設施的利用效率和利用效益。在物化圍墻缺失的情況下，加大警務技術的研發(fā)和應用，讓警務技術如人臉識別技術、警務大數據工程、警務地理信息系統(tǒng)和犯罪預測系統(tǒng)等構筑出社區(qū)的虛擬圍墻。

4.加強社區(qū)環(huán)境的整治力度

街區(qū)制模式下，原本專屬的社區(qū)空間將成為沒有任何出入限制的社會空間，空間利用率提高；但空間共享導致空間失序的可能性也隨之加大。如果街區(qū)制后的社區(qū)呈現(xiàn)出這樣的景觀：隨處張貼的小廣告、隨意停放的車輛、未能及時修復的公共設施等，失序的空間必將成為潛在犯罪者優(yōu)選的犯罪情境。因此，加強社區(qū)物理環(huán)境的整治力度同樣也是社區(qū)治安防范不可或缺的手段之一。

另外，既然圍墻等構筑的社區(qū)治安第一道防線確實有著重要的治安防范功能，那么在城市路網密度的許可限度內，能否考慮建設小組團式封閉型社區(qū)。幾棟樓宇形成一個組團，通過圍墻合圍封閉。把現(xiàn)有的大型封閉社區(qū)割裂為幾個相對獨立的小組團封閉社區(qū)。如此，既迎合了公眾對圍墻安全依賴的文化傳統(tǒng)，又能確實發(fā)揮圍墻的治安防范功能，同時也不影響城市道路資源的充分利用。

★本文系江蘇省教育廳2017年度高校哲學社會科學研究基金項目《街區(qū)制模式下城市社區(qū)治安防控體系建設的前瞻性研究》（編號：2017SJB0457）的階段性成果。

（作者單位：南京大學政府管理學院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.010 編輯：田佳奇