鄭 燁徐萌萌賈金曉

（1.西北工業(yè)大學(xué)，西安 710072；2.西安交通大學(xué)，西安 710049）

地方政府改革實(shí)踐對(duì)中央精神的貫徹與創(chuàng)新*
——基于某市試點(diǎn)改革的個(gè)案考察

鄭 燁1徐萌萌2賈金曉2

（1.西北工業(yè)大學(xué)，西安 710072；2.西安交通大學(xué)，西安 710049）

地方政府改革浪潮席卷全球，但國(guó)內(nèi)圍繞地方政府試點(diǎn)改革與中央精神比較的研究尚不多見(jiàn)。借助內(nèi)容分析法和網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)十八屆三中全會(huì)《決定》和J市《試點(diǎn)改革工作方案》進(jìn)行深入比較，探索全面深化改革背景下地方政府試點(diǎn)改革是否領(lǐng)會(huì)了中央精神以及央地改革的異同。結(jié)果表明，J市改革作為中央《決定》在地方的縮微版，各項(xiàng)舉措反映中央精神的同時(shí)，也兼具自身特色。具體表現(xiàn)在：較之中央全面改革，J市改革主要集中在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)領(lǐng)域；“組合式創(chuàng)新”的做法兼顧了改革的均衡與協(xié)調(diào)；減少審批是促進(jìn)其他改革持續(xù)進(jìn)行的重要抓手；公眾逐步成為地方改革的重要主體。這些改革特色為推動(dòng)中國(guó)其他地方政府因地制宜地實(shí)施改革提供啟示和方向。

地方政府；試點(diǎn)改革；政府職能轉(zhuǎn)變；十八屆三中全會(huì)；網(wǎng)絡(luò)分析

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府角色和功能的轉(zhuǎn)變，以及世界性地方政府改革的浪潮使得國(guó)內(nèi)有關(guān)地方政府的研究成為當(dāng)前學(xué)界所爭(zhēng)論的焦點(diǎn)[1]。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題日益突顯；另一方面，在社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突逐漸增多的情境下，地方政府的行政行為已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，地方政府職能亟待轉(zhuǎn)變[2]，而政府改革可以被看作是政府為了適應(yīng)社會(huì)的變化而對(duì)政府體系的結(jié)構(gòu)、功能以及行為進(jìn)行調(diào)整和變革的過(guò)程[3]。截止目前，我國(guó)進(jìn)行了七輪的政府改革，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容體現(xiàn)在政府職能體系從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的演變[4]，轉(zhuǎn)變政府管理模式、構(gòu)建服務(wù)型政府成為政府改革的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)[5]。

2013年11月9日至12日召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)，通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》），提出了治國(guó)理政的新理念和新思路，為社會(huì)發(fā)展指明了方向?！稕Q定》對(duì)誰(shuí)來(lái)改、改什么、怎么改、目標(biāo)如何等問(wèn)題都做出了規(guī)劃，不僅向中國(guó)人民，也向世界明確展示了改革的未來(lái)路線圖和時(shí)間表，改革的力度、廣度和深度都是空前的[6]。在全球化、國(guó)家治理現(xiàn)代化逐步發(fā)展的時(shí)代背景下，政府改革創(chuàng)新成為世界性潮流。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，不僅是對(duì)過(guò)去國(guó)家治理過(guò)程中的主體、機(jī)制、評(píng)估及任務(wù)的調(diào)整；同時(shí)也肩負(fù)著深化改革、促進(jìn)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的偉大歷史使命。地方政府治理體系的構(gòu)建與完善是國(guó)家治理現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“要鼓勵(lì)地方、基層、群眾大膽探索，先行先試，勇于推進(jìn)理論和實(shí)踐創(chuàng)新，不斷深化對(duì)改革規(guī)律的認(rèn)識(shí)”[7]。黨中央也明確要求各級(jí)地方政府要深刻理解中央精神，根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況因地制宜、大膽探索、先行先試。當(dāng)前以天津、湖北、廣東、安徽、山東等省市為代表的地方政府已經(jīng)積極響應(yīng)中央精神，逐步開(kāi)展先行先試改革，推動(dòng)以地方試點(diǎn)、試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等為特點(diǎn)的改革創(chuàng)新。

那么，在黨中央全面深化改革的背景下，地方政府改革領(lǐng)會(huì)中央精神了嗎？是如何領(lǐng)會(huì)的？具體而言，與《決定》相比，“先行先試”的地方政府改革實(shí)踐存在哪些異同與特點(diǎn)？基于此，本研究以十八屆三中全會(huì)《決定》和山東省J市政府職能轉(zhuǎn)變?cè)圏c(diǎn)改革工作方案為分析樣本，運(yùn)用內(nèi)容分析法，對(duì)J市改革實(shí)施舉措進(jìn)行編碼和梳理，并與《決定》進(jìn)行比較，探索二者異同，采用網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)二者的改革網(wǎng)絡(luò)（整體網(wǎng)、個(gè)體網(wǎng)、中心度、核心邊緣結(jié)構(gòu)）進(jìn)行深入剖析，凝練J市改革的特點(diǎn)，為J市及其他同級(jí)中國(guó)地方政府因地制宜推動(dòng)改革提供參考借鑒。

一、文獻(xiàn)回顧

政府改革是一個(gè)經(jīng)久不衰的話題，一直以來(lái)受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。作為一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，幾乎可以肯定的是，只要政府存在，政府改革就不會(huì)停止[8]。伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)的來(lái)臨，西方各國(guó)在二十世紀(jì)七八十年代進(jìn)入了政府改革的時(shí)代[9]，其力度之大、影響力之強(qiáng)，使得政府改革浪潮席卷全球。地方政府的治理變革與制度創(chuàng)新是各國(guó)推動(dòng)全面改革的突破口。因此，從理論和實(shí)踐層面探討國(guó)內(nèi)外地方政府改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

上世紀(jì)70年代末，西方國(guó)家興起了以公共管理革命為特點(diǎn)的政府改革運(yùn)動(dòng)，在這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)中，西方各國(guó)更加注重地方政府的治理與變革[10-11]。概括而言，體現(xiàn)在以下幾方面：一是打破以傳統(tǒng)官僚公共行政模式的政府再造，改變官僚政府低效、僵化等問(wèn)題；二是建立以多中心網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為特點(diǎn)的地方治理，實(shí)現(xiàn)地方政府與私營(yíng)部門、第三部門的有效協(xié)同；三是實(shí)現(xiàn)區(qū)域性、國(guó)際性的府際合作，解決復(fù)雜的行政生態(tài)環(huán)境下諸多公共事務(wù)和問(wèn)題；四是推動(dòng)以區(qū)域自治、相對(duì)獨(dú)立為代表的地方民主[12]。盡管西方地方政府改革蓬勃發(fā)展，但由于各自傳統(tǒng)和政治體制的約束，不同國(guó)家的地方政府在中央-地方關(guān)系上呈現(xiàn)差異化的特點(diǎn)，如：個(gè)人主義濃厚、官僚體系相對(duì)缺乏的英、美等國(guó)，地方政府改革更傾向于通過(guò)私有化或民營(yíng)化的“去官僚制手段”，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推行政府改革計(jì)劃；對(duì)于國(guó)家主義、官僚制較發(fā)達(dá)的德、法等國(guó)而言，地方政府在保持對(duì)官僚制高度認(rèn)同的前提下，通過(guò)企業(yè)管理和企業(yè)家精神推進(jìn)改革[13]。

與西方國(guó)家相比，中國(guó)作為中央集權(quán)制國(guó)家，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，通過(guò)實(shí)施一系列改革對(duì)政府職能及運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重塑[14]。伴隨著大刀闊斧的改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)[15]。六次行政體制改革都集中在職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)化結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)及流程再造等領(lǐng)域[16]，其中“摸著石頭過(guò)河”和“試錯(cuò)”模式是我國(guó)行政體制改革的核心。較之自上而下的政府改革，自下而上的地方政府改革更具優(yōu)勢(shì)[17]。國(guó)內(nèi)學(xué)者嘗試從地方政府實(shí)踐中梳理出不同的改革路徑，主要包括：關(guān)注機(jī)構(gòu)重組、管理創(chuàng)新等公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府改革；以強(qiáng)調(diào)中央對(duì)地方權(quán)力下放的“治權(quán)改革”為創(chuàng)新的地方治理；重視民間草根組織的多中心協(xié)同共治的政府變革；以及通過(guò)制定公眾參與規(guī)則，建立和拓寬公眾參與表達(dá)渠道為特點(diǎn)的參與式治理創(chuàng)新[18-21]。不難發(fā)現(xiàn)，30多年來(lái)中國(guó)改革開(kāi)放的成功是中央政府科學(xué)性、前瞻性的改革戰(zhàn)略要求和地方政府改革實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新共同推動(dòng)的結(jié)果。

在以往的地方政府改革實(shí)踐中，相對(duì)自由、寬松的“先行先試”貫穿于多個(gè)公共政策領(lǐng)域[22]。作為中國(guó)情境下“土生土長(zhǎng)”的一種獨(dú)特政策實(shí)驗(yàn)，“先行先試”使得中國(guó)政策過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)有別于西方國(guó)家。盡管當(dāng)前對(duì)于地方政府改革“先行先試”的界定學(xué)界尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但可以將其理解為我國(guó)漸進(jìn)式改革中權(quán)力運(yùn)作的伸縮與權(quán)力內(nèi)涵變遷的產(chǎn)物[23]。具體來(lái)說(shuō)，地方領(lǐng)導(dǎo)者所得到的上級(jí)支持的的改革實(shí)驗(yàn)，在得到中央相關(guān)部門的肯定后，會(huì)通過(guò)特定的方式（如擬定試點(diǎn)計(jì)劃等），將有活力的地方改革經(jīng)驗(yàn)納入國(guó)家政策制定層面[24]。在歷經(jīng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等多個(gè)階段后，“先行先試”逐漸成為由非官方的民間走向官方的正式話語(yǔ)?！跋刃邢仍嚒痹趪?guó)內(nèi)廣為推崇，主要是基于：首先，“先行先試”具有成本較低、效果可期、風(fēng)險(xiǎn)可控等特性，能夠降低整體改革的風(fēng)險(xiǎn)；其次，“先行先試”有利于地方政府以“試驗(yàn)”的名義，行使中央的部分職權(quán)，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革[23]；最后，“先行先試”能夠?yàn)槠平庹母镏械碾y題和矛盾提供重要示范，有利于激發(fā)地方創(chuàng)新，如歷屆的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”中，大量的政府創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，并在地方乃至國(guó)家層面予以推廣，有效地推動(dòng)了區(qū)域發(fā)展[25-26]。當(dāng)然，地方“先行先試”也存在一些不足，如試點(diǎn)過(guò)程中可能存在一些人為的政策摩擦和重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題[27-29]。

縱觀當(dāng)前研究，目前國(guó)內(nèi)僅有少數(shù)學(xué)者基于特定區(qū)域的政府改革創(chuàng)新實(shí)踐，開(kāi)展對(duì)地方政府改革“先試先行”的探索性分析。已有研究多集中在法理層面的闡釋和論證，個(gè)案研究主要體現(xiàn)在對(duì)政策舉措的梳理總結(jié)，而對(duì)于現(xiàn)代行政體制改革背景下“組合式創(chuàng)新”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)鮮有歸納，更缺乏量化研究；同時(shí)，圍繞地方政府“先行先試”改革實(shí)踐與中央精神的比較研究更不多見(jiàn)。當(dāng)前，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，探討地方政府“先行先試”的改革路徑尤為必要。

二、研究設(shè)計(jì)

1.數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

本研究的數(shù)據(jù)來(lái)源主要包括兩大部分：第一部分是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）[30]，全文共2萬(wàn)多字，除第一部分全面深化改革的重大意義和指導(dǎo)思想以外，具體包含15類改革舉措（6大領(lǐng)域），60條具體細(xì)化的改革任務(wù)。為了便于數(shù)據(jù)分析，首先將所有改革舉措進(jìn)行縮寫(xiě)及分類編碼，比如：堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，縮寫(xiě)為“經(jīng)濟(jì)制度”，記為“JJZD”，包含的完善產(chǎn)權(quán)制度、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等改革任務(wù)分別縮寫(xiě)為“產(chǎn)權(quán)制度”、“混合經(jīng)濟(jì)”，記為JJZD1、JJZD2等，以此類推。

第二部分來(lái)源于《J市關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變改革工作的實(shí)施方案》以及與改革相關(guān)的公文、報(bào)告等，本文以工作方案作為主要的分析樣本，方案中明確說(shuō)明了J市十項(xiàng)改革舉措的工作目標(biāo)和工作任務(wù)，每一項(xiàng)改革舉措所對(duì)應(yīng)的牽頭部門及預(yù)期完成時(shí)間等內(nèi)容。根據(jù)現(xiàn)有的方案內(nèi)容，匯總出目前J市十項(xiàng)改革具體包含了49條細(xì)化的子舉措（具體任務(wù)）。為了便于數(shù)據(jù)分析，對(duì)方案中的具體改革舉措進(jìn)行縮寫(xiě)和分類編碼，比如：減少審批改革，記為“JSSP”，具體包括的精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)、實(shí)行審批標(biāo)準(zhǔn)化、推行行政告知承諾、推行區(qū)域評(píng)估等具體改革任務(wù)分別縮寫(xiě)為“審批事項(xiàng)”、“審批標(biāo)準(zhǔn)化”、“行政告知”、“區(qū)域評(píng)估”，記為JSSP1、JSSP2、JSSP3、JSSP4等，其他各項(xiàng)改革舉措按照類似方法進(jìn)行編碼。

2.方法、工具與指標(biāo)

（1）內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法（Content Analysis）是由美國(guó)傳播學(xué)家伯納德·貝雷爾森(Bernard Berelson)提出，是對(duì)具有明確特性的傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量描述的研究技術(shù),其研究目的是根據(jù)數(shù)據(jù)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行可再現(xiàn)的、有效的推斷[31]。本研究立足于中央和地方政府改革相關(guān)的政策文本等資料，探討地方政府改革是否領(lǐng)會(huì)中央要求。具體而言，本研究首先關(guān)注對(duì)《J市改革方案》與《決定》文本資料的整體比較，即采用內(nèi)容分析法，對(duì)《決定》、《J市改革方案》及其他相關(guān)的文獻(xiàn)、公文、報(bào)告等進(jìn)行歸納梳理，提煉核心內(nèi)容，以形成研究要點(diǎn)；其次，從改革主體與改革舉措間關(guān)系的視角，判斷《決定》、《J市改革方案》中的所有改革舉措，所涉及到的利益相關(guān)主體（改革參與主體），本研究根據(jù)現(xiàn)有文本材料，將改革中利益相關(guān)主體分別劃分為：政府、企業(yè)、非政府組織、社會(huì)公眾和軍隊(duì)五類（十八屆三中全會(huì)改革），政府、企業(yè)、非政府組織、社會(huì)公眾四類（J市改革）。若某一項(xiàng)改革舉措對(duì)應(yīng)著某一類改革主體，則計(jì)為“1”，否則計(jì)為“0”，最后將改革舉措與改革主體間對(duì)應(yīng)關(guān)系的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理匯總，以便進(jìn)行后續(xù)的網(wǎng)絡(luò)分析。

為保證文本分析結(jié)果的客觀、嚴(yán)謹(jǐn)，減少主觀因素的干擾，本研究對(duì)《決定》和《J市改革方案》中每一項(xiàng)改革舉措所涉及的利益相關(guān)主體（改革參與主體）的分析由三名公共管理專業(yè)的研究生共同完成。在正式分析之前，三人先對(duì)整體內(nèi)容進(jìn)行討論，明確判斷標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)；在此基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行隨機(jī)試測(cè)，檢驗(yàn)所判斷結(jié)果是否一致；然后三人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)獨(dú)立完成分析工作；最后，將分析結(jié)果進(jìn)行匯總，為檢驗(yàn)分析結(jié)果的一致性，挑出判斷結(jié)果不一致的內(nèi)容，共同探討得出一致性結(jié)論。通常認(rèn)為，一致性系數(shù)在0.7以上時(shí)，評(píng)價(jià)結(jié)果即具有可靠性，而本次測(cè)評(píng)的郝斯提（Hosti,1969）系數(shù)超過(guò)了0.7，因此本次分析結(jié)果的信度較高[32]。

（2）網(wǎng)絡(luò)分析法

網(wǎng)絡(luò)分析法（Network Analysis）是針對(duì)關(guān)系型數(shù)據(jù)的分析，關(guān)系數(shù)據(jù)是用來(lái)描述關(guān)系、聯(lián)絡(luò)、關(guān)聯(lián)、群體等方面的數(shù)據(jù)，是由多個(gè)節(jié)點(diǎn)和各節(jié)點(diǎn)之間的連線所組成的集合（如社會(huì)網(wǎng)絡(luò)），這種關(guān)系表達(dá)了行為主體之間的關(guān)聯(lián)[33]。近年來(lái)，將網(wǎng)絡(luò)分析與公共政策結(jié)合探討公共政策主體與政策舉措間關(guān)系的研究逐漸成為熱點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，針對(duì)公共政策的網(wǎng)絡(luò)分析是將網(wǎng)絡(luò)治理理論引人公共政策領(lǐng)域，分析政策實(shí)施過(guò)程中的政策主體及要素之間的相互關(guān)系的一種研究方法[34-35]。本研究通過(guò)對(duì)地方政府試點(diǎn)改革網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行深入分析，重點(diǎn)考察改革的整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、改革舉措的個(gè)體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及改革網(wǎng)的中心度、核心邊緣結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。這三類指標(biāo)的具體內(nèi)容及測(cè)度如下所述：

首先，整體網(wǎng)（Overall Network）規(guī)模是指網(wǎng)絡(luò)中包含的全部節(jié)點(diǎn)的數(shù)目，整體網(wǎng)密度（Density）刻畫(huà)整體網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系緊密程度，計(jì)算實(shí)際關(guān)系數(shù)與理論上的最大關(guān)系數(shù)的比值，數(shù)值越大密度越大，表明相互之間的關(guān)系越緊密，整體網(wǎng)測(cè)度包括網(wǎng)絡(luò)密度、標(biāo)準(zhǔn)差、平均距離、凝聚力指數(shù)等指標(biāo)。

其次，中心度（Centrality）分析是考察個(gè)體在整體網(wǎng)絡(luò)中的地位和位置，綜合改革網(wǎng)絡(luò)中的中心度包括中間中心度（Betweenness Centrality）、接近中心度（Closeness Centrality）和度數(shù)中心度（Degree Centrality）。中間中心度用來(lái)衡量行為人對(duì)資源控制的程度，度數(shù)越大表明個(gè)人通過(guò)這種控制權(quán)能獲得更多利益好處。本研究主要是看哪些改革主體和改革舉措是處于改革網(wǎng)中較為重要的位置。

再次，小群體（Small Group）是指相對(duì)穩(wěn)定、人數(shù)不多、有共同目的、相互接觸較多的聯(lián)系體，而小群體內(nèi)部又可以分化出一些子群體（Subgroup），凝聚子群是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)研究，一般認(rèn)為凝聚子群是指在行為人之間具有相對(duì)較強(qiáng)、直接、緊密、經(jīng)常的或者積極關(guān)系的集合。本研究從“核心-邊緣”結(jié)構(gòu)理論出發(fā)，分析改革關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的凝聚子群，發(fā)現(xiàn)哪些改革主體和改革舉措是處于核心位置和邊緣位置[36]。

三、內(nèi)容分析：J市改革與三中全會(huì)改革的整體比較

1.J市改革背景及概況

J市位于山東半島西南部，是山東省青島市所轄的縣級(jí)市之一，作為山東省首批沿海開(kāi)放城市和國(guó)家級(jí)衛(wèi)生城市之一，在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣級(jí)市排名中名列前茅。J市的上級(jí)政府Q市近年來(lái)一直將政府職能轉(zhuǎn)變作為各項(xiàng)工作的核心，自“轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范審批、政務(wù)公開(kāi)、依法行政、效能監(jiān)督”五項(xiàng)工程到創(chuàng)建“四型機(jī)關(guān)”、創(chuàng)新實(shí)施目標(biāo)管理績(jī)效考核、創(chuàng)立政務(wù)品牌等活動(dòng)，轉(zhuǎn)變政府職能成效顯著。自2012年起，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，Q市圍繞“放權(quán)、提速、減負(fù)、服務(wù)”工作重心，逐步探索實(shí)施包含審批減量、工商審批后置、收費(fèi)后置、全程監(jiān)管、集中審批、集中交易、集中支付、集中執(zhí)法8項(xiàng)改革工作，將J市列為首家綜合試點(diǎn)單位。

J市作為Q市政府職能轉(zhuǎn)變改革綜合試點(diǎn)市，自2013年初就著手推進(jìn)改革，特別是2013年9月13日全市政府職能轉(zhuǎn)變改革試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)以來(lái)，J市按照上級(jí)提出的“先行突破、全力打造政府職能轉(zhuǎn)變改革‘J市樣板’”的要求，率先進(jìn)行“邊試、邊改、邊完善”的探索。深入推進(jìn)以“三減少、四集中、三改革”為主要內(nèi)容的十項(xiàng)政府職能轉(zhuǎn)變綜合改革，其中“三減少”是指減少審批、減少收費(fèi)、減少認(rèn)證；“四集中”是指集中審批、集中交易、集中支付、集中執(zhí)法；“三改革”是指工商登記制度改革、社會(huì)組織管理改革、投資與貿(mào)易便利化改革。十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以后，J市結(jié)合《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的任務(wù)要求，立足實(shí)際，深化、細(xì)化改革試點(diǎn)目標(biāo)路徑、方法措施，不斷形成了改革創(chuàng)新的發(fā)展共識(shí)。2014年1月6日，Q市委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)充分肯定了J市的經(jīng)驗(yàn)做法，認(rèn)為J市改革試點(diǎn)在理論上有突破、體制機(jī)制上有創(chuàng)新，操作性很強(qiáng)[37]。

2.與十八屆三中全會(huì)《決定》的對(duì)應(yīng)關(guān)系

通常認(rèn)為，我國(guó)地方政府改革是以中央政府放權(quán)為序幕的[39]，那么，先于十八屆三中全會(huì)的J市改革，與中央提出的各項(xiàng)改革舉措相比，存在著哪些異同？基于現(xiàn)有文本資料，進(jìn)一步對(duì)J市改革與十八屆三中全會(huì)改革進(jìn)行了比較分析。

從橫向中央部署的各項(xiàng)改革舉措來(lái)看，中央層面的改革涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、國(guó)防和軍隊(duì)等多個(gè)領(lǐng)域，對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)做出了“五位一體”的總體布局，是對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化理論體系的嘗試推進(jìn)。從縱向的中央和地方改革對(duì)比來(lái)看，較之《決定》全面深化改革，J市改革在積極響應(yīng)中央要求的前提下，也凸顯自身特色。具體而言，J市試點(diǎn)改革主要以經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等方面為重點(diǎn)，改革舉措中的每一項(xiàng)改革任務(wù)都能與《決定》中的要求對(duì)應(yīng)起來(lái)，尤其是與《決定》中的第（9）、（15）、（16）、（31）、（35）條等內(nèi)容密切對(duì)應(yīng)，反映了J市政府在建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則、全面正確履行政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、深化行政執(zhí)法體制改革、以及形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制方面做出的努力。

從某種意義上來(lái)說(shuō)，J市改革是中央《決定》在地方的縮微版，在中央《決定》尚未正式出臺(tái)之前，J市已積極推動(dòng)改革，盡管改革涉及面沒(méi)有中央廣泛，整套改革體系沒(méi)有中央宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)，但是依然“先行先試”地摸索地區(qū)改革創(chuàng)新之路。將這些舉措結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“組合式創(chuàng)新”，并且這些改革舉措均能有效地歸屬到職能重新界定、流程再造和結(jié)構(gòu)優(yōu)化三個(gè)類別中。作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的試行者，其在改革中通過(guò)厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的界限和關(guān)系，關(guān)注“由什么樣的政府機(jī)構(gòu)”和“采用何種治理流程”來(lái)轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，對(duì)推進(jìn)地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化做出有益嘗試[40]。

四、網(wǎng)絡(luò)分析：基于主體與舉措間關(guān)系的改革比較

1.改革的整體網(wǎng)絡(luò)比較

在對(duì)《決定》與J市改革方案比較的基礎(chǔ)上，借助Ucinet軟件描繪二者的改革網(wǎng)絡(luò)圖譜。圖1和圖2是基于“改革利益相關(guān)主體-改革舉措”生成的二模網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)拓?fù)鋱D，網(wǎng)絡(luò)中的圓形節(jié)點(diǎn)代表目前參與改革的利益相關(guān)主體，方形節(jié)點(diǎn)代表改革舉措。全面深化改革網(wǎng)與J市改革網(wǎng)的整體密度分別是：0.274和0.213，平均距離分別為：1.7556和2.2071，凝聚力指數(shù)分別為：0.462和0.513，根據(jù)Wellman（1979）的觀點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)密度在0-0.25之間時(shí)關(guān)系密度較低，為稀疏連接[41]。因此，與十八屆三中全會(huì)改革相比，J市改革網(wǎng)屬于低密度，節(jié)點(diǎn)間的關(guān)系較為稀疏，網(wǎng)絡(luò)整體結(jié)構(gòu)較為分散。

圖1 全面深化改革的整體網(wǎng)絡(luò)圖譜

圖2 J市改革的整體網(wǎng)絡(luò)圖譜

通過(guò)圖1和圖2的比較，可以看出，十八屆三中全會(huì)改革的部署清晰，是全面深化的改革，整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中大部分結(jié)點(diǎn)之間存在直接聯(lián)系，改革主體與改革舉措間關(guān)系緊密，每一項(xiàng)改革舉措都由多個(gè)部門共同推動(dòng)，并且政府、企業(yè)、公眾構(gòu)成了一個(gè)緊密合作的“三角關(guān)系”，充分體現(xiàn)出政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。每一項(xiàng)舉措基本上均勻分布在改革主體節(jié)點(diǎn)的周圍，且各舉措節(jié)點(diǎn)的大小差異不大，這也體現(xiàn)出十八屆三中全會(huì)改革部署的整體性、協(xié)同性和均衡性。而J市改革網(wǎng)絡(luò)中的改革主體與改革舉措之間的連線疏密不齊，政府、企業(yè)參與改革更多，并且政府節(jié)點(diǎn)的形狀要明顯大于公眾、企業(yè)和非政府組織三個(gè)節(jié)點(diǎn)，這表明實(shí)際改革中政府、企業(yè)、公眾、非政府組織四類改革主體之間距離較遠(yuǎn)，而且彼此間沒(méi)有任何連線，表明政府在改革過(guò)程中沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)起其他利益相關(guān)主體的積極性，除政府以外的其他改革主體在改革中的參與性明顯不足。雖然各改革舉措節(jié)點(diǎn)的大小差異不明顯，但仍可以看出集中審批、集中交易等節(jié)點(diǎn)略大，是J市當(dāng)前改革的重中之重。

2.改革舉措的個(gè)體網(wǎng)絡(luò)比較

圖1和圖2清晰地描繪出當(dāng)前全面深化改革和J市改革的整體部署和主線，以及改革中的利益相關(guān)主體與各項(xiàng)舉措之間的關(guān)系，為了更加明確地分析和識(shí)別各項(xiàng)改革舉措之間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與特征，進(jìn)一步歸納改革的相關(guān)特點(diǎn)。將上圖1、圖2所呈現(xiàn)的改革整體網(wǎng)絡(luò)圖譜轉(zhuǎn)換為改革舉措之間關(guān)系的兩個(gè)一模子網(wǎng)絡(luò)圖譜，具體見(jiàn)圖3、圖4所示。

圖3 全面深化改革的實(shí)施重點(diǎn)

圖4 J市改革的實(shí)施重點(diǎn)

圖3反映出全面深化改革的實(shí)施重點(diǎn)及各項(xiàng)改革舉措間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，從子群包含的節(jié)點(diǎn)數(shù)量可以看出，經(jīng)濟(jì)體制改革是改革的重中之重，包含6項(xiàng)具體的改革內(nèi)容；其次是政治體制改革，包含3項(xiàng)具體內(nèi)容；再次是社會(huì)體制改革，包含2項(xiàng)內(nèi)容；最后是生態(tài)文明建設(shè)、文化體制建設(shè)和國(guó)防軍隊(duì)建設(shè)三項(xiàng)改革，各包含1項(xiàng)具體的改革內(nèi)容。全面深化改革實(shí)施重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)中的最大節(jié)點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)，這表明當(dāng)前改革在處理好多重關(guān)系以及明確重點(diǎn)、非重點(diǎn)領(lǐng)域的同時(shí)，強(qiáng)化了改革的頂層設(shè)計(jì)。在組織保障措施方面，中央成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革的總設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實(shí)，將改革的整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合，提高了改革決策的科學(xué)性，形成改革合力。

與圖3全面深化改革的實(shí)施重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)相比，圖4反映的J市改革實(shí)施舉措子網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)數(shù)量、疏密程度等明顯較少。改革舉措節(jié)點(diǎn)大小及所對(duì)應(yīng)的連線數(shù)目總體上差異不大，這反映出J市改革部署兼顧到了均衡、協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)改革舉措，一攬子式地推進(jìn)。不同形狀的節(jié)點(diǎn)代表當(dāng)前J市重點(diǎn)推動(dòng)的十項(xiàng)改革內(nèi)容，其中減少審批位于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的核心位置，與其他各項(xiàng)舉措之間的聯(lián)系最緊密，這反映出減少審批是J市推進(jìn)其他幾項(xiàng)改革持續(xù)進(jìn)行的重要抓手。事實(shí)上，“試點(diǎn)”改革往往是試點(diǎn)單位針對(duì)某一類政策或制度進(jìn)行的嘗試，改革的每一次跨越都是由單項(xiàng)改革的成功而牽動(dòng)的[42]，而地方主動(dòng)和中央引導(dǎo)兩方面因素的聯(lián)動(dòng)又是其成功的必要條件[22]。近年來(lái)，J市及其上級(jí)政府Q市一直圍繞“放權(quán)、減負(fù)”等工作重點(diǎn)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，將行政審批改革作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要突破口[43]，實(shí)行了政府間放權(quán)、政府向市場(chǎng)、社會(huì)還權(quán)等改革內(nèi)容，這也順應(yīng)了2013年5月13日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上提出的“簡(jiǎn)政放權(quán)”思想，并與國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于取消和下放一批行政審批等事項(xiàng)的決定》等文件相呼應(yīng)。

3.改革網(wǎng)絡(luò)的中心度比較

在對(duì)改革整體網(wǎng)和舉措子網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行描繪的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步對(duì)利益相關(guān)主體和改革舉措在整個(gè)改革網(wǎng)絡(luò)中的地位和作用進(jìn)行分析，用度數(shù)中心度、接近中心度和中間中心度三類指標(biāo)測(cè)量，其中，度數(shù)中心度（Degree Centrality）是衡量一個(gè)點(diǎn)與其他點(diǎn)發(fā)展關(guān)系的能力，接近中心度（Closeness Centrality）和中間中心度（Betweenness Centrality）用來(lái)刻畫(huà)一個(gè)點(diǎn)控制網(wǎng)絡(luò)中其他點(diǎn)之間發(fā)展交往關(guān)系的能力[44]。

從全面深化改革與J市改革的主體來(lái)看，政府在中央和地方的中心度值均較高，說(shuō)明其在網(wǎng)絡(luò)中處于最重要的連接性位置，對(duì)于其他改革主體的相互交流起到促進(jìn)作用[45]，對(duì)改革的整體掌握程度最高，而J市改革網(wǎng)絡(luò)中政府的接近中心度1.000高于中央層面的0.334，這反映出地方政府在改革中擁有更多的空間和動(dòng)力，更能夠發(fā)揮出引導(dǎo)作用。企業(yè)是除政府以外各項(xiàng)中心度指標(biāo)值最大的改革主體，較為容易地與其他改革主體之間建立起多種關(guān)系，而公眾不僅容易與其他改革主體建立關(guān)系，而且在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中具有較高的掌控能力，也就是說(shuō)除了政府以外，公眾能夠顯著影響到改革網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。值得一提的是，與中央層面的改革相比，企業(yè)與公眾節(jié)點(diǎn)的各項(xiàng)中心度指標(biāo)值在J市改革中略低，說(shuō)明地方政府在改革中還沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)起其他利益相關(guān)主體的積極性。相比政府、企業(yè)和公眾節(jié)點(diǎn)，非政府組織聯(lián)系其他改革主體，掌控整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的能力，以及與其他主體的合作交流能力都亟待提高。中央層面的全面深化改革更強(qiáng)調(diào)“多方參與、多元共治”，政府、企業(yè)、公眾是當(dāng)前國(guó)家治理的重要主體，在改革中形成了穩(wěn)固的互動(dòng)、協(xié)作關(guān)系；而J市改革中除政府以外的其他改革主體的參與和聯(lián)系程度都較低，變革治理主體與理順治理關(guān)系仍然是當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期改革的重點(diǎn)，而公眾在改革網(wǎng)絡(luò)中的重要地位，反映出廣大群眾是地方政府行政改革的關(guān)鍵力量。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，地方政府通常將簡(jiǎn)政放權(quán)作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要途徑，權(quán)力制約旨在調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源參與社會(huì)治理，形成“多元角色的互動(dòng)”，讓公眾和市場(chǎng)主體真切地感受到政府的權(quán)力小了，自己的參與空間大了，人民群眾發(fā)揮作用的多少成為衡量地方改革成效、治理能力的重要標(biāo)志[46]。

從全面深化改革與J市改革的舉措來(lái)看，中央層面改革領(lǐng)域更為廣泛，包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面，市場(chǎng)體系、政府職能、城鄉(xiāng)一體化、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)、民主政治、法治中國(guó)、文化體制、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)治理、生態(tài)文明、國(guó)防軍隊(duì)等節(jié)點(diǎn)的中心度值較高，居于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的核心位置，是當(dāng)前重點(diǎn)推進(jìn)的改革內(nèi)容。在J市的改革中，減少審批、集中審批、集中執(zhí)法、集中交易、投資與貿(mào)易便利化等舉措的中心度值最高，是著力推進(jìn)的改革內(nèi)容。但綜觀整體治理進(jìn)程，J市的改革主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（如減少收費(fèi)、減少認(rèn)證、集中交易、工商登記制度、投資貿(mào)易便利化等），部分涉及政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域（如減少審批、集中執(zhí)法、社會(huì)組織管理等），原因可能在于：一是由于地方政府受到自身權(quán)限、能力、中央政策、法律法規(guī)等因素的制約，使得改革的推廣只能局限于限定范圍內(nèi)；二是經(jīng)濟(jì)政策的試驗(yàn)更容易在短期內(nèi)看到成效，受到地方政府的追捧[22][47]。

4.改革網(wǎng)絡(luò)的核心邊緣比較

核心邊緣分析（Core Periphery）是為了判斷所有參與改革的主體和改革舉措聚集在哪個(gè)模塊，“核心”是“共現(xiàn)”的改革主體和改革舉措的聚類。“邊緣”主要由一系列改革主體構(gòu)成的分區(qū)，由和一系列改革舉措的分區(qū)（舉措相互間沒(méi)有聯(lián)系）共同構(gòu)成。

Freeman（1979）認(rèn)為高核心度的行動(dòng)者比處于邊緣的行動(dòng)者擁有更多的連結(jié)，Brass（1981）認(rèn)為處于核心位置能夠帶來(lái)較高的權(quán)力和豐富的社會(huì)資源[44][48]。在全面深化改革和J市改革的改革主體中，政府處于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的核心位置，與其他節(jié)點(diǎn)之間的連線數(shù)目最多，對(duì)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的控制能力最強(qiáng)，而地方改革中政府的核心度值略高于中央。企業(yè)、公眾、非政府組織等均處于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，與中央改革相比，地方改革中企業(yè)的參與性要強(qiáng)于公眾、非政府組織等主體，這說(shuō)明J市改革主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。從改革舉措來(lái)看，全面深化改革的核心結(jié)構(gòu)包括了：社會(huì)事業(yè)、市場(chǎng)體系、法治中國(guó)、文化體制等節(jié)點(diǎn)，體現(xiàn)了中央改革部署的全面、多元，綜合了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等多個(gè)領(lǐng)域，這也是當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家改革的總體戰(zhàn)略方向。在J市的十項(xiàng)改革舉措中，集中交易、投資與貿(mào)易便利化、集中審批、減少審批等節(jié)點(diǎn)位于網(wǎng)絡(luò)的核心結(jié)構(gòu)，工商登記、集中執(zhí)法、集中執(zhí)法、集中支付等改革舉措處于網(wǎng)絡(luò)的邊緣結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步驗(yàn)證了J市在當(dāng)前和今后一段時(shí)期改革的推動(dòng)策略和側(cè)重點(diǎn)主要是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。盡管“核心-邊緣”結(jié)構(gòu)理論揭示出的結(jié)論與上文中心度分析的結(jié)果有相似之處，但是它能更好地將不同改革主體和改革舉措進(jìn)行歸類，比較清晰地展現(xiàn)改革的戰(zhàn)略部署、改革網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)歸屬、利益關(guān)系等。

結(jié)論

一方面，基于J市和中央改革文本內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，J市“先行先試”的政府改革舉措中的每一項(xiàng)細(xì)化具體改革任務(wù)都能與《決定》中的要求密切對(duì)應(yīng)。某種意義上來(lái)說(shuō)，J市改革呈現(xiàn)出一張中央《決定》在地方的微縮圖，盡管改革的涉及面沒(méi)有中央廣泛、整套改革體系沒(méi)有中央宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)，但其已經(jīng)竭盡所能、“先行先試”地探索了因地制宜的改革道路，一定程度上體現(xiàn)了對(duì)中央改革精神的回應(yīng)。

另一方面，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分析法，從改革整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、個(gè)體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、中心度、核心邊緣結(jié)構(gòu)等維度出發(fā)，對(duì)J市改革與三中全會(huì)改革的戰(zhàn)略路線、參與主體間的關(guān)系、舉措間的關(guān)系，以及實(shí)施重點(diǎn)等內(nèi)容的比較，深入探討了J市改革對(duì)中央精神的回應(yīng)，并剖析了J市改革的路徑與特點(diǎn)。總體上看，中央改革的參與主體具體包含政府、企業(yè)、非政府組織、軍隊(duì)四類，而J市改革的參與主體包括了政府、企業(yè)與非政府組織三類；中央的改革舉措涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)和國(guó)防建設(shè)等幾個(gè)領(lǐng)域，而J市改革舉措主要涉及經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等幾大方面，并且J市將各項(xiàng)改革舉措“打包”形成的“組合式創(chuàng)新”的做法，也考慮到了在當(dāng)前環(huán)境下改革推動(dòng)的均衡與協(xié)調(diào)，一定程度上體現(xiàn)出對(duì)中央改革精神的貫徹。

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Abstract:The wave of local government reform has swept the whole world,but there are still few researches on the comparison between local government pilot reform and central spirit.Based on the in-depth comparative content analysis and network analysis,this paper compared the"Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform"on the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee and"the pilot reform plan of work"of J city.The results show that the reform of J city,as a local micro edition of the central decision,reflects the central spirit as well as its own characteristics.Specifically,compared with the central comprehensive reform,the reform of J city mainly concentrated in the economic,political and social fields;"combined innovation"approach both balanced and coordinated the reform;reduce the approval is an important starting point to promote the ongoing reform of the other;the public has gradually become an important subject of the reform party.This will provide inspiration and direction for other local governments in China to implement reforms in accordance with local conditions.

Keywords:Local Government;Pilot Reform;Transformation of Government Functions;the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee;Network Analysis

（責(zé)任編輯 方卿）

The Similarities and Differences Between the Local Government Reform and the Central Spirit——A Case Study Based on the Pilot Reform of J City

Zheng Ye/Xu Mengmeng/Jia Jinxiao

D523

A

1009-3176（2017）05-038-（10）

*本文為教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目 “創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略與科技創(chuàng)新支撐研究（13JZD015）”和國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“問(wèn)責(zé)機(jī)制何以奏效？面向公共部門政策執(zhí)行的實(shí)證研究（71473190）”的階段性成果。

2017-3-17

鄭 燁 男（1986-）西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院助理教授 MPA教育中心助理教授 博士

徐萌萌 女（1992-）西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生

賈金曉 女（1991-）西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院碩士研究生