鄭 曦

(北京外國語大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100089)

2016年12月25日全國人大常委會通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱《三省市試點(diǎn)決定》)，在上述三省市設(shè)置專門行使監(jiān)察職權(quán)的監(jiān)察委員會。2017年11月4日，全國人大常委會又通過了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱《全國試點(diǎn)決定》)，將試點(diǎn)全面推開。根據(jù)《全國試點(diǎn)決定》第二條規(guī)定，監(jiān)察委員會有監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)，為此可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。盡管監(jiān)察委員會本身被定位為獨(dú)立于政府職能部門和司法機(jī)關(guān)之外的獨(dú)立行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，但其上述權(quán)力仍然具有廣義行政行為的性質(zhì)，其中一些權(quán)力更屬于針對腐敗、貪污賄賂這種違法犯罪的專門調(diào)查權(quán)。立法者究竟將上述權(quán)力純粹定位于傳統(tǒng)行政權(quán)之范疇，還是賦予其新的內(nèi)容，對權(quán)力的授予、運(yùn)行、制約將產(chǎn)生不同影響，不能不加以重視。當(dāng)然，由于監(jiān)察委員會和黨的紀(jì)律檢查部門合署辦公，其也有黨的紀(jì)律檢查權(quán)內(nèi)容，但由于其不屬于國家權(quán)力的范疇，限于篇幅，本文暫不討論。

一、監(jiān)察委員會權(quán)力的二元屬性

(一)分析監(jiān)察委員會權(quán)力屬性的意義

開展國家監(jiān)察體制改革、設(shè)置監(jiān)察委員會，可謂牽一發(fā)而動全身，事關(guān)國家權(quán)力配置模式的調(diào)整。正如中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)所言，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。既然是重大政治改革和頂層設(shè)計(jì)，必然需要明確改革后設(shè)置之機(jī)構(gòu)的權(quán)力屬性，以便在國家權(quán)力體系中做適當(dāng)?shù)陌才拧?/p>

在我國中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一制度下，由人民代表大會產(chǎn)生其他國家機(jī)關(guān)。無論《方案》還是《決定》均明確指出由本級人民代表大會產(chǎn)生監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會向人大及其常委會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。因此就目前的規(guī)定看，無論監(jiān)察委員會行使何種性質(zhì)之權(quán)力，其與人大的關(guān)系是明晰的，并不存在權(quán)力配置方面的沖突風(fēng)險(xiǎn)。但是監(jiān)察委員會權(quán)力性質(zhì)的厘清，對其與同為人大產(chǎn)生的人民檢察院和人民法院之間的關(guān)系確定有重大意義。

明確監(jiān)察委員會權(quán)力的性質(zhì)，將首先影響其與檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力分配和銜接關(guān)系。在目前的試點(diǎn)工作中，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《三省市試點(diǎn)決定》和《全國試點(diǎn)決定》的要求將查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門及人員轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，引起了一些不同看法。倘若此種轉(zhuǎn)隸只是機(jī)構(gòu)和人員方面的轉(zhuǎn)隸，監(jiān)察委員會行使的仍是行政性的權(quán)力，其調(diào)查終結(jié)后的案件一旦發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪，則需將案件移交檢察機(jī)關(guān)立案、偵查，而后方可由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，這種權(quán)力銜接方式與之前紀(jì)委辦案發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪移交司法機(jī)關(guān)處理的方式基本一致。但倘若此種轉(zhuǎn)隸是職能方面的轉(zhuǎn)隸，使得監(jiān)察委員會行使的權(quán)力具有專門調(diào)查的屬性，則其調(diào)查活動中發(fā)現(xiàn)案件涉嫌刑事犯罪，就可以自行啟動調(diào)查程序，待調(diào)查終結(jié)后直接移交檢察機(jī)關(guān)審查起訴即可。因此，監(jiān)察委員會權(quán)力性質(zhì)的確定，還將進(jìn)一步影響其與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系及各自內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以便實(shí)現(xiàn)合理之銜接。

另外，監(jiān)察委員會性質(zhì)的明確對處理其與法院的關(guān)系也有意義。倘若其權(quán)力性質(zhì)是行政性的，則法院欲對此種權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，需由當(dāng)事人提起行政訴訟方可實(shí)現(xiàn)；但倘若其權(quán)力具有專門調(diào)查的屬性，則法院可以直接在訴訟的框架內(nèi)通過審判權(quán)的行使實(shí)現(xiàn)對其的監(jiān)督制約，例如排除非法證據(jù)、通知調(diào)查人員出庭作證等。

(二)行政權(quán)與專門調(diào)查權(quán)的區(qū)別

專門調(diào)查權(quán)與行政性權(quán)力在所涉權(quán)利、取得方式、運(yùn)行過程、價(jià)值取向、監(jiān)督機(jī)制等方面均存在重要區(qū)別，具體體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

(1)在涉及的權(quán)利方面，專門調(diào)查權(quán)所涉權(quán)利較之行政權(quán)往往更為重大。專門調(diào)查權(quán)的行使涉及公民的生命、財(cái)產(chǎn)、自由等最重要的權(quán)利，事關(guān)重大，因此應(yīng)對其做格外審慎的規(guī)定。而行政權(quán)行使所涉及的公民權(quán)利內(nèi)容繁雜，即便是強(qiáng)制力度較強(qiáng)的行政強(qiáng)制措施在對公民權(quán)利的強(qiáng)制力度上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如專門調(diào)查權(quán)。

(2)在取得方式方面，行政權(quán)的取得方式具有多元性，而專門調(diào)查權(quán)的取得方式具有專屬性。行政權(quán)可以由國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章授予，除此之外，行政機(jī)關(guān)還可以因其他行政機(jī)關(guān)的委托而取得特定行政權(quán)，甚至其他組織也可以因行政機(jī)關(guān)的委托而行使行政權(quán)。專門調(diào)查權(quán)的授予應(yīng)當(dāng)基于國家法律的規(guī)定，且被授予專門調(diào)查權(quán)的機(jī)關(guān)決不允許將此種權(quán)力委托他人行使。

(3)在運(yùn)行過程方面，行政權(quán)的運(yùn)行更強(qiáng)調(diào)實(shí)體結(jié)果，而專門調(diào)查權(quán)的運(yùn)行更強(qiáng)調(diào)形式性。由于“政府總是更關(guān)心自己的行政目標(biāo)”，行政權(quán)的行使以達(dá)到實(shí)體目標(biāo)為直接目的，因此行政權(quán)往往更關(guān)注實(shí)體結(jié)果。但專門調(diào)查權(quán)具有嚴(yán)格的形式性要求，例如調(diào)查行為的實(shí)施、強(qiáng)制措施的采取等都有嚴(yán)格的程序性要求，以符合正當(dāng)程序原則的要求，避免對公民權(quán)利造成的不當(dāng)侵害。

(4)在價(jià)值取向方面，行政權(quán)通常遵循效率優(yōu)先的原則，而專門調(diào)查權(quán)則需以公正為核心價(jià)值。行政權(quán)的行使是為了保障國家社會管理職能的實(shí)現(xiàn)，而社會管理要求高效，即以較少的投入實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的較大產(chǎn)出，從而降低社會管理成本。這也是我國政府一直強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)、刪減政府“權(quán)力清單”的原因。而專門調(diào)查權(quán)以避免錯(cuò)誤追究為首要目標(biāo)，因此查明案件事實(shí)、確保實(shí)體公正是調(diào)查機(jī)關(guān)的核心任務(wù)。除此之外，調(diào)查還要確保程序公正，實(shí)現(xiàn)程序正義。

(5)在監(jiān)督機(jī)制方面，對行政權(quán)以內(nèi)部監(jiān)督為主，而對專門調(diào)查權(quán)應(yīng)以外部監(jiān)督為主。由于行政權(quán)的行使追求效率優(yōu)先，因此即便在監(jiān)督方式上也以直接高效的內(nèi)部監(jiān)督為主，例如采取上級糾錯(cuò)、內(nèi)部紀(jì)律處分、行政復(fù)議等手段加以解決。而對專門調(diào)查權(quán)的監(jiān)督，主要是通過調(diào)查機(jī)關(guān)之外的其他機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)的。外部監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)在于有效發(fā)揮權(quán)力制約效果，例如我國以檢察機(jī)關(guān)為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對調(diào)查權(quán)實(shí)施監(jiān)督，法院可以通過證據(jù)排除規(guī)則對調(diào)查行為合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督，從而確保調(diào)查合法。

(三)監(jiān)察委員會權(quán)力兼有行政性與專門調(diào)查性

根據(jù)上述對行政權(quán)與專門調(diào)查權(quán)特征的分析，反觀《三省市試點(diǎn)決定》和《全國試點(diǎn)決定》所規(guī)定的監(jiān)察委員會的各項(xiàng)權(quán)力，將發(fā)現(xiàn)這些權(quán)力除了具有廣義行政行為的性質(zhì)之外，顯然還具有專門調(diào)查權(quán)的特征。第一，監(jiān)察制度涉及公職人員自由、財(cái)產(chǎn)等核心公民權(quán)利，于監(jiān)察對象有重大利害關(guān)系。第二，監(jiān)察權(quán)由國家法律專門授予、并具有專屬性。第三，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行必須遵循正當(dāng)程序原則，遵守“依法實(shí)施監(jiān)察”的要求。第四，監(jiān)察制度以公正為優(yōu)先價(jià)值，盡管監(jiān)察委員會行使職權(quán)以“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”為目標(biāo)，但“權(quán)威高效”需以公正為前提。第五，重視對監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督，《方案》要求“強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”，《三省市試點(diǎn)決定》和《全國試點(diǎn)決定》進(jìn)一步明確監(jiān)察委員會對人大負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，而中紀(jì)委網(wǎng)站刊登文章明確指出：“對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，可以退回進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查?！背酥猓€有來自黨、司法機(jī)關(guān)、社會民眾等的監(jiān)督。綜上可以認(rèn)定監(jiān)察委員會的權(quán)力具有行政權(quán)和專門調(diào)查權(quán)的二元屬性。

此外，《三省市試點(diǎn)決定》和《全國試點(diǎn)決定》規(guī)定暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，也意味著將對原自偵案件的偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸，表明了立法者授予監(jiān)察機(jī)關(guān)行使專門調(diào)查權(quán)的態(tài)度。

具體而言，監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置這三大項(xiàng)權(quán)力中包含大量專門調(diào)查的內(nèi)容?！稕Q定》第二條規(guī)定“監(jiān)督”的內(nèi)容是“監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況”，其中除了對“道德操守”的監(jiān)督之外，其他三項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容似乎沒有超越《行政監(jiān)察法》第十八條規(guī)定的對監(jiān)察對象“執(zhí)法、廉政、效能”的范圍，因而不具有明顯的專門調(diào)查屬性。但是“調(diào)查”和“處置”的內(nèi)容是“調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”。在對職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為的調(diào)查和處置中，對違法行為的調(diào)查和處置顯然具有行政性質(zhì)，而對于犯罪行為的調(diào)查和處置則具有強(qiáng)烈的專門調(diào)查屬性。

就監(jiān)察委員會可以采取的十二項(xiàng)措施而言，其中的訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定這九項(xiàng)直接參考自《刑事訴訟法》第二編第二章的規(guī)定，其具有專門調(diào)查屬性毋庸置疑。盡管目前法律對“談話”“調(diào)取”措施的內(nèi)涵和外延尚無明確規(guī)定，但就字面意思理解，將談話與訊問、詢問并列，則談話應(yīng)指監(jiān)察機(jī)關(guān)查問犯罪嫌疑人、證人之外的其他人員的行為；而調(diào)取的內(nèi)容較為豐富，應(yīng)包括從監(jiān)察對象和其他機(jī)關(guān)或組織處取得證據(jù)的行為。據(jù)此，我們可以判斷，談話與調(diào)取這兩種監(jiān)察措施，除了具有行政性之外，很可能也包含專門調(diào)查行為的內(nèi)容。至于“留置”這種可以限制監(jiān)察對象人身自由數(shù)月的監(jiān)察措施，則具有極其強(qiáng)烈的專門調(diào)查屬性，對此下文將詳述。

二、監(jiān)察委員會行政調(diào)查處置權(quán)和專門調(diào)查權(quán)的配置、運(yùn)行和監(jiān)督

(一)監(jiān)察委員會內(nèi)部的行政調(diào)查處置權(quán)和專門調(diào)查權(quán)分立

既然監(jiān)察委員會的權(quán)力具有行政性和專門調(diào)查性這兩個(gè)層面的屬性，則應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)置相對獨(dú)立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分別行使針對職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為的行政調(diào)查處置權(quán)和專門調(diào)查權(quán)。這是因?yàn)樾姓{(diào)查處置部門和專門調(diào)查部門在適用法律、人員專業(yè)性要求方面有所區(qū)別。就適用法律而言，專門調(diào)查部門在行使專門調(diào)查權(quán)時(shí)必須嚴(yán)格遵循將來制定的《國家監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定；而行政調(diào)查處置部門在行使職權(quán)之時(shí)適用行政法律法規(guī)，例如《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》《公務(wù)員處分條例》等等。就人員專業(yè)性要求而言，專門調(diào)查部門應(yīng)當(dāng)配備足夠數(shù)量通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試、取得法律職業(yè)資格的法律專業(yè)人員，從而保證專門調(diào)查行為符合法律規(guī)定。

在內(nèi)部部門分立的問題上，澳門廉政公署提供了可供參考的范例。根據(jù)澳門特別行政區(qū)第3/2009號行政法規(guī)《廉政公署部門的組織及運(yùn)作》之規(guī)定，廉政公署下設(shè)廉政專員辦公室、反貪局、行政申訴局三個(gè)部門。其中反貪局就廉政公署職責(zé)和職權(quán)范圍所針對的犯罪及行為進(jìn)行調(diào)查與偵查，即主要行使針對反腐犯罪的刑事偵查權(quán)；而行政申訴局職責(zé)為處理針對行政權(quán)行使中的違法或不當(dāng)行為的投訴舉報(bào)、提出改善行政權(quán)行使方式的意見等，即主要行使針對行政違法的調(diào)查處理權(quán)；此外對兼屬刑事及行政申訴范疇的個(gè)案，由反貪局局長與行政申訴局長協(xié)調(diào)處理有關(guān)工作，必要時(shí)由廉政專員決定。澳門廉政公署的此種內(nèi)部劃分，有效區(qū)分了行政調(diào)查處置和刑事偵查的權(quán)限范圍，既避免了二者的混淆，又考慮了二者協(xié)調(diào)銜接的問題，實(shí)現(xiàn)了原則性和靈活性的統(tǒng)一。

我國監(jiān)察委員會可以參考此種模式，在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)行政調(diào)查處置部門和專門調(diào)查部門的分立。根據(jù)《決定》關(guān)于監(jiān)察委員會對職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為的監(jiān)察權(quán)規(guī)定，可以在監(jiān)察委員會內(nèi)部分設(shè)職務(wù)違法監(jiān)察部門和職務(wù)犯罪專門調(diào)查部門。具體而言，職務(wù)違法監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)主要履行下列權(quán)責(zé)：受理針對公職人員違法違紀(jì)行為的投訴檢舉、調(diào)查公職人員行政違法的行為、針對行政違法報(bào)請監(jiān)察委員會主任作出相應(yīng)的行政紀(jì)律處分決定等。職務(wù)犯罪專門調(diào)查部門履行由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸而來的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的權(quán)責(zé)，主要包括受理關(guān)于公職人員貪污賄賂和瀆職類犯罪的檢舉、控告和自首，對公職人員職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查，收集職務(wù)犯罪相關(guān)的證據(jù)，調(diào)查終結(jié)后報(bào)請監(jiān)察委員會主任作出撤銷案件或移送審查起訴的決定，以及開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作等等。如遇有究竟屬于職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪情況暫時(shí)不明的案件，一般應(yīng)由職務(wù)違法監(jiān)察部門先行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)確屬職務(wù)犯罪再移交職務(wù)犯罪專門調(diào)查部門實(shí)施調(diào)查，特殊情況下亦可經(jīng)兩部門協(xié)調(diào)后決定或報(bào)請監(jiān)察委員會主任決定管轄。

(二)行政調(diào)查處置權(quán)的運(yùn)行與監(jiān)督

監(jiān)察委員會在行使行政調(diào)查處置權(quán)時(shí)要以貫徹《方案》和《三省市試點(diǎn)決定》要求的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效為原則。所謂集中統(tǒng)一，體現(xiàn)在職務(wù)違法監(jiān)察中，要求行政調(diào)查處置權(quán)在監(jiān)察委員會主任的領(lǐng)導(dǎo)下由監(jiān)察委員會職務(wù)違法監(jiān)察部門專門行使，除此之外，其他任何機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人無權(quán)行使此種權(quán)力。所謂權(quán)威高效有幾方面要求：第一，監(jiān)察委員會行使行政調(diào)查處置權(quán)時(shí)不受外來干涉，不僅不受其他行政部門、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉，在辦理具體案件時(shí)也不受地方黨委、人大、社會媒體的干涉；第二，監(jiān)察委員會作出行政紀(jì)律處分決定，非依法定程序(如復(fù)議后為上級監(jiān)察委員會否定)不得被推翻或修改；第三，監(jiān)察委員會行使行政調(diào)查處置權(quán)應(yīng)重視監(jiān)察效率，在確保公正的前提下，盡可能在較短時(shí)間內(nèi)作出相應(yīng)的決定，從而避免因監(jiān)察程序曠日持久而致行政違法后果持續(xù)或擴(kuò)大。

在行使行政調(diào)查處置權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許監(jiān)察委員會采取以下措施：責(zé)令暫時(shí)停止特定行政行為，扣留封存查閱復(fù)制相關(guān)材料和證據(jù)，從其他行政機(jī)關(guān)調(diào)取相關(guān)材料，對相關(guān)財(cái)物采取保全措施，暫時(shí)停止涉嫌職務(wù)違法的公職人員執(zhí)行職務(wù)，在不限制其人身自由的前提下與涉嫌職務(wù)違法的人員談話以了解情況，要求相關(guān)機(jī)關(guān)和人員作出解釋和說明，以及其他與監(jiān)察委員會行使行政調(diào)查處置權(quán)相適應(yīng)的措施。

由于監(jiān)察委員會行使行政調(diào)查處置權(quán)、采取上述措施時(shí)行政性色彩強(qiáng)烈，對其的監(jiān)督制約方式應(yīng)以內(nèi)部監(jiān)督為主，以便快速有效地糾正錯(cuò)誤。所謂內(nèi)部監(jiān)督包括本監(jiān)察委員會內(nèi)部對職務(wù)違法監(jiān)察部門的監(jiān)督和上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員會行政調(diào)查處置權(quán)的監(jiān)督兩種。前一種內(nèi)部監(jiān)督可以香港廉政公署為例，專設(shè)內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察組(L組)專責(zé)調(diào)查涉及廉署人員的違紀(jì)行為和貪污指控以及涉及廉署或其職員的非刑事投訴。這樣的本部門內(nèi)部監(jiān)督快速便捷，便于監(jiān)察對象迅速取得救濟(jì)，也有利于震懾監(jiān)察委員會工作人員的違法調(diào)查處置行為。后一種內(nèi)部監(jiān)督的依據(jù)在于監(jiān)察委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，根據(jù)《三省市試點(diǎn)決定》和《全國試點(diǎn)決定》的規(guī)定，監(jiān)察委員會除對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督之外，還需對上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，因此上下級監(jiān)察委員會之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級監(jiān)察委員會自然有權(quán)對下級監(jiān)察委員會行使行政調(diào)查處置權(quán)中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督并予以糾正。為實(shí)現(xiàn)此種上級對下級的監(jiān)督，有必要設(shè)置專門的申訴控告和行政復(fù)議程序，允許監(jiān)察對象在認(rèn)為監(jiān)察委員會行為違法時(shí)向上一級監(jiān)察委員會申訴控告或提起行政復(fù)議，從而啟動上級監(jiān)督。

然而監(jiān)察委員會的行政調(diào)查處置權(quán)以內(nèi)部監(jiān)督為主并不排斥外部監(jiān)督方式，監(jiān)察對象認(rèn)為監(jiān)察委員會的行為嚴(yán)重違法、侵犯其合法權(quán)益的，可以依法提起行政訴訟，違法行為給監(jiān)察對象造成損失的，還可以根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定申請國家賠償。行政訴訟和國家賠償程序涉及人民法院對監(jiān)察委員會職務(wù)違法監(jiān)察行為的合法性審查，因此構(gòu)成了對監(jiān)察委員會行政調(diào)查處置權(quán)的外部監(jiān)督。

(三)專門調(diào)查權(quán)的運(yùn)行與監(jiān)督

在監(jiān)察委員會的專門調(diào)查權(quán)運(yùn)行方面，有三個(gè)值得注意的問題。

(1)專門調(diào)查權(quán)可以參考《刑事訴訟法》規(guī)定的啟動標(biāo)準(zhǔn)?！缎淌略V訟法》第一百一十條規(guī)定的刑事偵查權(quán)啟動標(biāo)準(zhǔn)為偵查機(jī)關(guān)“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”。對此監(jiān)察委員會啟動專門調(diào)查程序時(shí)可以參考。監(jiān)察委員會在判斷是否有犯罪事實(shí)時(shí)，也需要考慮案件是否具有《刑法》規(guī)定的犯罪構(gòu)成要件，例如瀆職類犯罪中犯罪嫌疑人的主觀心態(tài)、貪腐類犯罪中的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等，此外犯罪構(gòu)成要件方面的事實(shí)還需有相應(yīng)的證據(jù)加以初步證明。在判斷是否需要追究刑事責(zé)任時(shí)，監(jiān)察委員會需考慮犯罪嫌疑人是否具有刑事責(zé)任能力，以及是否符合《刑事訴訟法》第十五條不予追究的情形。

(2)專門調(diào)查權(quán)中應(yīng)包含允許監(jiān)察委員會實(shí)施通緝等調(diào)查行為的內(nèi)容。賦予監(jiān)察委員會發(fā)布通緝令的權(quán)力，有利于其有效追捕在逃犯罪嫌疑人。但考慮到追緝在逃嫌疑人能力之現(xiàn)實(shí)，可以參考《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第二百七十條的規(guī)定，允許監(jiān)察委員會將通緝通知書和通緝對象信息送達(dá)公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令并實(shí)施追捕。

(3)監(jiān)察委員會調(diào)查職務(wù)犯罪案件過程中可以允許律師參與。域外的經(jīng)驗(yàn)表明允許律師參與既是通例也有益處，例如香港廉政公署調(diào)查過程中即允許律師參與。允許律師參與監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪案件的專門調(diào)查程序，一方面有利于保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)利，防止其權(quán)利受到侵犯；另一方面也能夠促使辦案機(jī)關(guān)依法調(diào)查，確保調(diào)查行為的合法性。

在監(jiān)察委員會的專門調(diào)查權(quán)監(jiān)督方面，應(yīng)以外部監(jiān)督為主、內(nèi)部監(jiān)督為輔。專門調(diào)查權(quán)涉及公民重大權(quán)益，一旦調(diào)查權(quán)濫用，則可能對公民權(quán)利造成嚴(yán)重侵害，更可能造成錯(cuò)案，因此加強(qiáng)外部監(jiān)督是保證此項(xiàng)權(quán)力依法行使的必要條件。在外部監(jiān)督中，應(yīng)首先強(qiáng)調(diào)司法性權(quán)力對監(jiān)察委員會專門調(diào)查權(quán)的監(jiān)督，在我國，此種司法性權(quán)力的監(jiān)督可以來自檢察機(jī)關(guān)和法院。檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以通過審查起訴程序?qū)彶檎{(diào)查行為合法性，對此目前官方亦予以肯定。而法院的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括事前的監(jiān)督和事后的監(jiān)督：事前的監(jiān)督即令狀主義，要求調(diào)查機(jī)關(guān)在行使某些權(quán)力，尤其是限制公民自由之前，需經(jīng)法院批準(zhǔn)，盡管此種制度在我國建立尚遙遙無期，但畢竟應(yīng)成為努力的方向；事后的監(jiān)督則要求法院在案件的審理程序中，運(yùn)用非法證據(jù)排除、調(diào)查人員出庭作證、司法建議等相關(guān)規(guī)則，對調(diào)查行為合法性作出評判，從而監(jiān)督調(diào)查權(quán)的依法行使。

從域外的經(jīng)驗(yàn)看，香港廉政公署除內(nèi)部監(jiān)督之外，需接受來自各個(gè)方面的外部監(jiān)督，具體包括行政長官/行政會議的監(jiān)督、立法會監(jiān)督、獨(dú)立檢控權(quán)監(jiān)督、傳媒監(jiān)督、咨詢委員會監(jiān)督、廉政公署事宜投訴委員會監(jiān)督等；澳門也專設(shè)廉政公署人員紀(jì)律監(jiān)察委員會，接受對廉政公署人員的投訴并向行政長官作出建議。反觀我國的監(jiān)察委員會，盡管有學(xué)者提出其需接受人大的監(jiān)督、司法監(jiān)督、自我監(jiān)督、社會和民眾的監(jiān)督、黨的監(jiān)督，但《三省市試點(diǎn)決定》和《全國試點(diǎn)決定》僅規(guī)定了人大監(jiān)督。在日后制定的《國家監(jiān)察法》或其他相關(guān)法律中，應(yīng)當(dāng)明確其他外部監(jiān)督方式，另外還可以規(guī)定專門設(shè)置的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督。

三、監(jiān)察委員會行政調(diào)查處置權(quán)和專門調(diào)查權(quán)的銜接和協(xié)調(diào)

(一)行政調(diào)查處置權(quán)與專門調(diào)查權(quán)的移交程序

監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)之行政調(diào)查處置部門在調(diào)查職務(wù)違法時(shí)發(fā)現(xiàn)案件性質(zhì)嚴(yán)重、可能構(gòu)成職務(wù)犯罪的，則需將案件移交給專門調(diào)查部門進(jìn)行調(diào)查；反之，內(nèi)設(shè)專門調(diào)查部門經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)案件不構(gòu)成犯罪或不應(yīng)追究刑事責(zé)任的，經(jīng)監(jiān)察委員會主任批準(zhǔn)作出撤銷案件的決定后，需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，也需將案件移交給行政調(diào)查處置部門處理。在這兩種情況下，應(yīng)當(dāng)設(shè)置適當(dāng)?shù)囊平怀绦?，以保證兩種權(quán)力的順利銜接。

(1)案件的移交。案件在監(jiān)察委員會內(nèi)部行政調(diào)查處置部門和專門調(diào)查部門之間的移交，取決于其是否符合《刑法》關(guān)于犯罪構(gòu)成和追究刑事責(zé)任條件的規(guī)定。無論案件自行政調(diào)查處置部門向?qū)ｉT調(diào)查部門移交，抑或自專門調(diào)查部門向行政調(diào)查處置部門移交，均需由移交部門作出案件處理意見和移交決定，經(jīng)本部門負(fù)責(zé)人、監(jiān)察委員會分管副主任、主任審批后方可移交。對于移交的案件，被移交部門應(yīng)當(dāng)接受，如對移交有異議的，也應(yīng)當(dāng)在接受后報(bào)請監(jiān)察委員會主任決定。

(2)監(jiān)察對象的人身自由限制。公職人員接受職務(wù)違法的行政性調(diào)查時(shí)，一般不應(yīng)被限制人身自由。因此，當(dāng)案件可能不構(gòu)成犯罪而由專門調(diào)查部門移交給行政調(diào)查處置部門時(shí)，對已經(jīng)被采取限制人身自由強(qiáng)制措施的監(jiān)察對象，應(yīng)當(dāng)解除強(qiáng)制措施后移交給行政調(diào)查處置部門處理。而行政調(diào)查處置部門發(fā)現(xiàn)案件可能涉嫌刑事犯罪移交給專門調(diào)查部門的，專門調(diào)查部門可以對犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施；情況緊急的，行政調(diào)查處置部門也可以先采取措施再行移交，以避免其逃避調(diào)查或破壞證據(jù)。

(3)案卷材料和證據(jù)的交接。無論案件在行政調(diào)查處置部門和專門調(diào)查部門之間作何種方向的移交，移交部門都應(yīng)向被移交部門移交全部案卷材料和證據(jù)。其中尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，既要移交不利于監(jiān)察對象的追訴性或追責(zé)性證據(jù)和材料，也要移交有利于監(jiān)察對象的辯護(hù)性證據(jù)和材料。在移交案卷材料和證據(jù)時(shí)，移交部門和被移交部門都應(yīng)制作相應(yīng)的材料和證據(jù)清單，辦理交接手續(xù)。

(4)涉案財(cái)物的處理。案件在監(jiān)察委員會內(nèi)部移交時(shí)，針對已被采取查封、扣押措施的涉案財(cái)物，一般只需辦理查封、扣押措施的移交，而不必移交涉案財(cái)物本身。具體而言，移交部門只需移交當(dāng)時(shí)開具的查封、扣押清單，并辦理權(quán)力移交手續(xù)即可。這樣既可以避免案件移交過程中不必要的效率減損，也可以預(yù)防涉案財(cái)物本身移交可能導(dǎo)致的損毀或價(jià)值折損風(fēng)險(xiǎn)。

(5)辦案人員的臨時(shí)調(diào)配。移交部門的辦案人員對案件事實(shí)較為了解，因此為提高辦案效率，在必要的情況下可以允許監(jiān)察委員會內(nèi)部部門之間針對個(gè)人進(jìn)行臨時(shí)的人員調(diào)配，在經(jīng)過兩個(gè)部門協(xié)調(diào)或經(jīng)監(jiān)察委員會主任批準(zhǔn)之后，允許移交部門的辦案人員參與被移交部門的案件辦理程序，從而實(shí)現(xiàn)行政調(diào)查處置程序與專門調(diào)查程序的順利銜接。

(二)案件移交專門調(diào)查后的證據(jù)運(yùn)用

監(jiān)察委員會行政調(diào)查處置部門將案件移送專門調(diào)查部門進(jìn)行調(diào)查后，其收集的證據(jù)材料也可以根據(jù)這一條文在專門調(diào)查程序中作為證據(jù)使用。但是由于言詞證據(jù)和實(shí)物證據(jù)在性質(zhì)、運(yùn)用規(guī)則等方面存在較大差別，因此對于言詞證據(jù)和實(shí)物證據(jù)在移交后的使用應(yīng)采取不同的態(tài)度。

其一，行政調(diào)查程序中收集的言詞證據(jù)在專門調(diào)查程序中原則上不可采用。這樣的規(guī)定并非無因，行政調(diào)查程序與專門調(diào)查程序?qū)τ谘栽~證據(jù)的取證規(guī)定大不相同，尤其針對犯罪嫌疑人的供述和辯解，由于涉及其重大權(quán)益，因此法律規(guī)定了極其完善的取證程序，例如全程錄音錄像，這與行政調(diào)查程序中對當(dāng)事人陳述的取證程序相比要嚴(yán)格得多。專門調(diào)查程序中對言詞證據(jù)取證的嚴(yán)格規(guī)定，是因?yàn)檠栽~證據(jù)具有不穩(wěn)定性且易受辦案機(jī)關(guān)的操縱，為保證實(shí)體真實(shí)和程序正義，故而施以諸多限制，因而行政調(diào)查程序中在限制較少的情況下取得的言詞證據(jù)不能為專門調(diào)查程序直接采用。，否則可能出現(xiàn)專門調(diào)查部門利用“銀盤理論”假手于行政調(diào)查部門“借殼”收集言詞證據(jù)規(guī)避法律的嚴(yán)格規(guī)定之隱憂。

其二，行政調(diào)查程序中收集的實(shí)物證據(jù)在專門調(diào)查程序中可以使用。實(shí)物證據(jù)相對穩(wěn)定，受證據(jù)提供者或辦案人員意志的影響較小，因此行政調(diào)查程序中收集的實(shí)物證據(jù)可以在專門調(diào)查中使用，但需進(jìn)行證據(jù)的審查判斷。第一，需接受關(guān)聯(lián)性檢驗(yàn)。關(guān)聯(lián)性規(guī)則是“全部證據(jù)法的核心原則” James F. Stephen, ,London: Macmillan and Co., 1909, p. xi. ，是證據(jù)材料進(jìn)入訴訟程序必經(jīng)的第一道關(guān)隘。然而行政調(diào)查程序與專門調(diào)查程序?qū)τ谧C據(jù)的關(guān)聯(lián)性可能存在不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，因此，專門調(diào)查部門需進(jìn)行關(guān)聯(lián)性審查判斷后方可使用相關(guān)證據(jù)。第二，需接受客觀性檢驗(yàn)。盡管實(shí)物證據(jù)相對穩(wěn)定、客觀性較強(qiáng)，但其仍可能受到人為故意或疏忽導(dǎo)致的干擾，因此應(yīng)當(dāng)對證據(jù)在取證、保管、移送過程中的“同一性(Authentication)”進(jìn)行審查，以保證其客觀可靠。此外，在使用實(shí)物證據(jù)時(shí)還需注意運(yùn)用原始證據(jù)優(yōu)先規(guī)則，只有在原件、原物取得確有困難或復(fù)制件、復(fù)制物與原件、原物核對無誤的情況下才可以使用復(fù)制件、復(fù)制物。第三，需接受合法性檢驗(yàn)。合法性檢驗(yàn)主要是審查行政調(diào)查程序中取得實(shí)物證據(jù)的手段、方法是否合法。專門調(diào)查部門對于行政調(diào)查程序中非法取得的實(shí)物證據(jù)亦可以加以排除，但需接受現(xiàn)有法律關(guān)于實(shí)物證據(jù)排除“不符合法定程序”“可能嚴(yán)重影響司法公正”“不能補(bǔ)正”“不能作出合理解釋”四方面的限制。

(三)特殊問題：行政性留置權(quán)與專門調(diào)查留置權(quán)的區(qū)分和銜接

在《決定》規(guī)定的監(jiān)察委員會三大項(xiàng)十二小項(xiàng)權(quán)力中，最引人注目也引起最多爭議的當(dāng)屬留置權(quán)?！傲糁谩币辉~源自《人民警察法》的規(guī)定，但與警察法中作為“暫時(shí)性人身限制權(quán)”而一般僅限制相對人自由24小時(shí)、最長不超過24小時(shí)的留置相比，立法者有意將其作為“雙規(guī)”“雙指”替代措施的監(jiān)察委員會留置限制監(jiān)察對象人身自由的期限要長得多：一般不超過三個(gè)月，必要情況下可以延長至六個(gè)月。如此長時(shí)間限制人身自由，如果不明確其性質(zhì)并作程序上的規(guī)制，將與留置取代“雙規(guī)”、“雙指”的法治化制度構(gòu)建目標(biāo)相悖。

為改變監(jiān)察委員會留置權(quán)目前因缺乏明確規(guī)定而導(dǎo)致的認(rèn)識爭議和適用困難，有必要按照監(jiān)察委員會權(quán)力二元屬性的分析路徑對留置權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，并規(guī)定相應(yīng)的運(yùn)行和規(guī)制制度。既然根據(jù)監(jiān)察委員會權(quán)力的二元性可以在其內(nèi)部分設(shè)行政調(diào)查處置部門和專門調(diào)查部門，相應(yīng)地也可以對留置權(quán)作行政留置與專門調(diào)查留置的區(qū)分，以適應(yīng)行政調(diào)查處置程序和專門調(diào)查程序的需要。

(1)就行政留置而言，應(yīng)當(dāng)參考《人民警察法》的規(guī)定，回歸“暫時(shí)性人身限制”。行政調(diào)查處置程序針對的是職務(wù)違法行為，相較于職務(wù)犯罪其情節(jié)顯著輕微，最終的處理結(jié)果一般為處以行政紀(jì)律處罰。既然案件情節(jié)、處罰結(jié)果均相對較輕，則沒有必要在調(diào)查過程中長時(shí)間地限制監(jiān)察對象的人身自由，因此可以參考《人民警察法》的規(guī)定，仍規(guī)定為24小時(shí)，最長不得超過48小時(shí)。此外，行政留置的使用目的應(yīng)作限制，僅限于三種目的：第一，調(diào)查目的。即防止監(jiān)察對象破壞證據(jù)、為辦案人員及時(shí)調(diào)取和固定證據(jù)提供條件。第二，保護(hù)目的。包括為保護(hù)行政相對人利益而暫停監(jiān)察對象履行職權(quán)和為保護(hù)監(jiān)察對象防止其自殺、自殘兩方面。第三，程序銜接目的。即在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)案件涉嫌職務(wù)犯罪需要移交專門調(diào)查時(shí)暫時(shí)限制監(jiān)察對象人身自由，以免其逃避調(diào)查。

(2)就專門調(diào)查留置而言，應(yīng)當(dāng)明確其羈押的性質(zhì)。在專門調(diào)查程序中較長時(shí)間地限制犯罪嫌疑人人身自由，類似于《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事強(qiáng)制措施之內(nèi)容。在現(xiàn)有五類強(qiáng)制措施中，專門調(diào)查留置在制度選擇上有兩個(gè)選項(xiàng)：一是指定居所的監(jiān)視居住，另一是逮捕后的偵查羈押。但指定居所的監(jiān)視居住存在規(guī)范不足、律師會見權(quán)和犯罪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)難以得到保障、監(jiān)督不足等缺陷，本身就不符合法治的要求，不應(yīng)作為專門調(diào)查留置的模板。因此專門調(diào)查留置應(yīng)當(dāng)參考逮捕后的偵查羈押。其中特別應(yīng)注意以下三方面的問題：第一，專門調(diào)查留置可以參考逮捕的啟動要求，即證明條件、罪責(zé)條件、社會危險(xiǎn)性條件三方面的要求。第二，專門調(diào)查留置參考適用逮捕的審批和執(zhí)行程序，由專門機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，必要時(shí)可以請求公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。第三，專門調(diào)查留置應(yīng)以看守所為羈押場所，不必另起爐灶設(shè)立羈押場所，也不得任意制定場所進(jìn)行羈押，以保障被羈押人權(quán)利。