國(guó)外小城鎮(zhèn)建設(shè)模式對(duì)我國(guó)的啟示

◎談佳潔

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)數(shù)百年發(fā)展，其小城鎮(zhèn)發(fā)展模式較為成熟，且形成了自己的特色。而我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史較短，在高速發(fā)展的過(guò)程中遭遇了種種難題。總結(jié)國(guó)外小城鎮(zhèn)發(fā)展模式和成功經(jīng)驗(yàn)將助于有的放矢地解決好這些難題，推動(dòng)我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展。

國(guó)外；小城鎮(zhèn)建設(shè)模式；啟示

據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《世界城鎮(zhèn)化展望2014》顯示，世界超千萬(wàn)人口以上的超大城市有28個(gè)，其中我國(guó)占據(jù)六席。雖然大城市發(fā)展很快，而且規(guī)模越來(lái)越大，但仍有接近一半的城鎮(zhèn)居民居住在人口小于50萬(wàn)的城市里，只有約1/8的城鎮(zhèn)人口居住在28個(gè)人口超過(guò)1000萬(wàn)的巨型城市中?？梢哉f(shuō)，小城鎮(zhèn)仍然是目前城鎮(zhèn)人口聚集的主流。國(guó)外小城鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展已經(jīng)形成了自己獨(dú)有的模式，尤其是英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)等部分發(fā)達(dá)國(guó)家的小城鎮(zhèn)，都已基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，它們?cè)谡麄€(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)體系建構(gòu)和城市化發(fā)展中起著非常重要的作用。

國(guó)外小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要模式與特點(diǎn)

結(jié)合的“田園城市”，二是建設(shè)衛(wèi)星城。其主要目的就是從原先的“集約型城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)為“分散型城鎮(zhèn)化”。隨著新城的發(fā)展，功能分區(qū)越來(lái)越弱化，第一代新城存在明確的鄰里單位和居住的內(nèi)向性特征，后期則朝著相反的方向發(fā)展。新城的城市中心大多建成了商業(yè)購(gòu)物中心和辦公場(chǎng)所，城市的中心感隨著人流的聚集、建筑的大體量和空間的多樣化越來(lái)越突顯。

2.美國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的“自由市場(chǎng)模式”

美國(guó)小城鎮(zhèn)是一個(gè)地理或者社會(huì)的概念。只要征得2/3的社區(qū)居民同意且能財(cái)政自理，居民戶數(shù)達(dá)到500戶以上的，均可向州政府提出請(qǐng)求成立的申請(qǐng)。成立之初在財(cái)政方面就被賦予自由，使得小城鎮(zhèn)后期的財(cái)政管理相對(duì)獨(dú)立。而政府的資金來(lái)源主要是依靠房地產(chǎn)業(yè)稅收。美國(guó)工商企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和銷售稅由聯(lián)邦政府和地方政府收取，所以小城鎮(zhèn)政府只能多吸引開(kāi)發(fā)商到城鎮(zhèn)投資房地產(chǎn)項(xiàng)目，吸引中產(chǎn)階級(jí)到城鎮(zhèn)購(gòu)房，以增加城鎮(zhèn)的稅收。

美國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)雖說(shuō)主要依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)，但其建設(shè)資金并非全部依賴開(kāi)發(fā)商，而是由聯(lián)邦政府、地方政府和開(kāi)發(fā)商三方共同承擔(dān)。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)間高速公路等大型交通設(shè)施建設(shè)，而州和小城鎮(zhèn)地方政府則負(fù)責(zé)小城鎮(zhèn)內(nèi)的污水、供水和垃圾處理。小城鎮(zhèn)內(nèi)的生活配套設(shè)施如水電、

縱觀世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)槠鸩捷^早，城鎮(zhèn)化水平較高，已經(jīng)形成了一定的發(fā)展模式和特點(diǎn)。

1.英國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的“新城模式”

英國(guó)的早期小城鎮(zhèn)依靠工業(yè)獲得了短期迅猛發(fā)展，但同時(shí)造成了一系列災(zāi)難性后果，甚至威脅到國(guó)民生產(chǎn)和勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。19世紀(jì)末，霍華德創(chuàng)建了“田園城市理論”，提出建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)和諧、具有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點(diǎn)的小城鎮(zhèn)構(gòu)想，這一思想對(duì)英國(guó)的城鎮(zhèn)規(guī)劃具有深遠(yuǎn)的影響。英國(guó)的新城建設(shè)主要有兩個(gè)方向：一是建立城鄉(xiāng)要素通信和社區(qū)道路等，則由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)。

3.德國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的“人文主義模式”

在小城鎮(zhèn)改造中，德國(guó)政府非常注重保護(hù)原有老建筑的藝術(shù)風(fēng)格和老街的空間形態(tài)。目前在德國(guó)仍保存著兩萬(wàn)多座古城堡，德國(guó)政府明確規(guī)定歷史在200年以上的建筑必須列入保護(hù)范圍，并專門撥款用于古建筑和老街道的修繕。德國(guó)是人文主義思想的發(fā)源地，在小城鎮(zhèn)建設(shè)上處處滲透著“以人為本”的理念。他們的規(guī)劃會(huì)充分考慮到各類人群的需求，如殘疾人的無(wú)障礙通道，馬路上的自動(dòng)收費(fèi)設(shè)施等。在對(duì)老建筑進(jìn)行保護(hù)性改造時(shí)也盡可能地使之適應(yīng)現(xiàn)代生活的需要，即使是百年以上的老屋內(nèi)都安裝有現(xiàn)代化的衛(wèi)生設(shè)施和供暖設(shè)施。整個(gè)城市幾乎看不到警察巡邏和監(jiān)控?cái)z像頭，居民生活極其便利且安全和諧。

4.日本小城鎮(zhèn)建設(shè)的“一村一品”模式

日本歷來(lái)對(duì)本民族的鄉(xiāng)村文化非常重視，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中一方面保留傳統(tǒng)，另一方面利用現(xiàn)有的地方文化資源開(kāi)發(fā)特色小鎮(zhèn)。 其“一村一品”模式并不局限在鄉(xiāng)村，可以擴(kuò)展到“一鎮(zhèn)”“一縣”甚至“一國(guó)”，也不局限于農(nóng)產(chǎn)品，還包含歷史遺址、文化活動(dòng)和旅游項(xiàng)目等。一個(gè)“品”字更突出這些產(chǎn)品的規(guī)模、品質(zhì)、品味和品牌。在“一村一品”模式中主要突出三個(gè)核心理念。一是立足本地，放眼全球。二是注重創(chuàng)新，挖掘特色。三是針對(duì)不同人才進(jìn)行培養(yǎng)和保護(hù)。經(jīng)過(guò)“一村一品”運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，日本許多村鎮(zhèn)煥發(fā)了活力。1998-1999年湯布院鎮(zhèn)的工業(yè)品上市額從12.52億日元增至93.21億日元，可以說(shuō)“一村一品”運(yùn)動(dòng)為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

對(duì)我國(guó)的啟示

國(guó)外小城鎮(zhèn)模式雖各有不同的特點(diǎn)，并且與其國(guó)情緊密相關(guān)，但在規(guī)劃、立法、內(nèi)外部環(huán)境保護(hù)和布局結(jié)構(gòu)等方面的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的小城鎮(zhèn)發(fā)展具有重要的借鑒意義。

1.注重小城鎮(zhèn)建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃和立法

（1）科學(xué)規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設(shè)。發(fā)達(dá)國(guó)家在小城鎮(zhèn)建設(shè)中有一個(gè)共同特點(diǎn)，即將規(guī)劃放在首要位置，通過(guò)規(guī)劃來(lái)控制建設(shè)用地、保護(hù)農(nóng)業(yè)，改善人居和投資環(huán)境等。一是小城鎮(zhèn)的規(guī)劃期一般有十幾年的跨度，所以規(guī)劃上要高瞻遠(yuǎn)矚。如美國(guó)的小城鎮(zhèn)在規(guī)劃中為今后可能出現(xiàn)的重建或擴(kuò)建的項(xiàng)目留下發(fā)展余地。二是小城鎮(zhèn)的規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如日本政府制定的村鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)計(jì)劃涵蓋多種層次、多種類型。三是制訂規(guī)劃時(shí)要重點(diǎn)突出對(duì)具體問(wèn)題的關(guān)注。英國(guó)小城鎮(zhèn)因規(guī)模限制，其發(fā)展規(guī)劃只能圍繞居民生活和建設(shè)中的重點(diǎn)問(wèn)題來(lái)制訂，如住宅數(shù)量、就業(yè)崗位數(shù)和資金渠道等都非常具體。

（2）小城鎮(zhèn)建設(shè)立法先行。為了保證規(guī)劃的權(quán)威性，強(qiáng)有力的政策措施和法律法規(guī)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要保障。1909年，英國(guó)政府就頒布了世界上第一部關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃條例》，二戰(zhàn)后，英國(guó)又頒布了《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》，第一次將城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)籌規(guī)劃以法律的形式固定下來(lái)，對(duì)土地占用補(bǔ)償及在這一過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾提出了綜合性的解決辦法[1]。同樣，日本也制定了許多相關(guān)法律將小城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程法律化。日本的立法有三個(gè)特點(diǎn)：一是法律對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)規(guī)定明確；二是每隔十年政府會(huì)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行一次修改，以滿足發(fā)展的需要；三是在立法時(shí)，不僅會(huì)制訂鼓勵(lì)性法規(guī)，同時(shí)會(huì)制訂限制性法規(guī)。無(wú)論內(nèi)閣如何更換，都要求執(zhí)政者必須承認(rèn)和遵守法規(guī)。

（3）有效監(jiān)管小城鎮(zhèn)建設(shè)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)的招商引資過(guò)程中，各地政府為了謀求自身利益，暗箱操作，相互壓價(jià)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)間形成惡性競(jìng)爭(zhēng)。為此，澳大利亞政府建立了專門的協(xié)商機(jī)制和經(jīng)濟(jì)委員會(huì)以避免出現(xiàn)此類問(wèn)題。這類委員會(huì)通過(guò)經(jīng)常性的會(huì)議，交流經(jīng)驗(yàn)，分享信息，共同商討如何應(yīng)對(duì)投資商的策略。在州政府層面，上級(jí)政府沒(méi)有干預(yù)下級(jí)政府的權(quán)力。州政府會(huì)派人參加各地政府招商引資會(huì)議，出面調(diào)停相關(guān)矛盾。各地政府在建立聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，使各自的招商引資政策漸趨一致，避免了惡性競(jìng)爭(zhēng)，并且根據(jù)具體城鎮(zhèn)的特色，調(diào)整政策方案，從而達(dá)到多方共贏。

2.協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)外部環(huán)境保護(hù)

（1）加強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。隨著小城鎮(zhèn)與大城市關(guān)系的日益密切，居民對(duì)享有公共服務(wù)設(shè)施的需求也與日俱增。許多國(guó)家的小城鎮(zhèn)為創(chuàng)造一個(gè)比大城市更加優(yōu)美舒適的生活環(huán)境而致力于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如發(fā)達(dá)國(guó)家大多數(shù)只用管道系統(tǒng)供水，人口較少較分散的地區(qū)則采取水井供水，這個(gè)比重在葡萄牙的村莊中占到94%[2]。德國(guó)小城鎮(zhèn)的教育系統(tǒng)與大城市幾乎沒(méi)有差別，特別是小城鎮(zhèn)的師資力量非常強(qiáng)，教育質(zhì)量甚至高于部分大城市。

（2）小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中工農(nóng)業(yè)并重。在小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，重視三次產(chǎn)業(yè)的聚集、關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)發(fā)展。美國(guó)支持小城鎮(zhèn)的發(fā)展源于其對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。自20世紀(jì)40年代起，美國(guó)就開(kāi)始糾正偏重大城市的政策傾向，重視提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。1860-1920年，美國(guó)的耕地和糧食產(chǎn)量大幅增加，為工業(yè)生產(chǎn)提供了原材料，美國(guó)的高度工業(yè)化也是得益于政府支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)之上。工業(yè)的高度發(fā)展是小城鎮(zhèn)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是帶動(dòng)第一產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要力量。如法國(guó)漢斯市以釀制香檳酒著名，該市的幾家香檳加工企業(yè)將香檳加工業(yè)與旅游業(yè)結(jié)合起來(lái)，作為景點(diǎn)每年吸引了大量游客，大大增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值。

（3）注重保護(hù)小城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)與特色。國(guó)外許多國(guó)家在小城鎮(zhèn)建設(shè)中對(duì)具有一定歷史價(jià)值的古建筑或者原生態(tài)的生活方式予以維修或保護(hù)。為了留下原有的藝術(shù)和歷史的真實(shí)性，一些國(guó)家并不會(huì)輕易用現(xiàn)代材料對(duì)建筑物損壞的部分進(jìn)行修補(bǔ)，而是大力研究新技術(shù)使其盡量保持原貌。英國(guó)對(duì)古建筑實(shí)行成片保護(hù)，盡量將整個(gè)街區(qū)完整保存下來(lái)。日本為了保留傳統(tǒng)建筑，建立專門的建筑博物館。國(guó)外重視古建筑保護(hù)的原因主要源于對(duì)本國(guó)本民族歷史的保護(hù)，同時(shí)也是為發(fā)展旅游觀光提供基礎(chǔ)，有助于大家更好地了解地方文化和古代文明。

3.注重完善小城鎮(zhèn)的布局結(jié)構(gòu)體系建設(shè)

（1）適度規(guī)模是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。歐盟認(rèn)為，適度規(guī)模的小城鎮(zhèn)既可獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)又可避免城市人口過(guò)多而對(duì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的壓力過(guò)大。在發(fā)達(dá)國(guó)家的大都市周圍聚集著眾多具有一定規(guī)模的小城鎮(zhèn)，從而形成了都市綿延帶。美國(guó)早在20世紀(jì)60年代就已形成了三大都市綿延帶，而那些規(guī)模適度的小城鎮(zhèn)承擔(dān)著主要的制造業(yè)功能，如波士頓-華盛頓綿延帶內(nèi)有200多座中小城市，集中了全國(guó)70%的制造業(yè)。德國(guó)的魯爾地區(qū)有100多座城市，區(qū)域內(nèi)鋼鐵產(chǎn)量占全國(guó)的70%，其中基本沒(méi)有大城市，主要以規(guī)模適中的區(qū)域性中心城市為主。

（2）以合理的功能分工構(gòu)成有機(jī)整體。不同城市與小城鎮(zhèn)之間的功能、特色差異，不僅表現(xiàn)為各具特色的市容市貌和歷史文化遺產(chǎn)，更主要的是不同的功能作用及管理方式。從英國(guó)到法國(guó)、德國(guó)，從大城市到中小城市和小城鎮(zhèn)，可以看到不同地區(qū)、不同類型和不同規(guī)模的城市或小城鎮(zhèn)之間，功能各異、特色鮮明。與此不同，荷蘭西部著名的蘭斯塔德馬蹄形環(huán)狀城鎮(zhèn)群的特點(diǎn)是將一個(gè)綜合性國(guó)際大都市的多種功能分散到具有一定規(guī)模的小城鎮(zhèn)中。

（3）注重小城鎮(zhèn)與周邊區(qū)域的綜合發(fā)展。在一個(gè)結(jié)構(gòu)完整的城鎮(zhèn)體系中，大、中、小城鎮(zhèn)都有其互相不可替代的功能地位，應(yīng)制訂相應(yīng)的政策措施，在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，促進(jìn)三者協(xié)調(diào)發(fā)展。韓國(guó)從1972年開(kāi)始實(shí)行“小城市培育事業(yè)”計(jì)劃，把小城鎮(zhèn)培育為周邊農(nóng)村地區(qū)生活、文化和流通中心，擔(dān)當(dāng)起準(zhǔn)城市職能。日本則將小城鎮(zhèn)發(fā)展包含在大、中、小城市發(fā)展之中，如在日本的《整備計(jì)劃》中共選取大約108個(gè)農(nóng)村小鎮(zhèn)，其中五日市鎮(zhèn)等53個(gè)鎮(zhèn)納入“近郊整備地帶”，內(nèi)原鎮(zhèn)等55個(gè)鎮(zhèn)被納入“都市開(kāi)發(fā)區(qū)域”。這些小城鎮(zhèn)依靠政府出臺(tái)的優(yōu)惠政策取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。

[1]新玉言編. 國(guó)外城鎮(zhèn)化比較研究與經(jīng)驗(yàn)啟示.國(guó)家行政學(xué)院出版社，2013：152.

[2]湯銘潭. 小城鎮(zhèn)發(fā)展與規(guī)劃概論. 中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2004：27.

（作者單位： 上海交通大學(xué)媒體與設(shè)計(jì)學(xué)院）

編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.022