促進貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的思考

◎劉 敏

甘肅省東南部的通渭、麥積、會寧三縣區(qū)屬六盤山集中連片特困地區(qū)，其基本公共服務(wù)水平與國家平均水平存在較大差距，投入方面面臨地區(qū)財力、制度和要素供給相對短缺的難題，產(chǎn)出方面呈現(xiàn)服務(wù)范圍、內(nèi)容與指標(biāo)水平相對落后的特征。若想實現(xiàn)三縣區(qū)基本公共服務(wù)均等化，亟待從調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變服務(wù)供給方式、加強統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、推進區(qū)域城鄉(xiāng)一體、理順公共服務(wù)機制、優(yōu)化資源要素配置等多方面發(fā)力。

甘肅貧困地區(qū)；基本公共服務(wù)均等化；對策建議

十八大以來，黨和政府通過多項措施，著力推進基本公共服務(wù)均等化，努力實現(xiàn)惠及全體人民的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，在全面實現(xiàn)免費義務(wù)教育、勞動就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)、社會保險制度改革、城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)及實施保障性安居工程等方面取得了顯著成效。但是，我國基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡問題始終突出，特別是貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)水平與全國平均水平差距較大。2015年11月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出到2020年，要穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，實現(xiàn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，這對貧困地區(qū)基本公共文化服務(wù)提質(zhì)升級提出新的要求。通渭、麥積、會寧三縣區(qū)位于甘肅省東南部，屬于國家“十一五”確定的六盤山集中連片特困地區(qū)，其基本公共服務(wù)資源的投入與產(chǎn)出均低于國家平均水平。

投入方面

1.地方財力投入快速增加，但總量不足與結(jié)構(gòu)不合理問題始終存在

“十二五”以來，三縣區(qū)加大財政投入力度，基本公共服務(wù)支出水平均得到顯著提升，但是經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、公共財力不足仍是長期制約該地區(qū)基本公共服務(wù)均等發(fā)展的突出問題。各類建設(shè)項目自籌資金難以足額到位，配套資金籌措落實存在缺口，加之多數(shù)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施項目在實施中因人力、運輸?shù)荣M用而成本增加，建設(shè)資金緊缺和負債建設(shè)的情況長期存在，造成貧困地區(qū)基本公共服務(wù)資源投入低于全國平均水平和基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)投入差異顯著的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響均等化進程。

從財政數(shù)據(jù)看，三縣區(qū)均存在較大的財政資金缺口，基本公共服務(wù)支出均高于地方一般預(yù)算財政收入，上級財政轉(zhuǎn)移支付和上級專項投入面臨較大的補給壓力。從基本公共服務(wù)支出占財政支出的比重看，通渭縣和麥積區(qū)分別為33.6%和32.9%，均低于國家平均水平10個百分點左右，會寧縣為53.5%，高于國家平均水平10.2個百分點。

基本公共服務(wù)支出中，教育支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出三項占比較大，三縣區(qū)均占到基本公共服務(wù)支出的80%以上，與國家基本公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)保持了相對一致。

2.地方制度建設(shè)全面升級，但人才、設(shè)施等要素缺口難以彌補

近年來，三縣區(qū)積極搭建基本公共服務(wù)平臺，出臺政府向社會力量購買公共服務(wù)的實施意見，加快政府購買服務(wù)支持新型城鎮(zhèn)化進程。把實施精準(zhǔn)扶貧工程、促進貧困人口脫貧致富作為推動貧困地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的長效機制，采取財政預(yù)算列支、整合部門項目資金和盤活財政存量資金等方式，加快貧困地區(qū)公共服務(wù)均等化進程。

但是從支撐基本公共服務(wù)發(fā)展的要素供給看，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域均存在比較突出的人才不足問題，主要表現(xiàn)在農(nóng)村幼兒專業(yè)教師匱乏、特長教師緊缺；小規(guī)模村小學(xué)和教學(xué)點辦學(xué)難、管理難和教學(xué)難；鄉(xiāng)村醫(yī)生學(xué)歷層次較低，診療水平整體不高；高、精、尖等新型科技人才不足，優(yōu)勢資源開發(fā)缺乏技術(shù)支撐等。

從設(shè)施方面看，部分高中教育投資短缺，造成高中教育基礎(chǔ)設(shè)施滯后，教學(xué)樓、宿舍樓和實驗樓危樓特征凸顯，嚴(yán)重影響教學(xué)的正常開展；醫(yī)院、圖書館、體育館與影劇院等公共設(shè)施歷史欠賬較大，受人力、物力和財力等因素影響，普遍存在著維護難、正常使用難的問題。

產(chǎn)出方面

1.教育服務(wù)指標(biāo)較高，但供需結(jié)構(gòu)矛盾突出

以三縣區(qū)教育處于中等水平的通渭縣為例，與全國平均水平相比較，2015年除初中階段毛入學(xué)率指標(biāo)稍低之外，全縣學(xué)前一年、兩年、三年毛入園率，小學(xué)毛入學(xué)率，義務(wù)教育鞏固率，高中階段毛入學(xué)率等指標(biāo)均高于國家平均水平。但是，近年來，隨著城鎮(zhèn)化的推進，縣區(qū)中心城區(qū)人口快速增長，學(xué)前教育資源緊張，入園困難問題愈加突出；城區(qū)老學(xué)校校舍和活動場地嚴(yán)重不足，大規(guī)模、大班額運轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍，與部分新建的設(shè)施相對完備的農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點學(xué)生稀少甚至閑置形成強烈對比。

2.文化體育網(wǎng)絡(luò)初步建成，但設(shè)施利用率不高

按照國家“十二五”的要求，三縣區(qū)已經(jīng)開始著力搭建城區(qū)有文化館、圖書館、博物館、體育館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合文化服務(wù)中心、標(biāo)準(zhǔn)體育場，村級有農(nóng)家書屋、鄉(xiāng)村舞臺、“一村一場”的基本公共文化體育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，但村級文化廣場、體育運動場及文化舞臺等公共場所建設(shè)較為欠缺?？h區(qū)文化館、圖書館、博物館、體育館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站全部實現(xiàn)了免費開放，但受資金、人員和場所制約，公共文化體育場所免費開放內(nèi)容單一，除大型節(jié)慶外，全民日常文化體育活動開展較少且不成體系。城區(qū)公共文化體育設(shè)施服務(wù)功能不強，大部分文化體育服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)模小，集中展示場所和室外活動場所缺失。

3.就業(yè)和社會保障力度加大，但服務(wù)能力不強

從就業(yè)情況看，三縣區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率均在國家控制目標(biāo)范圍內(nèi)，但與就業(yè)高度相關(guān)的公共就業(yè)服務(wù)平臺建設(shè)不足，就業(yè)指導(dǎo)、法律援助和生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)等公共服務(wù)缺失。勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的政策和保障措施不到位，影響農(nóng)民工長期融入城市。

受城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入“雙低”且農(nóng)村低收入人群比例高的影響，貧困地區(qū)居民對最低生活保障、養(yǎng)老和醫(yī)療保障等基本公共服務(wù)的需求比城鎮(zhèn)居民更為迫切。但是，三縣區(qū)職工基本養(yǎng)老保險金收不抵支矛盾突出，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險基金入不敷出形勢嚴(yán)峻，且個體、靈活就業(yè)人員斷保現(xiàn)象增多，參保繳費人員流失嚴(yán)重。根據(jù)統(tǒng)計調(diào)查，三縣區(qū)跨地區(qū)務(wù)工人員勞動合同簽訂率普遍不足一半，養(yǎng)老保險參保率不足三成，基本醫(yī)療保險參保率在20%以下，工傷保險參保率低于50%，失業(yè)保險和生育保險幾乎與絕大多數(shù)農(nóng)民工無緣。從行業(yè)情況來看，制造業(yè)、交通運輸倉儲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和服務(wù)業(yè)的參保情況相對較好，而建筑行業(yè)、住宿餐飲業(yè)的農(nóng)民工，雇主或單位為其繳納各項保險的比例明顯低于其他行業(yè)。

4.醫(yī)療衛(wèi)生體系加速升級，但歷史欠賬短期難補

隨著醫(yī)改工作的深入開展，居民醫(yī)療衛(wèi)生需求逐年增大，三縣區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施資源緊缺現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的設(shè)備多數(shù)陳舊老化，部分醫(yī)療器械超期服務(wù)，村衛(wèi)生室診病僅靠“聽診器、血壓計、體溫計”老三件，普遍缺乏基本的醫(yī)療設(shè)備和開展中醫(yī)適宜治療常用設(shè)備，且缺乏有職業(yè)資格認證的村醫(yī)，短期難以達到國家平均水平。

5.民政服務(wù)強化兜底作用，但服務(wù)提升后勁不足

三縣區(qū)已基本完成了城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保提標(biāo)任務(wù)，且加強了各項救助制度的銜接配套，充分發(fā)揮社會救助的綜合效應(yīng)，形成了臨時救助與其他社會救助措施各有側(cè)重、相互銜接、良性互動的運行機制，保證了兜底作用的發(fā)揮。但存在的主要問題有：核算家庭收入仍然采取傳統(tǒng)的入戶調(diào)查手法，仍然存在低保家庭經(jīng)濟狀況收高報低的現(xiàn)象和低保對象進易出難、進多出少的問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心敬老院、農(nóng)村幸福院等養(yǎng)老機構(gòu)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、軟硬件大多不夠完善，入住率普遍不高；養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)缺乏管理、醫(yī)護、康復(fù)、健身和心理等專業(yè)人才，養(yǎng)老服務(wù)水平處于較低層次。

6.公租房項目開展順利，但棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造受阻

三縣區(qū)公租房項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和進度均能達到國家要求，但是棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造進展緩慢。一方面，棚戶區(qū)改造片區(qū)多位于城中村、城區(qū)周邊，拆遷改造涉及房屋密度高、總量大、種類多、情況復(fù)雜。另一方面，貸款資金不足以支付征收補償安置費用和回購房源款項，資金短缺已經(jīng)成為制約棚戶區(qū)改造工作的最重要因素。農(nóng)村危房戶沒有資金翻建或維修房屋，留守農(nóng)民無建房勞力，導(dǎo)致不愿意建房和建不起房的現(xiàn)象同時存在。另外，農(nóng)村危房改造工作，建設(shè)部門在縣一級是最基層的機構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有專人負責(zé)，工作開展難度大。

對策建議

1.調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變服務(wù)供給方式

（1）在不斷提高公共服務(wù)支出占財政支出比重的基礎(chǔ)上，重點建立公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機制，努力增加基本公共服務(wù)財政資源投入總量，實現(xiàn)財政資金進一步向基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。

（2）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)管理理念和投入模式，加快實現(xiàn)由“行政化管理”向“社會化管理”轉(zhuǎn)變，即加快實現(xiàn)社會資本在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)、養(yǎng)老、就業(yè)和社會保障等領(lǐng)域的投入和市場化運營。

（3）緊緊圍繞居民日益增長的多層次、多樣化基本公共服務(wù)需求，降低準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)社會資本進入社會發(fā)展領(lǐng)域，以社會資本投入運營、社會資本與政府合作、政府向社會力量購買服務(wù)等方式推動貧困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展。

2.加強統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，推進區(qū)域城鄉(xiāng)一體化

（1）在統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，加大對基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)的投入，優(yōu)先保障農(nóng)村和落后地區(qū)的基本公共服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，建立健全城鄉(xiāng)資源共享互補的良性協(xié)調(diào)發(fā)展機制。

（2）將基本公共服務(wù)建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化同步規(guī)劃、同步推進并協(xié)調(diào)發(fā)展，在加快重點區(qū)域開發(fā)建設(shè)和新型農(nóng)村建設(shè)的同時，同步規(guī)劃好學(xué)校、醫(yī)院和文化等設(shè)施布局，不斷完善城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技和住房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，在加大對貧困地區(qū)義務(wù)教育資金投入的基礎(chǔ)上，也要加大對普通高中和學(xué)前教育資金的投入，加快基礎(chǔ)設(shè)施更新?lián)Q代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化校舍和配套設(shè)施，全面消除現(xiàn)存危房，促進各類教育資源均衡發(fā)展。

（3）加快推進健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)，確保醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)和生育等各類保障實現(xiàn)全覆蓋。

3.理順公共服務(wù)機制，優(yōu)化資源要素配置

在統(tǒng)一規(guī)劃和加大投入的基礎(chǔ)上，盡快出臺確?；竟卜?wù)供給主體、資金來源和管理體制的規(guī)范性制度，加快創(chuàng)建和升級集基層組織、各級陣地與綜合服務(wù)等功能于一體，并能提供一站式服務(wù)的綜合公共服務(wù)中心。加強教育宣傳和就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變，健全完善人員培訓(xùn)及專業(yè)技術(shù)人員幫扶帶動制度，建立定性定量考核評價體系。專門制訂貧困地區(qū)人才引進制度，出臺相關(guān)優(yōu)惠政策和扶持措施，吸納更多優(yōu)秀人才向貧困地區(qū)流動，以解決貧困地區(qū)教育、衛(wèi)生和文化等領(lǐng)域人才短缺問題。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所）

編輯：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.011