◎林寶

建設(shè)大城市周邊養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶的構(gòu)想

◎林寶

在人口超過(guò)一定規(guī)模的大城市周邊，選擇自然環(huán)境較好、開(kāi)發(fā)程度較低的地區(qū)，建設(shè)環(huán)境友好型的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，可緩解城市發(fā)展面臨的人口老齡化和“大城市病”壓力。本文建議開(kāi)展京津冀養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶試點(diǎn)，提出以規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)，向產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶傾斜配置公共資源，實(shí)施更加靈活的土地和住房政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資和加強(qiáng)公共服務(wù)配套等措施來(lái)推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶建設(shè)。

大城市周邊；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶；京津冀

當(dāng)前是我國(guó)人口老齡化快速發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)需求激增的時(shí)期，也是人口城鎮(zhèn)化繼續(xù)高速發(fā)展、人口繼續(xù)向城市聚集的時(shí)期，城市發(fā)展面臨人口老齡化和“大城市病”的雙重壓力。從一般意義上，這看似是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾：基于人口老齡化，城市需要吸引大量的外來(lái)年輕勞動(dòng)力，這將導(dǎo)致人口規(guī)模膨脹，進(jìn)而引發(fā)或加劇“大城市病”；而治理“大城市病”，往往又依賴于控制城市人口規(guī)模，限制外來(lái)人口流入，最終將加速人口老齡化。但實(shí)質(zhì)上，如果城市能形成一個(gè)“有進(jìn)有出”的自然更新機(jī)制，這一矛盾則并非不可調(diào)和。在此，本文提出在大城市周邊建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶的戰(zhàn)略構(gòu)想，以緩解人口老齡化和人口規(guī)模膨脹之間的矛盾，破解城市發(fā)展困局，實(shí)現(xiàn)“離城而距不遠(yuǎn)、離城而服務(wù)隨”的局面，讓老年人有安心養(yǎng)老之所的同時(shí)，城市中心區(qū)人口規(guī)模得到適度疏解。

意義

1.減小大城市人口壓力

當(dāng)前，北京、上海等大城市人口快速膨脹，“大城市病”愈加嚴(yán)重，其重要原因是城市人口流動(dòng)不暢，未形成“有進(jìn)有出”的人口更新機(jī)制。當(dāng)城市發(fā)展吸引大量外來(lái)人口時(shí)，由于公共服務(wù)資源配置不均等原因，原有人口又很少離開(kāi)，所以城市人口只能持續(xù)增長(zhǎng)，其中老年人口成為增長(zhǎng)最快的群體。如果沒(méi)有引導(dǎo)老年人口合理流動(dòng)的機(jī)制，城市發(fā)展的道路將只有兩條：一是以城市發(fā)展為目標(biāo)，不斷補(bǔ)充年輕人口，最終導(dǎo)致城市人口不斷膨脹，成為擁堵之城、污染之城；二是以調(diào)控人口為目標(biāo)，限制外來(lái)人口進(jìn)入，最終導(dǎo)致城市人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重老化，成為老年之城、衰敗之城。建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，通過(guò)資源配置有效引導(dǎo)老年人口向大城市周邊地區(qū)流動(dòng)，可緩解城市人口壓力，使京滬等大城市成為一個(gè)“有進(jìn)有出”的活水池，保持生機(jī)和活力。

2.推動(dòng)大城市與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展

我國(guó)當(dāng)前大城市周邊的“燈下黑”現(xiàn)象較為明顯，一些城市發(fā)展受行政區(qū)劃的制約，輻射能力十分有限，對(duì)周邊地區(qū)發(fā)展的帶動(dòng)作用亟須加強(qiáng)。為此，迫切需要推動(dòng)大城市與周邊地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，近年來(lái)國(guó)家大力推動(dòng)的京津冀協(xié)同發(fā)展便是其中一例。大城市與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展是資源、經(jīng)濟(jì)和人口等諸要素的重新布局，縮小區(qū)域內(nèi)的發(fā)展差距是協(xié)同發(fā)展的重要任務(wù)。建設(shè)大城市周邊養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶可成為協(xié)同發(fā)展的有力推手。一方面，建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶可有效改善大城市周邊地區(qū)的資源配置，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化；另一方面，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將為大城市周邊地區(qū)找到新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，有力推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，一些大城市周邊地區(qū)或是處于城市的水源保護(hù)區(qū)或是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)選擇受限，而建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶可為該地區(qū)找到一個(gè)環(huán)境友好型的新興產(chǎn)業(yè)，有利于提升這些地區(qū)在協(xié)同發(fā)展大格局中的地位和作用。

3.促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展

盡管各級(jí)政府已經(jīng)出臺(tái)了一系列促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策和措施，但總體上養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展仍然嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足群眾的養(yǎng)老需求。其中很重要的原因是養(yǎng)老服務(wù)的供需之間存在錯(cuò)位，老年人相對(duì)較低的收入無(wú)法承擔(dān)起所需服務(wù)相對(duì)較高的成本。建設(shè)大城市周邊養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶可將經(jīng)濟(jì)承受能力相對(duì)較高的大城市老人從服務(wù)成本相對(duì)較高（特別是土地成本）的大城市引導(dǎo)到成本相對(duì)較低的周邊地區(qū)，以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供需匹配，提高養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的均衡水平。同時(shí)還可通過(guò)政策傾斜、先行先試，探索新的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)模式，大力促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)水平的提高和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

建設(shè)條件

1.大城市的選擇

人口條件是大城市規(guī)模劃分的主要條件。一是城市應(yīng)該有較大的人口規(guī)模，且城市發(fā)展面臨較大的空間壓力，“城市病”較為明顯，具有疏解人口的迫切需要。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要求合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)-500萬(wàn)的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。大體可知，以目前的管理機(jī)制和水平，在城區(qū)人口規(guī)模超過(guò)300萬(wàn)時(shí)會(huì)有明顯的人口壓力。因此，大體上在周邊建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶的城市應(yīng)達(dá)到城區(qū)人口300萬(wàn)以上。二是城市老年人口應(yīng)達(dá)到一定規(guī)模，具備以相對(duì)集中的產(chǎn)業(yè)帶來(lái)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的基本市場(chǎng)條件。一般而言，300萬(wàn)以上的城區(qū)人口，以全國(guó)平均水平推斷，60歲及以上老年人口約50萬(wàn)，可成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶的基礎(chǔ)。

2.周邊地區(qū)的選擇

在大城市周邊地區(qū)建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶還需要所選擇的地區(qū)具備多個(gè)條件：一是交通便利。隨著交通條件的改善，我國(guó)大多數(shù)大城市與周邊地區(qū)之間的交通日趨便利，為建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶提供了良好的條件。但是，不同地區(qū)之間交通條件仍然會(huì)存在一些差異，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)最好選擇在與城市中心區(qū)有多條較為快捷交通線的區(qū)域，以方便老年人從原住地到養(yǎng)老地之間的往返。二是環(huán)境適宜。環(huán)境是老年人選擇養(yǎng)老地的重要影響因素之一，環(huán)境好壞直接關(guān)系到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶建設(shè)的成敗。應(yīng)選擇大城市周邊自然環(huán)境較好的地區(qū)進(jìn)行建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)老年人養(yǎng)老的吸引力。三是區(qū)域功能契合。不同地區(qū)的功能定位不同，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)與被選地區(qū)的區(qū)域功能相互契合，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶的建設(shè)應(yīng)有助于該地區(qū)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，履行區(qū)域功能。

3.京津冀地區(qū)可先期開(kāi)展試點(diǎn)

結(jié)合京津冀地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，可以看出，京津冀地區(qū)適合建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶試點(diǎn)。京津冀養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶可以在北京北部（包括延慶、懷柔、密云和平谷）和河北北部（包括張家口、承德和秦皇島）的扇面型區(qū)域內(nèi)建設(shè)。一是這里依托京津兩個(gè)特大城市，具備基本的人口條件。二是交通便利。近年來(lái)，隨著交通條件的改善，京津冀北部地區(qū)與京津等大城市之間的交通日趨便利，為建設(shè)京津冀北部養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶提供了良好的條件。如果說(shuō)北部區(qū)域是一個(gè)扇面，則由京津向北輻射的多條高速公路和鐵路則是一柄柄扇骨，將京津和北部地區(qū)聯(lián)系在一起，交通時(shí)間大多可控制在2小時(shí)以內(nèi)，大大方便了老年人從原住地到養(yǎng)老地之間的往返。三是環(huán)境非常適宜。北部地區(qū)歷來(lái)是京津的后花園和水源地，環(huán)境宜人，不乏山水田園之美、兼具溪澗叢林之幽、更有歷史人文之韻，對(duì)老年人養(yǎng)老具有很大的吸引力。四是區(qū)域功能非常契合。在區(qū)域功能規(guī)劃上，京津冀北部地區(qū)大多屬于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，必須發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)如果規(guī)劃得當(dāng)，是一個(gè)低排放、低污染的產(chǎn)業(yè)，與北部地區(qū)的功能定位剛好契合。五是時(shí)機(jī)較為成熟。一方面京津存在大量需要尋找理想養(yǎng)老地的老年人口，且隨著人口老齡化呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。另一方面，當(dāng)前正處在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，加速公共服務(wù)資源重新布局的關(guān)鍵階段。剛好可利用這一時(shí)機(jī)，規(guī)劃建設(shè)北部養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步向其他地區(qū)推廣，如長(zhǎng)三角地區(qū)可建設(shè)西部養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶、珠三角可建設(shè)北部養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶、武漢可建設(shè)東部養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶、西安可建設(shè)南部養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶等。

政策建議

1.堅(jiān)持規(guī)劃先行，以規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶的建設(shè)是一個(gè)新事物，應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)劃，增加建設(shè)的科學(xué)性和統(tǒng)籌性。具體來(lái)講：一是將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶納入大城市發(fā)展總體規(guī)劃和大城市與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃之中，明確發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是所選擇地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，明確被選地區(qū)在大城市與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展中的角色和功能。二是制訂養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)和布局等內(nèi)容進(jìn)行明確，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、有序推進(jìn)的原則，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入規(guī)劃的指導(dǎo)之下，避免出現(xiàn)“一窩蜂”、破壞環(huán)境和生態(tài)的情況。三是要對(duì)規(guī)劃的各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行分解，落實(shí)到部門，確保規(guī)劃的實(shí)施。

2.公共資源配置向產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶傾斜

在大城市與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展的過(guò)程中，調(diào)整資源配置勢(shì)在必行。要將醫(yī)療資源、養(yǎng)老資源優(yōu)先向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶傾斜，在現(xiàn)有的中小城市加強(qiáng)公共資源配置，形成對(duì)大城市的反磁力中心，確保老年人的養(yǎng)老服務(wù)可就近獲得。特別是應(yīng)以市、鎮(zhèn)為重要節(jié)點(diǎn)，以公路和鐵路為重要連線，規(guī)劃連接大城市和產(chǎn)業(yè)帶中小城市的多條養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展走廊，重點(diǎn)加強(qiáng)醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)資源建設(shè)，改善公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

3.實(shí)施靈活的土地和住房政策，允許先行先試

通過(guò)多種途徑增加養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)土地供應(yīng)，降低用地成本。當(dāng)前可考慮兩點(diǎn)：一是增加養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶中小市鎮(zhèn)的建設(shè)用地，尤其是養(yǎng)老建設(shè)用地規(guī)模，在限定建設(shè)內(nèi)容的前提下加大土地供應(yīng)，增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)容量。二是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地入市，允許大城市老年人購(gòu)買養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地上建設(shè)的住房，并進(jìn)行適老化和舒適化改造。這樣將可盤(pán)活大量農(nóng)村閑置住房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和解決老人養(yǎng)老問(wèn)題的雙重目標(biāo)。須注意的是，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶土地和住房政策的放松要因地制宜，盡量避免大拆大建、大搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

4.加大政策扶持力度，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶建設(shè)需要大量資金投入，必須繼續(xù)創(chuàng)新體制機(jī)制，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，這就要求在政策上采取一些扶持措施。一是應(yīng)加大對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶的稅費(fèi)優(yōu)惠力度，采用多種方式鼓勵(lì)社會(huì)資本投資，迅速改善區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)水平。二是要加大區(qū)域間的轉(zhuǎn)移支付和政策支持，如將大城市對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的支持政策延續(xù)至養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶，實(shí)現(xiàn)政策隨人走，打破政策只局限于行政區(qū)劃內(nèi)的局面，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同。

5.加強(qiáng)公共服務(wù)配套

要以提高老年人生活便利性為目標(biāo)，根據(jù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展不斷加強(qiáng)公共服務(wù)配套：一是盡快實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)的異地報(bào)銷。醫(yī)療問(wèn)題是制約老年人異地養(yǎng)老的主要問(wèn)題，而醫(yī)保報(bào)銷則是問(wèn)題中的關(guān)鍵。在積極推進(jìn)醫(yī)療資源布局的同時(shí)，應(yīng)同時(shí)實(shí)現(xiàn)醫(yī)保異地報(bào)銷。二是根據(jù)老年人口流動(dòng)狀況，適時(shí)調(diào)整跨區(qū)域公共交通計(jì)劃，逐步形成方便快捷的公共交通網(wǎng)絡(luò)，為老年人往返提供舒適便捷的公共交通服務(wù)。

總之，建設(shè)大城市周邊養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶是一項(xiàng)一舉多得的戰(zhàn)略舉措，能夠服務(wù)于應(yīng)對(duì)人口老齡化、區(qū)域協(xié)同發(fā)展和解決“大城市病”等多個(gè)大局，建議先在京津冀等少數(shù)地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，然后逐步向全國(guó)其他地區(qū)推廣。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.007 編輯：田佳奇