文/張海波

網(wǎng)絡(luò)信訪的興起為發(fā)展基于大數(shù)據(jù)的信訪治理提供了可能。大數(shù)據(jù)驅(qū)動的信訪治理的核心議題是從信訪數(shù)據(jù)中提取民意，發(fā)現(xiàn)社會治理中的普遍性、趨勢性問題，提升社會治理的科學(xué)化水平。本文首次提出“信訪治理”的概念，倡導(dǎo)以大數(shù)據(jù)驅(qū)動的信訪治理超越現(xiàn)行的信訪辦理，實現(xiàn)中國信訪制度的功能優(yōu)化，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定和國家的長治久安。

大數(shù)據(jù)：從數(shù)據(jù)中提取意義

“大數(shù)據(jù)”概念的提出主要得益于三份報告：一是2008年英國《自然》雜志的大數(shù)據(jù)專刊，主題為“從大數(shù)據(jù)中提取意義”；二是2011年國際數(shù)據(jù)咨詢公司（International Digital Group，簡稱IDG）的報告，主題為“從混沌中提取價值”；三是美國《科學(xué)》雜志的大數(shù)據(jù)專刊，主題為“處理大數(shù)據(jù)”。這三份報告的核心思想是一致的，就是要從海量的數(shù)據(jù)中尋找潛藏的規(guī)律。

大數(shù)據(jù)主要包括四個特征：一是規(guī)模大，數(shù)據(jù)量無法用常規(guī)的軟件進(jìn)行統(tǒng)計分析；二是動態(tài)性，數(shù)據(jù)動態(tài)生成、持續(xù)更新；三是多樣性，數(shù)據(jù)來源于多個渠道，既包括數(shù)字、符號等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也包括照片和視頻等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)；四是低價值，數(shù)據(jù)的價值密度低，忽略其中一部分?jǐn)?shù)據(jù)并不影響數(shù)據(jù)分析的價值。這也就是通常所說的大數(shù)據(jù)的4V（Volume,Velocity,Variety,Value）。

在商用領(lǐng)域，麥肯錫全球研究院（McKinsey Global Institute，簡稱MGI）的報告《大數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)力的下一個前沿》和瑞士達(dá)沃斯世界經(jīng)濟論壇設(shè)立的“大數(shù)據(jù)，大影響”專題都具有重大影響，前者將大數(shù)據(jù)上升到生產(chǎn)力的高度，后者提出了“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”的概念。在政用領(lǐng)域，奧巴馬政府發(fā)布《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展倡議》，提出了“數(shù)字主權(quán)”的概念，并將其與領(lǐng)土權(quán)、制海權(quán)、制空權(quán)置于同等重要的位置。在民用領(lǐng)域，舍恩伯格和庫克耶的《大數(shù)據(jù)時代》一書提出了“大數(shù)據(jù)思維”的概念，將大數(shù)據(jù)的應(yīng)用進(jìn)一步擴展至工作與日常生活。

數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)，從數(shù)據(jù)中提取意義是大數(shù)據(jù)的內(nèi)核，大數(shù)據(jù)的商用、政用和民用則都是大數(shù)據(jù)價值的體現(xiàn)；這三者之間是依次遞進(jìn)的關(guān)系。大數(shù)據(jù)更多地是一個總體性概念，沒有數(shù)據(jù)開放，就沒有針對開放數(shù)據(jù)的分析，也就不會產(chǎn)生從數(shù)據(jù)中提取意義的問題。

如何從數(shù)據(jù)中提取意義？一種激進(jìn)的觀點認(rèn)為，大數(shù)據(jù)分析的興起意味著理論的終結(jié)。然而，事實并非如此，舍恩伯格和庫克耶指出：“大數(shù)據(jù)絕不是一個理論消亡的時代，相反地，理論貫穿于大數(shù)據(jù)分析的方方面面。”無論是數(shù)據(jù)的收集，還是數(shù)據(jù)的分析和結(jié)果的解讀，它們都需要理論，“畢竟，谷歌用檢索詞來預(yù)測流感而不是鞋碼”。否則，大數(shù)據(jù)就只能是數(shù)據(jù)，而無法產(chǎn)生意義。至少現(xiàn)階段，我們無法將對社會規(guī)律的認(rèn)識完全交由“啤酒+嬰兒紙尿褲”這種偶然性發(fā)現(xiàn)；而且，這樣的發(fā)現(xiàn)無法上升到社會規(guī)律層面，對于科學(xué)研究而言，它并無多大的價值。

要從數(shù)據(jù)中提取意義，必須至少具備三個要件：一是數(shù)據(jù)開放；二是理論指導(dǎo)；三是分析技術(shù)。從這三個要件來看，大數(shù)據(jù)分析還處于起步階段。

信訪：從走訪到網(wǎng)絡(luò)信訪

對于中國信訪制度的屬性和功能，主要存在著兩種理解：一是信訪是中國共產(chǎn)黨的群眾工作傳統(tǒng)，信訪辦理中也有“以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”的說法；二是信訪是一種行政救濟制度，可以幫助群眾解決問題，實現(xiàn)訴求。在部門隸屬上，信訪部門既隸屬于黨委系統(tǒng)，也隸屬行政系統(tǒng)。在最近的十幾年中，由于利益格局的深度調(diào)整，大量的社會矛盾都無法在法律的框架內(nèi)解決，信訪制度被迫成為社會矛盾化解的主要渠道，導(dǎo)致信訪制度權(quán)利救濟功能的強化和民意收集功能的弱化，催生了“信訪不信法”等各種亂象。

網(wǎng)絡(luò)信訪的興起在一定程度上可以糾正信訪制度的異化。網(wǎng)絡(luò)信訪的興起可以分為兩個階段：一是全國統(tǒng)一建設(shè)的政府專網(wǎng)，統(tǒng)一使用全國信訪信息系統(tǒng)應(yīng)用軟件，無法進(jìn)行網(wǎng)上投訴，實踐效果并不理想；二是網(wǎng)絡(luò)信訪“淮安經(jīng)驗”的擴散，信訪業(yè)務(wù)全部網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，不僅政府信訪受理機構(gòu)可以通過互聯(lián)網(wǎng)受理、辦理信訪事項，信訪當(dāng)事人也可以通過互聯(lián)網(wǎng)提交、查詢信訪事項。

網(wǎng)絡(luò)信訪主要有三個功能。一是方便群眾，群眾不必走訪就可以提出上訪訴求，節(jié)省時間和精力；并可以隨時查詢辦理進(jìn)度，公開透明。二是規(guī)范辦理，逾期預(yù)警，辦理過程留痕，有利于明確責(zé)任，提高辦理效率。“陽光信訪”系統(tǒng)可以對信訪辦理實時監(jiān)測、動態(tài)跟蹤，對于超過60天仍未辦理的信訪件進(jìn)行紅燈預(yù)警，并發(fā)出督辦短信，督促責(zé)任單位和人員盡快辦理，避免逾期未決。三是客戶導(dǎo)向，上訪群眾可以對信訪辦理進(jìn)行滿意度評價，信訪部門將滿意度評價作為信訪辦理績效考核的重要參照。在“淮安經(jīng)驗”擴散的過程中，網(wǎng)絡(luò)信訪也由“陽光信訪”擴展至“責(zé)任信訪”和“法治信訪”。

從走訪到網(wǎng)絡(luò)信訪，這是中國信訪制度的一次重要創(chuàng)新，可以在一定程度上糾正信訪制度的異化，對于破除“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”困境有一定效果。對于一些疑難信訪問題，網(wǎng)絡(luò)信訪的作用則不明顯。網(wǎng)絡(luò)信訪和走訪的關(guān)系可以用兩句話來總結(jié)：一是網(wǎng)絡(luò)信訪能夠解決的，走訪肯定能夠解決；二是走訪能夠解決的，網(wǎng)絡(luò)信訪未必能夠解決。

從網(wǎng)絡(luò)信訪到信訪大數(shù)據(jù)：以信訪治理超越信訪辦理

（一）信訪大數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)信訪的關(guān)系

不管網(wǎng)絡(luò)信訪是否能夠解決全部信訪問題，包括走訪在內(nèi)的信、訪、網(wǎng)、電等有關(guān)信訪的信息全部都要進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)信訪系統(tǒng)，這使得網(wǎng)絡(luò)信訪系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)集具備了成為大數(shù)據(jù)的可能。與此同時，信訪大數(shù)據(jù)是從網(wǎng)絡(luò)信訪的數(shù)據(jù)集中提取意義，是對網(wǎng)絡(luò)信訪的進(jìn)一步發(fā)展。

首先，從使用主體來看，信訪大數(shù)據(jù)的使用主體是數(shù)據(jù)分析人員或數(shù)據(jù)科學(xué)家，而網(wǎng)絡(luò)信訪的使用主體是上訪群眾和信訪辦理人員。理論上，數(shù)據(jù)分析人員或數(shù)據(jù)科學(xué)家既可以是信訪部門的工作人員，也可以來自于市場；但從現(xiàn)實來看，數(shù)據(jù)分析人員或數(shù)據(jù)科學(xué)家更應(yīng)該來自于市場。由于政府機構(gòu)編制的約束，信訪部門很難獲得更多的編制；即便獲得，也很難吸引專業(yè)的大數(shù)據(jù)分析人才。從成本看，信訪部門也沒有必要設(shè)立大數(shù)據(jù)分析機構(gòu)；否則照此推理，政府各個部門都需要設(shè)立大數(shù)據(jù)分析機構(gòu)。專業(yè)的人做專業(yè)的事，市場驅(qū)動才是大數(shù)據(jù)分析技術(shù)得以持續(xù)發(fā)展的根本動力，來自于市場的數(shù)據(jù)分析人員或數(shù)據(jù)科學(xué)家更具有競爭力。

其次，從服務(wù)對象來看，信訪大數(shù)據(jù)的服務(wù)對象是各級黨委和政府的決策者，而網(wǎng)絡(luò)信訪的服務(wù)對象是上訪群眾。信訪大數(shù)據(jù)分析的目的是要從數(shù)據(jù)中提取意義，識別社會治理中存在的普遍性和趨勢性問題，黨委和政府的層級越高，信訪大數(shù)據(jù)分析的意義就越顯著。對于黨中央和國務(wù)院而言，信訪大數(shù)據(jù)分析的意義最為顯著，可以在全國范圍對社會治理中存在的普遍性和趨勢性問題進(jìn)行總體研判。對于基層黨委和政府而言，信訪大數(shù)據(jù)分析的意義非常有限，數(shù)據(jù)集也可能達(dá)不到大數(shù)據(jù)的規(guī)模。就此而言，基層黨委和政府不一定要發(fā)展信訪大數(shù)據(jù)，而應(yīng)該扎扎實實地做好網(wǎng)絡(luò)信訪工作，為更高層級的黨委和政府發(fā)展大數(shù)據(jù)分析奠定堅實的基礎(chǔ)。

最后，從社會功能來看，信訪大數(shù)據(jù)的主要功能是提升社會治理的科學(xué)化水平，網(wǎng)絡(luò)信訪的主要功能是方便群眾、規(guī)范辦理。從信訪訴求背后的深層原因來看，信訪矛盾大致可以分為三類：一是公共政策類，主要是因為政策不合理而引發(fā)的矛盾；二是行政執(zhí)法類，主要是因為行政執(zhí)法不當(dāng)、不公而引發(fā)的信訪矛盾，通常與具體的行政執(zhí)法人員和行政執(zhí)法行為有關(guān)；三是信訪辦理類，主要是指由于信訪辦理人員違規(guī)、違法而引發(fā)的信訪矛盾，這也與具體的信訪辦理人員和信訪辦理行為有關(guān)。《行政訴訟法》修訂后，“民告官”的受理范圍擴大，第二類信訪矛盾理應(yīng)減少。網(wǎng)絡(luò)信訪推行后，信訪辦理全程留痕，第三類信訪矛盾也會減少。對于第一類信訪矛盾，則主要有賴于信訪大數(shù)據(jù)分析。

如何提升社會治理的科學(xué)化水平？這是信訪大數(shù)據(jù)分析的重點。信訪大數(shù)據(jù)分析的核心就是要實現(xiàn)社會矛盾的源頭治理，減少社會矛盾的生成。近年來，由于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的廣泛推行，由工程項目引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險已大為降低，但由公共政策引發(fā)的社會風(fēng)險仍然不容樂觀。對公共政策進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估固然重要，但在更基礎(chǔ)的層面上，通過信訪大數(shù)據(jù)分析對公共政策進(jìn)行評估和優(yōu)化更為可靠、有效。這是因為，由公共政策引發(fā)的社會風(fēng)險通常都是長期累積的后果，只有大數(shù)據(jù)分析可以實現(xiàn)實時監(jiān)控、動態(tài)評估，這是靜態(tài)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估難以做到的。

（二）信訪大數(shù)據(jù)的三個要件

首先來看數(shù)據(jù)開放。這既涉及信訪部門的數(shù)據(jù)開放，也涉及其他部門的數(shù)據(jù)開放。如果信訪部門的數(shù)據(jù)不開放，信訪大數(shù)據(jù)的分析就只能由信訪部門內(nèi)部的工作人員來處理，這既不現(xiàn)實，也無必要。因此，要實現(xiàn)信訪大數(shù)據(jù)分析，信訪數(shù)據(jù)就必須開放，由市場上的數(shù)據(jù)分析人員或數(shù)據(jù)科學(xué)家為信訪大數(shù)據(jù)分析提供技術(shù)支持。如果其他部門的數(shù)據(jù)不開放，信訪大數(shù)據(jù)分析也難以實現(xiàn)。實際上，由于信訪部門的數(shù)據(jù)是高度結(jié)構(gòu)化的，網(wǎng)絡(luò)信訪平臺已經(jīng)提供了對于結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析。只有將網(wǎng)絡(luò)信訪數(shù)據(jù)與其他相關(guān)部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行交互與融合，才能成為真正意義上的大數(shù)據(jù)分析。

其次來看理論指導(dǎo)。一直以來，關(guān)于信訪的理論研究都是低度發(fā)展的，這有多方面的原因：其一，信訪是基于中國本土實踐的制度安排，而中國的社會科學(xué)研究大多從西方理論出發(fā)，這在客觀上導(dǎo)致信訪難以成為社會科學(xué)研究的主流議題；其二，信訪部門的開放度不夠，一些正常的信訪資料都被定義為保密件，信訪數(shù)據(jù)難以獲取，在客觀上增加了信訪理論研究的難度；其三，維穩(wěn)的敏感性，由于信訪和維穩(wěn)聯(lián)系起來，使得關(guān)于信訪問題的研究都被視為高度敏感，相關(guān)的理論研究成果難以公開發(fā)表，影響了研究者的熱情。如果缺乏信訪研究的理論指導(dǎo)，何以從信訪大數(shù)據(jù)中提取意義？因此，發(fā)展信訪大數(shù)據(jù)還需要社會科學(xué)理論研究者的積極參與。

最后來看分析技術(shù)。信訪大數(shù)據(jù)分析還需要發(fā)展商業(yè)模式，市場上的商業(yè)公司、數(shù)據(jù)分析人員或數(shù)據(jù)科學(xué)家能夠通過出售服務(wù)獲得收益，信訪大數(shù)據(jù)分析才可能獲得持續(xù)的技術(shù)支持，貼近信訪大數(shù)據(jù)分析的需求。在網(wǎng)絡(luò)信訪的發(fā)展的過程中，一些商業(yè)公司在技術(shù)上并無障礙，但由于缺乏成熟的商業(yè)模式，對于網(wǎng)絡(luò)信訪平臺開發(fā)投入力度不夠，不熟悉信訪業(yè)務(wù)流程，最終開發(fā)出的網(wǎng)絡(luò)信訪平臺難以適應(yīng)信訪辦理的實際要求，造成了浪費。發(fā)展信訪大數(shù)據(jù)的外包服務(wù)，應(yīng)該盡量避免這種情況。

（三）大數(shù)據(jù)驅(qū)動的信訪治理：超越信訪辦理

第一，政府?dāng)?shù)據(jù)的跨部門化。要發(fā)展信訪大數(shù)據(jù)，就必須要推動政府部門之間的數(shù)據(jù)交換與共享。這已經(jīng)超出了信訪部門的職能范圍，需要在政府的層面進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計，推動政府?dāng)?shù)據(jù)的跨部門共享。貴州省已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索，在“云上貴州”平臺上，已經(jīng)聚集了612個應(yīng)用系統(tǒng)、320鈦（TB）結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、588個開放數(shù)據(jù)集合、16410個數(shù)據(jù)元目錄。貴州省信訪局的網(wǎng)絡(luò)信訪數(shù)據(jù)也納入了“云上貴州”系統(tǒng)平臺，初期將實現(xiàn)與13個政府部門的數(shù)據(jù)交換與共享。

第二，信訪研究的去敏感化。要實現(xiàn)信訪大數(shù)據(jù)分析，還必須對信訪研究進(jìn)行“脫敏”，將信訪研究導(dǎo)向正?；?，鼓勵信訪理論研究成果的發(fā)表，激發(fā)社會科學(xué)研究者對于信訪研究的興趣，提高信訪研究的理論水平。在信訪的理論研究上，初步形成了以北京市信訪矛盾分析研究中心和南京大學(xué)社會風(fēng)險與公共危機管理研究中心為核心的學(xué)術(shù)共同體。然而，相比于社會治理的其他研究領(lǐng)域，信訪研究的學(xué)術(shù)共同體規(guī)模小、力量弱，亟待加強。

第三，信訪制度的去神秘化。信訪制度只有去神秘化，信訪大數(shù)據(jù)才有可能開放，商業(yè)公司、大數(shù)據(jù)分析人員或數(shù)據(jù)科學(xué)家才能介入，也才能消除當(dāng)前對信訪制度的“污名化”。網(wǎng)絡(luò)信訪起源于“陽光信訪”，既然“陽光信訪”是可以接受的，信訪制度的去神秘化就是理所當(dāng)然的。

不難看出，信訪大數(shù)據(jù)已然超越了現(xiàn)行信訪辦理的范疇，需要代之以“信訪治理”的概念，以信訪治理超越信訪辦理。從參與主體和互動關(guān)系來看，信訪辦理僅就信訪部門而言，包括信訪的受理、督辦和考核，而信訪治理則包括了黨委和政府的決策，信訪部門和政府其他部門的數(shù)據(jù)交換，信訪部門與商業(yè)公司、數(shù)據(jù)分析人員或數(shù)據(jù)科學(xué)家的合作，以及信訪部門與學(xué)術(shù)研究機構(gòu)之間的合作，是典型的多元共治的結(jié)構(gòu)。

大數(shù)據(jù)是信訪治理的驅(qū)動力量，大數(shù)據(jù)驅(qū)動的信訪治理可以改變中國信訪制度的未來走向。在最近的十幾年中，信訪制度一直在變革，但大多只是微調(diào)，并未跳出信訪辦理的窠臼，也未能在體制和機制上改變信訪系統(tǒng)的封閉性和神秘性特征。大數(shù)據(jù)驅(qū)動的信訪治理為信訪制度改革提供了前所未有的想象力。

在理論上，關(guān)于信訪制度一直存在著存廢之爭。支持廢除信訪制度的觀點認(rèn)為，信訪制度是人治，只要有信訪制度存在，就會有“信訪不信法”亂象，司法制度就難有權(quán)威。這種觀點貌似有理，但經(jīng)不起推敲。信訪制度和司法權(quán)威的缺失之間是雙向關(guān)系：一方面，司法制度缺乏權(quán)威，是大量社會矛盾才涌向信訪渠道的重要原因；另一方面，信訪權(quán)利救濟功能的強化進(jìn)一步削弱了司法的權(quán)威。換言之，“信訪不信法”更主要是司法權(quán)威缺失的后果，而非原因，司法權(quán)威的樹立不應(yīng)該也不可能以廢除信訪制度為前提條件，而應(yīng)該以司法制度的改革為前提條件。與此同時，信訪制度也并非完全沒有積極作用，“花錢買平安”雖然多被詬病，但這些錢畢竟花在上訪人身上，在一定程度上實現(xiàn)了對弱勢群體的利益補償。通過法治的方式來化解社會矛盾的愿景固然不錯，但超越中國社會轉(zhuǎn)型的階段性特征，不顧中國政治結(jié)構(gòu)中黨政關(guān)系、央地關(guān)系、行政與司法關(guān)系的現(xiàn)實國情，忽視廣大群眾根深蒂固的權(quán)力依賴的社會心理，簡單地主張廢除信訪制度，是不現(xiàn)實的。

大數(shù)據(jù)驅(qū)動的信訪治理為信訪制度的未來走向提供了另一種可能，如果社會治理的科學(xué)化水平能夠得以提高，信訪治理的強化必然導(dǎo)致信訪辦理的弱化，從而有助于社會矛盾的源頭治理。這樣一來，信訪制度既在形式上發(fā)生了變化，又在功能上得到了優(yōu)化，此信訪已非彼信訪，信訪制度未必不能成為一項良政。