文/侯新爍 楊汝岱

政府城市發(fā)展意志與中國區(qū)域城市化空間推進

文/侯新爍 楊汝岱

中國的城市化絕非簡單的人口空間轉移，處處布滿政府意志的表達；意志導向何處，運動軌跡就會偏向何方。我們可以通過外太空遙感衛(wèi)星拍攝的夜間燈光數據發(fā)現中國經濟發(fā)展已經形成了典型集聚特征：東部沿海地區(qū)主要是以城市為節(jié)點的網絡式城市化推進特征，發(fā)展以城市群連片區(qū)為主要載體；內陸地區(qū)則仍舊是以個別中心城市超前發(fā)展為基本特征，城市化過程受到政府主導行為的顯著影響，努力促成人口的“城鎮(zhèn)化”集聚已經演化為地方實踐中的一個重要目標。然而，在正確認識和促成城市化提升的過程中，需要空間布局遵循經濟發(fā)展的客觀規(guī)律，更需強調政府發(fā)展意愿嵌入城市化過程的客觀事實。

從理論上來看，經濟稟賦、人口的推力和拉力作用、城市發(fā)展的模式、工業(yè)化水平等都是城市化推進速度的重要影響因素。陸銘、王小魯、Au and Henderson、龍奮杰等、簡新華、黃錕、劉生龍等學者從城市化模式、問題與矛盾和推進動力等多方面展開了深入分析。然而，中國城市化過程有其獨特性，因此在發(fā)展過程中仍舊存在諸多有待識別的主題。首先，雖然研究認為城市化水平由要素城鄉(xiāng)配置和產品貿易均衡共同決定，但中國不同地區(qū)城市化進程的明顯空間差異并非既有要素可完全解釋；其次，中國的城市形成和發(fā)展本身，并不只依附于工業(yè)化和人口集聚過程，各級政府在城市建設中的意志決定了差異是自然而然的結果；最后，盡管在過去的討論中，人們已意識到了政府的重要影響，但在話語體系中往往僅以“行政主導型城鎮(zhèn)化”一語概之，忽視了政府在“多大程度上愿意推進城市化”的意志表達的左右力量。筆者認為，中國的特殊性在于政府意志傾向引導中國城市化發(fā)展的空間分布，伴之以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略安排和戶籍制度與人口流向新變化，政府意志會通過人口和空間渠道交互地對城市化的空間格局產生作用?；诖?，本文創(chuàng)新性的利用中央政府和地方政府歷年《政府工作報告》抽取城市化相關有效關鍵詞詞頻數，對政府意志傾向進行定量刻畫（其中有效性以專門關于城鎮(zhèn)化或城市化問題的敘述作為識別依據），構建包含意志變量、空間屬性數據匹配的面板數據模型，檢驗省份間空間溢散過程以識別城市化發(fā)展的實現機制渠道。

抓住政府意志左右城市化進程這一特征事實，構建空間面板模型展開政府意志、空間驅動與區(qū)域城市化推進的關聯機理、支撐渠道和空間路徑甄別，以闡釋區(qū)域城市化推進的內在機理過程，這是本文區(qū)別于既有文獻的重要創(chuàng)新點所在。

政府意志影響城市化空間推進的定量分析

本文需重點解決的定量問題之一是：政府意志如何度量？作為解決方案，本文利用歷年國務院和各省《政府工作報告》對城市化相關有效詞頻進行了檢索和分類，描述意志的傾向、差異和調整過程。其適宜性在于：《政府工作報告》作為反映“上一年工作成果”、“制定總體部署”、“提出當年規(guī)劃”的重要文本窗口，一切內容都嚴格地以政府的意志為綱領，特定詞語出現的時間、背景和頻次等都經過深思熟慮，因此，利用相關有效詞頻展開城市化意志分析不失為一項較為客觀且有效的研究手段。簡言之，依靠《政府工作報告》抽取有效詞頻，在研究不能做到和國家領導人直接對話的約束下，可解決難以定量且連貫地描摹政府意志的難題，亦能體現“央地”兩級政府意志對城市化的引導功能，因此可視為反映政府意志表達的較優(yōu)良變量選擇。在此基礎上，依據既有文獻設定經濟因素、人口因素和地區(qū)投資因素為控制變量，相關經驗分析結果如下。

政府意志左右著中國區(qū)域城市化的進程。其一，中央和地方兩級政府在推進意志表達和實際影響上呈現分歧：中央政府對城市化的影響更主要是意志引導上的影響，并不具備顯著的直接作用過程，若要形成具體作用效果則還需要通過引導性促成地方政府的承接；而地方政府強調“本地區(qū)”發(fā)展和競爭考慮，快速推進城市化成為其數字目標之一。其二，中央和地方政府意志影響效果差異明顯，城市化實踐最終分化為“市化”和“鎮(zhèn)化”兩類，中央政府城市化意志未體現統(tǒng)計顯著的直接影響，而省份“市化”意志的強化促進了本地區(qū)城市化水平的提升，被寄予厚望的“鎮(zhèn)化”則呈現抑制作用，省份發(fā)展實踐具有現實約束。其三，人的流動和非農化是城市化的重要引致因子，推進區(qū)域城市化需重塑人的本位特征；資本和收入差距也是人口轉移的相關因素。

機制渠道層面，本文重點闡釋了三種支撐渠道。其一，結構調整渠道。誠然，產業(yè)的迅速調整是促成中國區(qū)域城市化加速實現的重要因素，依賴于市場和政府的產業(yè)結構變化對城市化的影響具有單向性。國家層面統(tǒng)一的城市化推進安排并不會通過省域有顯著差異的產業(yè)條件形成影響，且不存在明顯的空間關聯；地方政府意志層面，在高非農化地區(qū)意志表達更易形成快速的城市化，且這種推進中“鎮(zhèn)化”意志的作用效果更強。此外，鄰近省份持有的“鎮(zhèn)化”傾向與高非農化交互過程會限制本地區(qū)城市化進程，“市化”傾向并未表現出這種交互溢出性。其二，資本投入渠道。政府意志作用的發(fā)揮受到資本的支撐和約束作用。具有更高投資水平的省份在推進“鎮(zhèn)化”的意志表達過程中，反而形成對本省城市化的約束力量，深層次思考其表現，固定資產投資在中央政府“促進小城鎮(zhèn)發(fā)展，控制大城市規(guī)?！钡囊庵颈磉_條件下，其資本支撐效應實則對城市化水平提升有反作用和制約力。其三，人口增長渠道。城市發(fā)展和區(qū)域重構過程中，常住人口和戶籍人口的差異更為重要，“外鄉(xiāng)人”成為維持城市不斷擴張的主動力，人口變動的跨省空間配置屬性依舊是影響地方城市化過程實現的重要因素，政府從意志傾向和政策導向上都會關注和疏導此配置過程。

對城市化推進的空間傳導路徑進行檢驗，可發(fā)現政府意志總效應發(fā)揮依賴于渠道要素的支撐，是“有條件的”空間驅動過程。政府意志作用發(fā)揮依賴于產業(yè)結構、投資規(guī)模和人口增長的支撐，但在空間傳導路徑上“市化”和“鎮(zhèn)化”的直接和間接效應表現不一。直接效應表明，順應產業(yè)結構現狀促進城市優(yōu)化建設，基于人口基礎強調“鎮(zhèn)化”的人口吸納過程有利于城市化的推進；政府意志與資本的交互效應說明兩者間缺乏協(xié)調性，資本的投向并非政府意志導向之處，經濟建設和發(fā)展中并未做好人的城鎮(zhèn)化轉移。間接效應表明，產業(yè)、投資和撫養(yǎng)負擔具有較為明顯的空間傳導性，產業(yè)調整渠道和人口支撐渠道是政府意志作用的主渠道，其中產業(yè)結構體現為對“鎮(zhèn)化”的約束，人口體現為對總體城市建設的約束。即其空間驅動過程呈現為產業(yè)調整的外部性和人口的區(qū)域間流動兩方面，前者是工業(yè)和服務業(yè)集聚促成城市化的過程，后者則與區(qū)域人口的機械增長密切相關，人的空間流動成為決定城市發(fā)展和政府意志得以貫徹的空間驅動力量。

政策啟示

本文以政府意志與空間城市化機制切題，實為反思和質詰中國區(qū)域城市化的“運動式”推進過程，探尋外顯政府意志推動城市化的作用渠道和空間效應重新審視并強調城市化推進的政府主導性和條件性，從如下三個方面提出政策建議：

其一，深刻認識中國城市化的政府主導性，厘清中央和地方兩級政府的互動關系。城市化與政府意志表達存有內在聯系，李克強總理指出：“……必須更好地發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！币虼?，需明確地方政府對中央政府意志表達的反應機制，本質上是“中央權威”和“地方利益”互相權衡的過程，因此就更要強調政府力量嵌入對城市化推進路徑的影響，“既要優(yōu)化宏觀布局，也要搞好城市微觀空間治理”，那么各省市不僅要有對本地區(qū)支撐條件的明確認知，還需要做到因勢利導，依靠國家規(guī)劃和市場力量積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

其二，依附于政府行為選擇，強調城市化的空間效應，合理應對“市化”或“鎮(zhèn)化”實踐。緣由城市化的階段性和空間性，沿海和內地面臨由政府干預導致的不同困境，發(fā)展“大城市”還是發(fā)展“小城鎮(zhèn)”的爭論從未停止；至“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”推出，本地（就地）城鎮(zhèn)化、縣域城鎮(zhèn)化成為地方政府推進城市化的重要手段，數據上表現為中小城市、縣級城市發(fā)展速度明顯快于大城市和小城鎮(zhèn)，其行為在區(qū)域連接的空間上設置了農村轉移勞動力的“疏散口”。因此，要認識到城市化推進的時序性和個體特征，充分強調地區(qū)異質性，也需要政府意志設定嵌入對省際溢出效應的分析，規(guī)劃中納入地方政府在發(fā)展思路上的相互學習和競爭特征。

其三，注重疏導區(qū)域內、區(qū)域間人口的合理流動和流向，通過人口關聯形成地區(qū)協(xié)同。人口是支撐城市發(fā)展的根本，城市化推進速度會受限于農村可流動人口數量，未來城市化必然要注重人口流向的空間匹配。置于城市化由分散趨向集中的背景下，人的聚集呈現“市化”和“鎮(zhèn)化”共同驅動特征，城市群的人口吸納作用正在增強，如何適宜疏導人的集散過程、發(fā)揮大城市和中心城市的輻射作用，亟需城市部門對于落戶限制和外來人口福利保障制度作出省思：大城市要成為人口的中心承載區(qū)，注重人口的疏導和吸納，不能讓城市門檻成為阻礙城鄉(xiāng)融合的“玻璃幕墻”。簡言之，人們?yōu)樽非蟾玫纳?，需要的是市化，而不是僅僅滯留在一個次優(yōu)的“鎮(zhèn)化”之中。

（侯新爍系湘潭大學商學院講師，楊汝岱系北京大學經濟學院教授；摘自《經濟評論》2016年第6期；原題為《政府城市發(fā)展意志與中國區(qū)域城市化空間推進——基于<政府工作報告>視角的研究》）