容 志

（上海師范大學(xué)，上海 200233）

公共服務(wù)支出的測(cè)算與比較*

容 志

（上海師范大學(xué)，上海 200233）

公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化是考察政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要視角，也是服務(wù)型政府評(píng)價(jià)的一個(gè)重要維度。本文將政府公共服務(wù)界定為教育、醫(yī)療衛(wèi)生（健康）、社會(huì)保障和社區(qū)建設(shè)發(fā)展四項(xiàng)，并從國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)維度對(duì)公共服務(wù)支出占比進(jìn)行了共時(shí)和歷時(shí)性比較。研究表明，中國(guó)的公共服務(wù)支出在財(cái)政總支出中的比重相比歐盟國(guó)家和OECD國(guó)家較低，醫(yī)療衛(wèi)生和健康支出尤其是短板。同時(shí)，中國(guó)中央政府公共服務(wù)支出占比過(guò)低，省以下尤其是基層政府承擔(dān)了較重的公共服務(wù)職能，影響了基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

公共服務(wù)支出；支出比例；比較

一、問(wèn)題意識(shí)

建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)行政體制改革的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略部署。“服務(wù)型政府”并不簡(jiǎn)單等同于“提供服務(wù)的政府”。從古至今，任何時(shí)代的政府總要提供一些公共服務(wù)（產(chǎn)品），不提供任何公共服務(wù)（產(chǎn)品）的政府是不存在的。“服務(wù)型政府”的核心要義在于，按照上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的基本原理，回應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本要求，將政府的職能定位從“以發(fā)展為中心”轉(zhuǎn)換為“以服務(wù)為中心”，并以現(xiàn)代服務(wù)理念重塑政府管理系統(tǒng)和運(yùn)行方式，提高政府對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的服務(wù)能力，推動(dòng)“發(fā)展導(dǎo)向的政府”向“服務(wù)導(dǎo)向的政府”轉(zhuǎn)變。

近年來(lái)在關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的研究中，公共服務(wù)支出比重問(wèn)題常常被中國(guó)學(xué)者們提及，甚至被作為評(píng)價(jià)服務(wù)型政府建設(shè)水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2001年我國(guó)各地區(qū)公共服務(wù)投入占財(cái)政一般預(yù)算支出的比重平均值為41.1%，2010年已經(jīng)達(dá)到48.6%。①還有學(xué)者認(rèn)為，2012年我國(guó)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障三項(xiàng)基本公共服務(wù)支出之和占政府總支出的比重為32.54%，2013年，這三項(xiàng)基本公共服務(wù)支出總和占政府總支出的比重為31.85%，比2012年還降低了0.69個(gè)百分點(diǎn)。②以此指標(biāo)進(jìn)行國(guó)際比較似乎更能夠說(shuō)明問(wèn)題：2001年，在高收入國(guó)家中，社保、醫(yī)療和教育三項(xiàng)公共服務(wù)的支出總額占到了財(cái)政總支出的58.5%；在中等收入國(guó)家，這一比重是36.9%；而在低收入國(guó)家，達(dá)到了33.9%。③我國(guó)與國(guó)際水平的差異也就不言自明了。

但是，目前公共服務(wù)支出的統(tǒng)計(jì)口徑未能統(tǒng)一，因此公共服務(wù)支出的測(cè)算結(jié)果也就各異。同時(shí)，其他國(guó)家的財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)同我國(guó)必然存在較大差異，是否能夠進(jìn)行直接比較，似乎也莫衷一是。這就使得我們必須追問(wèn)，如何測(cè)量政府的公共服務(wù)支出？中國(guó)政府公共服務(wù)支出的規(guī)模究竟是多大？在全球范圍之中處于什么樣的水平？對(duì)這一比重應(yīng)該如何進(jìn)行國(guó)際比較？這一問(wèn)題的細(xì)究和梳理不僅能辨析許多似是而非的概念，也可為其他研究提供基礎(chǔ)。

二、范疇界定

公共服務(wù)的范圍和供給方式隨著時(shí)間和空間的變化而具有較大差異，這使得準(zhǔn)確定義公共服務(wù)概念存在很大困難，④也使公共服務(wù)的界定和分類(lèi)中出現(xiàn)多種標(biāo)準(zhǔn)與模式。

在內(nèi)涵上，人們通常從公共產(chǎn)品（public goods）的角度來(lái)認(rèn)識(shí)公共服務(wù)。公共產(chǎn)品是指那些具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品，由于市場(chǎng)失靈的原因，一般由政府提供。有人認(rèn)為，從性質(zhì)上看，公共服務(wù)就等同于公共產(chǎn)品，并無(wú)多大差別。袁曙宏借用法國(guó)學(xué)者古斯塔夫·佩澤爾在《法國(guó)行政法》中對(duì)公共服務(wù)的定義，認(rèn)為“公共服務(wù)就是一個(gè)公共團(tuán)體所從事的、目的在于滿足普遍利益需要的各項(xiàng)活動(dòng)”。⑤也有人認(rèn)為，公共服務(wù)是在社會(huì)福利最大化意義上的公共產(chǎn)品，因此比公共產(chǎn)品更為廣泛，它包括提供純粹公共產(chǎn)品的公共服務(wù)和提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共服務(wù)兩種。⑥馬慶鈺將公共服務(wù)定義為“政府在純粹公共物品、混合性公共物品以及帶有生產(chǎn)的弱競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)的弱選擇性私人產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給中的職責(zé)”。⑦張春霖等認(rèn)為，有些產(chǎn)品雖然是私人產(chǎn)品，但由于信息不對(duì)稱(chēng)、自然壟斷及道德底線等原因難以由市場(chǎng)和社會(huì)充分供給，就必須由政府出面解決。⑧金南順借鑒傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)“生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰(shuí)生產(chǎn)”的理論，通過(guò)“為誰(shuí)服務(wù)、是什么以及如何服務(wù)”三個(gè)基本問(wèn)題的回答對(duì)城市公共服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)涵、導(dǎo)向和主體進(jìn)行了界定，強(qiáng)調(diào)城市公共服務(wù)應(yīng)該突破戶籍的限制，拓展“人民”的外延，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注與服務(wù)。⑨

在外延上，對(duì)公共服務(wù)的分類(lèi)就更為龐雜。王海龍認(rèn)為，官方對(duì)政府職能“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理”的表述將以往的“政府的管制性行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序的監(jiān)督行為，以及影響宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體的操作性行為”排除在公共服務(wù)范疇之外。因此，他認(rèn)為應(yīng)該對(duì)公共管理與公共服務(wù)、主權(quán)事務(wù)與人權(quán)事務(wù)進(jìn)行區(qū)分。在此基礎(chǔ)上，以“公民對(duì)公共服務(wù)的基本需求、政府提供公共服務(wù)的最小范圍”為標(biāo)準(zhǔn)，將公共服務(wù)分為保障性公共服務(wù)和發(fā)展性公共服務(wù)兩大類(lèi)，并細(xì)分為十大領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域分別賦予保障性和發(fā)展性兩大服務(wù)內(nèi)容，形成63個(gè)子類(lèi)，形成了一個(gè)“二維一體”的分類(lèi)結(jié)構(gòu)。⑩項(xiàng)繼權(quán)根據(jù)需求的公益性程度及其對(duì)政府的依賴程度的不同，將公共服務(wù)分為“基本公共服務(wù)”和“非基本公共服務(wù)”，前者必須由政府承擔(dān)，后者提供主體則可以是社會(huì)組織或市場(chǎng)。??根據(jù)服務(wù)所作用的領(lǐng)域不同，有學(xué)者將農(nóng)村（牧區(qū)）公共服務(wù)劃分為生活類(lèi)和生產(chǎn)類(lèi)公共服務(wù)?，或者分為“民生、生產(chǎn)、公共安全、環(huán)境保護(hù)”等四類(lèi)?。方堃根據(jù)農(nóng)民的需求劃分為“生態(tài)型需求、民生型需求、安全型需求、生產(chǎn)型需求和文化型需求五類(lèi)”，并在此基礎(chǔ)上，根據(jù)需求的位序進(jìn)一步分為“核心公共服務(wù)、基礎(chǔ)性公共服務(wù)、支持性公共服務(wù)”。?王占坤按照公共服務(wù)的發(fā)展運(yùn)行和理論基礎(chǔ)，將公共服務(wù)劃分為維護(hù)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)三類(lèi)，其中社會(huì)性公共服務(wù)具有社會(huì)財(cái)富的再分配功能。?2012年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的 《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》將基本公共服務(wù)范圍分為狹義和廣義兩類(lèi)：前者包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。

“政府功能分類(lèi)”（The Classification of the functions of government,簡(jiǎn)稱(chēng) COFOG）是由經(jīng)合組織1999年提出，并被聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)部門(mén)采用，用以描述政府活動(dòng)目的的劃分標(biāo)準(zhǔn)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，政府支出（government expenditure）按照功能被分為“一般公共服務(wù)、國(guó)防、公共秩序與安全、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、環(huán)境保護(hù)、住房和社區(qū)建設(shè)、健康、文化娛樂(lè)宗教、教育和社會(huì)保護(hù)”十大類(lèi)別，涵蓋了幾乎所有的政府活動(dòng)，其中，每一類(lèi)的具體內(nèi)容見(jiàn)下表：

表1 政府功能分類(lèi)（The Classification of the functions of government）

如果按照廣義公共產(chǎn)品和公共服務(wù)界定，這十類(lèi)事務(wù)都與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)有關(guān)，但這并不被本文所采納。從公共服務(wù)學(xué)和政府職能轉(zhuǎn)變的角度看，對(duì)公共服務(wù)支出的研究本意是強(qiáng)調(diào)政府在保障人民生存和發(fā)展權(quán)益、提升民眾和社會(huì)福利方面的履責(zé)。至于“國(guó)防”“公共安全”等維持性公共產(chǎn)品，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“基礎(chǔ)設(shè)施”等經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品，以及“環(huán)境保護(hù)”等項(xiàng)目雖然都屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但并不直接提升民眾的福利效用，也沒(méi)有明顯的再分配效應(yīng)。因此，從福利政策和再分配的角度看，公共服務(wù)支出最關(guān)鍵的是健康、教育、社會(huì)保護(hù)三項(xiàng)，加上住房保障與社區(qū)建設(shè)。

三、國(guó)際測(cè)定與比較

1.歐盟的測(cè)算

歐洲聯(lián)盟（European Union）現(xiàn)有27個(gè)會(huì)員國(guó)，?2013年其GDP總計(jì)達(dá)18.46萬(wàn)億美元，人均GDP達(dá)到36317.8美元，屬于高收入國(guó)家。歐盟比較早地采用了COFOG，因此其28國(guó)的政府支出結(jié)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)非常清晰。表2列出了2006-2014年間歐盟28國(guó)政府支出的平均狀況。其中，2014年“健康”“教育”和“社會(huì)保護(hù)”三項(xiàng)公共服務(wù)支出之和已經(jīng)占到政府總支出的65.6%（如表所示，健康占到15%，教育占到10.2%，社會(huì)保護(hù)占到40.4%），這其中，又以“社會(huì)保護(hù)”的比例最高，說(shuō)明各類(lèi)社會(huì)保障是政府支出的主要內(nèi)容。如果再加上“住房和社區(qū)發(fā)展”，比例還將進(jìn)一步提高為67%。這意味著政府支出的三分之二均用于公共服務(wù)，而一般公共服務(wù)、國(guó)防、公共秩序和經(jīng)濟(jì)事務(wù)等事務(wù)所占比重只有三分之一。

表2 2006-2014年歐盟28國(guó)政府支出結(jié)構(gòu)表（百分比）?

另外，政府總支出占GDP的比重總體上在曲折上升（從2005年的45.8%提高到2015年的47.2%）。其中，2014年健康、教育和社會(huì)保護(hù)三項(xiàng)支出占GDP的比重分別是7.2%、4.9%和19.5%，住房和社區(qū)的支出比重是0.7%，三項(xiàng)支出之和占到GDP的31.6%，四項(xiàng)支出之和占到GDP的32.3%，也就是近三分之一的GDP由公共服務(wù)貢獻(xiàn)。

縱向來(lái)看，2006-2014年這9年間政府支出的結(jié)構(gòu)并沒(méi)有太大的變化，只有個(gè)別項(xiàng)目的細(xì)微調(diào)整。但是，健康和社會(huì)保護(hù)兩項(xiàng)均有明顯的增長(zhǎng)，教育所占比例在曲折變化中還有所下降。對(duì)這些高收入國(guó)家來(lái)說(shuō)，教育水平和質(zhì)量已經(jīng)較為穩(wěn)定，所以教育投入并不會(huì)在短期內(nèi)有明顯變化。但隨著人口老齡化、收入分配差距拉大、社會(huì)階層分化等問(wèn)題的加重，政府在福利政策和社會(huì)政策方面的投入的確有增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

2.經(jīng)合組織國(guó)家的測(cè)算

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development），簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)合組織（OECD），是由35個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家組成的政府間國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，旨在共同應(yīng)對(duì)全球化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府治理等方面的挑戰(zhàn)，并把握全球化帶來(lái)的機(jī)遇。根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)，2013年其35個(gè)成員國(guó)的政府支出平均占到GDP的41.9%（比例最高的是希臘60.1%，比例最低的是墨西哥24.4%）。表3可以看出，成員國(guó)財(cái)政支出中，健康、教育和社會(huì)保護(hù)三項(xiàng)的加權(quán)平均值分別是17.7%、12.5%和32.4%，社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的占比是1.5%，前三項(xiàng)總額占到政府財(cái)政支出的62.6%，四項(xiàng)總額的比重是64.1%，比歐盟28國(guó)的平均水平和美國(guó)聯(lián)邦政府的水平略低，但也接近總額的三分之二。

表3 2013年OECD成員國(guó)財(cái)政支出比例（百分比）?

注：缺加拿大、智利、新西蘭、墨西哥和土耳其五國(guó)的數(shù)據(jù)，芬蘭是2012年的數(shù)據(jù)。

從圖1還可以看出，因?yàn)樨?cái)政體制的差異，經(jīng)合組織各個(gè)成員國(guó)政府所承擔(dān)的公共服務(wù)支出責(zé)任存在較大的差異。其中，丹麥以72%位居首位，財(cái)政開(kāi)支的絕大部分用于了健康、教育、社會(huì)保護(hù)和社區(qū)建設(shè)，是名副其實(shí)的福利型國(guó)家，瑞士、捷克民主共和國(guó)等十六個(gè)國(guó)家處于OECD平均數(shù)以下，而匈牙利、韓國(guó)和希臘分別以54.8%、49.8%和49%位列末三位。中位數(shù)是63.5%（瑞士），最高值和最低值之間相差二十三個(gè)百分點(diǎn)。

3.美國(guó)的測(cè)算

美國(guó)是世界上GDP總量第一的國(guó)家，2014年，美國(guó)GDP達(dá)到17.42萬(wàn)億美元，人均GDP達(dá)到5.46萬(wàn)美元。美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政支出分類(lèi)略有差異。美國(guó)財(cái)政部按照支出的預(yù)算屬性而非功能屬性將聯(lián)邦政府的所有開(kāi)支分為三個(gè)部分：強(qiáng)制性支出（mandatory spending）、裁量性支出（discretionary spending）和債務(wù)利息（interest on debt）。其中，裁量性支出是指國(guó)會(huì)每年通過(guò)年度撥款程序決定的預(yù)算支出，包括軍事、行政、教育、醫(yī)療健康、老兵福利、住房和社區(qū)等若干子項(xiàng)目；強(qiáng)制性支出是指國(guó)會(huì)在年度撥款程序之外所決定的支出。這些項(xiàng)目一般都是長(zhǎng)期項(xiàng)目，國(guó)會(huì)一旦決定創(chuàng)設(shè)某類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目（如社會(huì)保障），并確定了受益者的標(biāo)準(zhǔn)以及獲益水平，那么，這項(xiàng)開(kāi)支的總額就是由每年符合這些標(biāo)準(zhǔn)并提出申請(qǐng)的實(shí)際人口所決定。通常國(guó)會(huì)并不會(huì)每年都決定增加或者減少這些強(qiáng)制性項(xiàng)目的預(yù)算，而是周期性地評(píng)估資格標(biāo)準(zhǔn)，以改變受益群體和受益水平，因此也就會(huì)造成項(xiàng)目支出的變化。強(qiáng)制性支出也包括醫(yī)療健康、社會(huì)保障、失業(yè)保障、食品和農(nóng)業(yè)、交通等子項(xiàng)目。

如果按照功能劃分，將強(qiáng)制性支出、裁量性支出和債務(wù)利息三類(lèi)進(jìn)行重新整合，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)可以通過(guò)圖2表示出來(lái)。從圖中可以清晰看出，2015年美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政支出3.8萬(wàn)億美元，占到GDP的21.81%。財(cái)政支出中，“社會(huì)保障、失業(yè)和勞動(dòng)”是聯(lián)邦政府最大支出，占到33%，其次是“醫(yī)療和健康”（27%），如果加上“教育”支出（3%）和“住房和社區(qū)支出”（2%），四項(xiàng)公共服務(wù)支出占到全部財(cái)政支出的65%，與歐盟國(guó)家和OECD國(guó)家基本處于同一水平。

圖1 OECD成員國(guó)四項(xiàng)公共服務(wù)支出占比（百分比）

圖2 2015年美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)?

4.中國(guó)的測(cè)算

根據(jù)中國(guó)財(cái)政部的分類(lèi)，中國(guó)政府一般公共預(yù)算支出被分為24類(lèi)。

以2015年為例，全國(guó)一般公共預(yù)算支出為171500億元，其中，教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育三項(xiàng)支出分別為27157.58、18332.99和11851.09億元，分別占總支出的15.84%、10.69%和6.91%，三項(xiàng)總和的占比為33.44%，即使加上住房保障支出的5344.93億元（3.11%）和城鄉(xiāng)社區(qū)支出的14093.08億元（8.22%），五項(xiàng)支出總和的占比達(dá)到44.77%，?距離歐盟28國(guó)、OECD平均水平和美國(guó)水平還有相當(dāng)差距。

再來(lái)看中國(guó)中央政府的支出結(jié)構(gòu)。在2015年中央政府的25012億預(yù)算支出中，?教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、城鄉(xiāng)社區(qū)、住房保障五項(xiàng)支出分別是1291.51億元、729.3億元、110.19億元、4.83億元和355.54億元，占預(yù)算支出的比例分別為5.06%、2.86%、0.43%、0.019%和1.39%，五項(xiàng)支出總和的占比只有10%。?而OECD國(guó)家中，中央政府支出中的公共服務(wù)占比平均達(dá)到45.7%，即中央政府近一半的支出用于公共服務(wù)（美國(guó)聯(lián)邦政府支出的65%用于公共服務(wù)）。很明顯，中國(guó)中央政府的公共服務(wù)支出比重過(guò)低。這說(shuō)明，在公共服務(wù)支出方面，中國(guó)的地方政府承擔(dān)了主要的責(zé)任。也就是說(shuō)，公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)的主要支出責(zé)任在地方政府，因此，在中央政府的預(yù)算支出中，公共服務(wù)項(xiàng)目的占比不高。

表4 2015年中國(guó)中央和地方政府一般預(yù)算支出項(xiàng)目表（億元）?

相比較而言，中國(guó)地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任要更多一些。表4中可以看到，2015年地方政府在教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、城鄉(xiāng)社區(qū)、住房保障五項(xiàng)支出分別是25866.07億元、17603.69億元、11740.9億元、14088.25億元和4989.39億元，占預(yù)算支出的比例分別為17.72%、12.06%、8.04%、9.65%和3.42%，五項(xiàng)總支出占到地方預(yù)算支出的50.89%，相當(dāng)于中央政府水平的五倍。

具體到省一級(jí)政府來(lái)看，會(huì)發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)支出的比重大致處于這一水平。以上海市為例，2014年，上海市的人均GDP達(dá)到9.74萬(wàn)元，相當(dāng)于1.58萬(wàn)美元。從表5中可以看出，2010-2014年五年間，上海市財(cái)政總支出增長(zhǎng)了近50%，2014年已經(jīng)達(dá)到近5000億規(guī)模。2014年一般公共預(yù)算支出中，教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育三項(xiàng)支出總額達(dá)到1458.41億元，占到總支出的近30%，如果加上城鄉(xiāng)社區(qū)支出的16.3%，四項(xiàng)支出總數(shù)占到財(cái)政支出比例的45.9%（由于沒(méi)有公布住房保障支出，因此無(wú)法計(jì)算五項(xiàng)支出比例。?）。這個(gè)比例比全國(guó)平均水平略高，但同歐盟和OECD國(guó)家的平均水平相比還有較大的差距。

表5 2010-2014年上海市一般公共預(yù)算支出?單位：數(shù)額（億元）比重（%）

以西部省份貴州為例。2014年貴州省的人均GDP達(dá)到2.64萬(wàn)元，折合0.43萬(wàn)美元，只有上海的四分之一。表6是2014年貴州省分級(jí)一般公共預(yù)算支出表。從中可以看出，在全省3542.8億元的總支出中，教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生三項(xiàng)支出總額達(dá)1240億元，占比35%，比上海略高；如果加上“城鄉(xiāng)社區(qū)”支出的101.29億元，四項(xiàng)支出占總支出的比例達(dá)到37.9%，這個(gè)比上海略低。原因就在于“城鄉(xiāng)社區(qū)”支出相對(duì)于“教育”“社會(huì)保障和就業(yè)”和“醫(yī)療衛(wèi)生”三項(xiàng)來(lái)說(shuō)“彈性”更高，同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)聯(lián)度更大。

如果再分省、地、縣三級(jí)政府來(lái)看，則會(huì)發(fā)現(xiàn)這四項(xiàng)支出的主要承擔(dān)者不是省級(jí)政府卻是縣級(jí)政府。例如，在教育637.03億元的支出中，縣級(jí)政府總共承擔(dān)了487.18億元，比重達(dá)到76.5%；在社會(huì)保障和就業(yè)299.72億元的支出中，縣級(jí)政府總共承擔(dān)了174.6億元，比重達(dá)到58.25%；在醫(yī)療衛(wèi)生303.25億元支出中，縣級(jí)政府承擔(dān)了232.08億元，比重達(dá)到76.53%。這說(shuō)明基本公共服務(wù)的支出責(zé)任不僅主要在地方，而且主要在縣級(jí)政府，這是中國(guó)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化遇到的最大障礙和問(wèn)題。同時(shí)，還可以看出，教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和城鄉(xiāng)社區(qū)四項(xiàng)支出已經(jīng)占到縣級(jí)政府一般公共預(yù)算支出的47.08%，比省級(jí)政府四項(xiàng)支出占其本級(jí)預(yù)算支出的18.24%高出兩倍多。

表6 2014年貴州省分級(jí)一般公共預(yù)算支出?

四、結(jié)論和討論

本文將政府公共服務(wù)界定為教育、醫(yī)療衛(wèi)生（健康）、社會(huì)保障和社區(qū)建設(shè)發(fā)展四項(xiàng)，從國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)維度對(duì)公共服務(wù)支出占比進(jìn)行了共時(shí)和歷時(shí)性比較，結(jié)果顯示：

一是公共服務(wù)支出的量化比較。從表7中可以看出，整體來(lái)說(shuō)，中國(guó)的公共服務(wù)支出在財(cái)政總支出中的比重相比歐盟國(guó)家和OECD國(guó)家較低。其中，教育、醫(yī)療衛(wèi)生（健康）和社會(huì)保障（社會(huì)保護(hù)）三項(xiàng)核心內(nèi)容的比重幾乎只有這些國(guó)家平均水平的一半，加上“住房與社區(qū)建設(shè)”后的四項(xiàng)內(nèi)容比重也相差這些國(guó)家平均水平二十個(gè)百分點(diǎn)。具體來(lái)看，中國(guó)“教育”支出的比例并不低，超過(guò)了歐盟國(guó)家和OECD國(guó)家的平均水平；而醫(yī)療衛(wèi)生（健康）和社會(huì)保障（社會(huì)保護(hù)）的支出比例較低，不到歐盟和OECD國(guó)家平均水平的一半，只有美國(guó)聯(lián)邦政府的四分之一，可以說(shuō)是公共服務(wù)中的明顯“短板”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升，人們對(duì)健康和醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)公共服務(wù)的需求必然明顯增多，這給政府職能轉(zhuǎn)變提出了明確的要求。

表7 公共服務(wù)支出占比的國(guó)內(nèi)外比較

二是公共服務(wù)支出的結(jié)構(gòu)比較。一般來(lái)看，西方國(guó)家中央政府（或聯(lián)邦政府）公共服務(wù)支出的責(zé)任較大，如美國(guó)聯(lián)邦政府的65%用于公共服務(wù)，OECD國(guó)家中央政府支出中的公共服務(wù)占比平均達(dá)到45.7%，也就是說(shuō)公共服務(wù)事權(quán)配置的層次和級(jí)別較高；相比之下，中國(guó)中央政府一般財(cái)政支出的主要項(xiàng)目是國(guó)防（34.76%）、債務(wù)利息（11.61%）和科學(xué)技術(shù)（10.14%），而公共服務(wù)支出僅占其全部支出的10%。在這種情況下，中國(guó)地方政府（省及省以下）承擔(dān)了主要的公共服務(wù)職能。辯證地來(lái)看，這種財(cái)政分權(quán)一方面有利于地方政府轉(zhuǎn)變政府職能，因地制宜地提供公共服務(wù)。已有研究發(fā)現(xiàn)，1978年改革以來(lái)，中國(guó)地方政府財(cái)政支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出逐漸下降，而社會(huì)服務(wù)性支出占比在平穩(wěn)上升。?但另一方面，對(duì)一個(gè)轉(zhuǎn)型中的大國(guó)來(lái)說(shuō)，這種事權(quán)的分散其實(shí)并不利于公共服務(wù)特別是基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。特別是，中西部省份中省以下政府（尤其是縣級(jí)政府）承擔(dān)的公共服務(wù)職能更大，這不僅造成基層財(cái)力與事權(quán)的不匹配問(wèn)題，還加劇了省范圍之內(nèi)的公共服務(wù)差異，并進(jìn)一步加劇了東中西部之間的區(qū)域差異。

公共服務(wù)支出比重同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系仍然是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，公共服務(wù)支出占比越大。正如歐盟國(guó)家的人均GDP水平高于中國(guó)，其公共服務(wù)支出比重也比中國(guó)高。但對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)省份的研究發(fā)現(xiàn)，這并不一定正確。上海市的人均GDP水平高于貴州省，但是上海市一般財(cái)政預(yù)算支出中三項(xiàng)公共服務(wù)（教育、醫(yī)療和社保）支出的占比要低于貴州。只是四項(xiàng)支出的占比水平上海要高于貴州。這說(shuō)明公共服務(wù)支出并非伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升而簡(jiǎn)單上漲，決定公共服務(wù)支出比重的除了“經(jīng)濟(jì)性”因素以外還存在“體制性”的因素。這種現(xiàn)實(shí)也可能說(shuō)明，中國(guó)政府性公共服務(wù)還處于最基本的、滿足“生存”的水平，其在財(cái)政開(kāi)支中的比例與家庭的恩格爾系數(shù)類(lèi)似，在一定程度上會(huì)隨著總支出的增加而減少。

注釋?zhuān)?/p>

① 李文軍、李家深：《中國(guó)財(cái)政公共服務(wù)支出的總量變化與結(jié)構(gòu)演進(jìn)(2001-2010)》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2012年第4期。

②財(cái)政部：《2012年財(cái)政收支情況》，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201301/t20130122_729462.html.財(cái)政部，《2013年財(cái)政收支情況》，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201401/t20140123_1038541.html

③趙聚軍：《政府間核心公共服務(wù)職責(zé)劃分的理論與實(shí)踐--OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和借鑒意義》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第11期。

④袁曙宏：《服務(wù)型政府呼喚公法轉(zhuǎn)型——論通過(guò)公法變革優(yōu)化公共服務(wù)》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第3期。

⑤[法]古斯塔夫·佩澤爾：《法國(guó)行政法》，廖坤明、周潔譯，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2002年版，第14頁(yè)。

⑥ 李軍鵬：《公共服務(wù)學(xué)-政府公共服務(wù)的理論與實(shí)踐》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2007年版，第2-3頁(yè)。

⑦ 馬慶鈺：《關(guān)于“公共服務(wù)”的解讀》，《中國(guó)行政管理》，2005年第2期。

⑧張春霖：《公共服務(wù)提供的制度基礎(chǔ)：一個(gè)分析框架》，載中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院編《聚焦中國(guó)公共服務(wù)體制》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社。

⑨ 金南順：《城市公共服務(wù)的三個(gè)基本問(wèn)題》，《城市問(wèn)題》，2005年第6期。

⑩ 王海龍：《公共服務(wù)的分類(lèi)框架：反思與重構(gòu)》，《東南學(xué)術(shù)》，2008年第6期。

? 項(xiàng)繼權(quán)，袁方成：《我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入與需求分析》，《公共行政評(píng)論》，2008年第3期。

? 吳孔凡：《新時(shí)期農(nóng)民公共需求的特點(diǎn)與農(nóng)村公共服務(wù)供給的取向》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2008年第69期。

? 張立榮，李軍超，樊慧玲：《基于收入差別的農(nóng)村公共服務(wù)需求偏好與滿意度研究》，《學(xué)術(shù)論壇》，2011年第10期。

? 牛佳，李雙元：《青海藏區(qū)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查——基于農(nóng)牧民需求的視角》，《開(kāi)發(fā)研究》，2013年第2期。

? 方堃：《農(nóng)村公共服務(wù)需求偏好、結(jié)構(gòu)與表達(dá)機(jī)制研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》，2011年第4期。

? 王占坤：《老齡化背景下浙江老年人體育公共服務(wù)需求與供給的實(shí)證研究》，《中國(guó)體育科技》，2013年第6期。

?http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:Classification_of_the_functions_of_government_(COFOG)

?2016年6月23日，英國(guó)全民公投結(jié)果，支持“脫歐”的票數(shù)以微弱優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)勝“留歐”票數(shù)，英國(guó)不再屬于歐盟成員國(guó)。但下文中2014年的統(tǒng)計(jì)還包括英國(guó)。

? 資 料 來(lái) 源 ：http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:Evolution_of_total_general_government_expenditure,_EU-28,_2006-2014,_%25_of_GDP_and_%25_of_total_expenditure_new.png

? 資料來(lái)源：https://data.oecd.org/gga/central-government-spending.htm#indicator-chart

? 資料來(lái)源：美國(guó)OMB，National Priorities Project,www.nationalpriorities.org

?見(jiàn)中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，http://yss.mof.gov.cn/2015js/201607/t20160720_2365732.html

?2015年，中央一般公共預(yù)算支出是81430億元，其中中央本級(jí)支出只有25012億元，其余為中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。

?見(jiàn)中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)：http://yss.mof.gov.cn/2015js/201607/t20160713_2354982.html

? 資料來(lái)源：根據(jù)中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站公布的有關(guān)預(yù)決算數(shù)據(jù)整理而成，http://yss.mof.gov.cn/2015js/201607/t20160720_2365732.html，http://yss.mof.gov.cn/2015js/201607/t20160713_2354982.html

?上海市人民代表大會(huì)每年會(huì)通過(guò)上一年度上海市預(yù)算執(zhí)行情況和當(dāng)年度預(yù)算草案，根據(jù)2010-2014年的報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)市級(jí)財(cái)政中關(guān)于住房保障等其他支出的情況，但由于沒(méi)有各區(qū)縣政府的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，故無(wú)法得知全市的有關(guān)情況。

? 資料來(lái)源：根據(jù)《上海市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2010、2011、2012、2013、2014和2015年）整理而成，詳見(jiàn)http://www.stats-sh.gov.cn/

?資料來(lái)源：2015年貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒http://www.gz.stats.gov.cn/tjsj_35719/sjcx_35720/gztjnj_40112/2015n/201610/t20161019_1144641.html

? 陳天祥、趙慧：《從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變遷看地方政府職能轉(zhuǎn)變：基于廣東省1978-2013年的數(shù)據(jù)分析》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第6期。

Abstract：The change of the structure of public expenditure is an important perspect to examine the transformation of government function,and it is also an important dimension of evaluation to service-oriented government building.This paper will define the government's expenditure for public service as four parts,education,medical and health,social security and the development of public house and community.From international and domestic dimensions,the comparasion of proporation of public service expenditure will be made.The research shows that the proportion of Chinese public service expenditure in the total fiscal expenditure compared to EU countries and OECD countries is lower,and health care and health spending,especially,the shortest board.At the same time,China's central government spending on public services is limited,which affects the realization of equalization of basic public services.

Keywords：Public Service Expenditure;Proportion;Caculation and Comparison

（責(zé)任編輯 周?。?/p>

The Calculation and Comparison of Public Service Expenditure

Rong Zhi

F812

A

1009-3176（2017）05-070-（11）

*本文系國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共服務(wù)需求的表達(dá)與整合機(jī)制建設(shè)”階段性成果。

2017-2-15

容志 男（1980-）上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院教授 博士