●大連市放管服改革課題組

大連市“放管服”改革為振興發(fā)展注入強勁動力

●大連市放管服改革課題組

近年來，大連市把“放管服”改革作為全面深化改革的核心之要、破除體制機制障礙的治本之策、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的關鍵之舉，著力為企業(yè)松綁、為群眾解絆、為市場騰位、為廉政強身，全力打造國際化營商環(huán)境，有效地推動了新一輪老工業(yè)基地振興發(fā)展。2017年上半年，大連市地區(qū)生產總值增長6.8%，實現(xiàn)自2015年第二季度以來增幅連續(xù)9個季度穩(wěn)步上升，經濟邁入持續(xù)健康發(fā)展軌道。

2015年，大連市成立了推進政府職能轉變協(xié)調小組，重點開展了政府職能轉變和機構改革等七個方面的行政管理體制改革任務；2016年，市委、市政府將“放管服”改革作為著重抓緊抓實的七件大事之一；2017年，又進一步明確了改革重點和路徑，通過深化改革清除阻礙創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的門檻，通過加強監(jiān)管維護公平競爭的市場秩序，通過優(yōu)化服務營造一流的國際化營商環(huán)境，以權力“減法”、服務“加法”激發(fā)市場“乘法”，以看得見、摸得著的成效增進群眾的獲得感。

（一）堅持問題導向，推進改革精準發(fā)力

從企業(yè)和群眾反映最突出的問題入手，明確改革重點，有針對性地出臺改革政策。2017年第一季度，大連市圍繞世界銀行《營商環(huán)境報告》確定的評價營商環(huán)境便利度核心指標，精心設計并組織實施了“問診于企、問診于民”專題調研，發(fā)放問卷2902份，組織企業(yè)、市民座談會30場，400多人參會，實地走訪30家企業(yè)和公共行政服務中心。91.4%的企業(yè)和80%的群眾對“放管服”改革工作表示滿意或基本滿意。同時，摸清了營商環(huán)境建設過程中的堵點、痛點、難點，梳理出五大類共448個問題，為推進“放管服”改革找準發(fā)力點。還引入專家論證、第三方評估、征求公眾意見等決策程序，調動各方積極性、主動性，增強改革參與性、惠民性、實效性。堅持督考跟進，將“放管服”改革列入績效考核重要指標，把巡視、督查、審計等工作作為抓改革落地的“助推器”。將“放管服”改革納入大連市與上海對口交流合作培訓的框架體系，找差距、查不足、補短板，不斷提升“放管服”改革工作水平。

（二）堅持“減”字當頭，推進市場和社會活力有效釋放

大力取消調整行政職權。2015年以來，市政府分11批取消調整了1626項行政審批職權。全面清理取消非行政許可審批，推行清單管理，行政職權精簡了46%，行政審批中介服務事項精簡了58%，行政事業(yè)性收費和政府性基金精簡了51%，累計為企業(yè)減負300多億元。深化投資審批制度改革，最大限度地下放核準權限，所有投資審批項目全部納入在線審批監(jiān)管平臺。先行首批賦予了金普新區(qū)123項市級經濟社會管理權限，主要涉及投資、國土、建設、海洋、林業(yè)、經貿、教育、科技等領域。積極推進商事制度改革，實行“五證合一、一照一碼”，做到“條件齊全、立等即辦”。通過簡政放權，極大激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，新增市場主體快速增長。2016年，新登記企業(yè)32313戶，平均每個工作日新增企業(yè)129戶；實際利用外資30億美元，增長11.1%。2017年上半年，新登記企業(yè)18700戶，平均每個工作日有150多戶企業(yè)落地；實際利用外資21億美元，增長14.7%。

（三）創(chuàng)新管理方式，推進市場環(huán)境更加公平公正

出臺了《加強對取消和調整行政審批事項后續(xù)監(jiān)管的意見》《關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的實施意見》等政策文件，進一步轉變和創(chuàng)新管理方式，推動政府職能重心從以審批為主的事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變。加快推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管改革，市、縣兩級政府部門均建立了“一單、兩庫、一細則”，實現(xiàn)隨機抽查全覆蓋。推行綜合監(jiān)管、信用監(jiān)管、智能監(jiān)管等舉措，促進“放”“管”有機統(tǒng)一。

（四）突出“優(yōu)”字為重，推進政府服務效能全面提升

建立公共行政服務中心，搭建集行政審批、市民綜合訴求、公共資源交易“三位一體”的公共服務綜合平臺，實現(xiàn)行政審批“一站式辦結”、市民訴求“一號碼連通”、公共資源“一平臺交易”。按照“三集中、一分開”原則，35個市直部門的699項行政審批事項全部進駐公共行政服務中心集中辦理，真正實現(xiàn)“一個窗口受理、一個印章審批、一個流程辦結”。建立完善四級行政服務體系，實現(xiàn)公共行政服務全覆蓋。全面開展公共服務事項梳理規(guī)范工作，編制公共服務事項目錄和辦事指南，重點清理規(guī)范不合法、不合理的證明和手續(xù)，推進辦事流程優(yōu)化和服務方式創(chuàng)新，初步梳理出37個市政府部門368項公共服務事項。有96個事項實現(xiàn)了即時辦結，占26%；另有63個項目共壓縮528個工作日，平均每個事項壓縮辦理時限8天左右；共精簡辦事環(huán)節(jié)41個，清理證明和手續(xù)31個。

（五）深化政府機構改革，推進體制機制創(chuàng)新

圍繞政府職能轉變和“放管服”改革，加快政府部門“三定”規(guī)定優(yōu)化調整，進一步理順政府部門職責關系。堅持“扁平化”原則，將金普新區(qū)打造成轉變政府職能和創(chuàng)新管理體制的先行區(qū)，大幅壓縮工作機構、人員編制，減幅均達30%以上；自貿區(qū)大連片區(qū)黨工委、管委會與金普新區(qū)黨工委、管委會合署辦公，明確自貿區(qū)大連片區(qū)建設發(fā)展主體，充分發(fā)揮金普新區(qū)作為國家級新區(qū)、自由貿易試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)的疊加功能，實現(xiàn)融合發(fā)展。以普蘭店撤市設區(qū)為契機，進一步優(yōu)化機構設置和權力運行機制，區(qū)政府工作部門和機關人員編制分別減少29.2%、25.7%?？茖W整合功能區(qū)，明確將開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、普灣經濟區(qū)、金石灘旅游度假區(qū)的功能突出出來，充分發(fā)揮其開放的功能作用。推進高新區(qū)大部門制改革，強化科技創(chuàng)新功能，突出“高”“新”特點。

“放管服”作為一項全局性、基礎性、關鍵性改革，是轉變政府職能的重要抓手和全面深化改革特別是供給側結構性改革的重要內容，是推動老工業(yè)基地新一輪振興發(fā)展的“金鑰匙”。2017年6月13日，國務院召開了“放管服”改革電視電話會議，李克強總理強調，“放管服”改革是一場刀刃向內的深刻革命，要繼續(xù)以壯士斷腕的勇氣，披荊斬棘向前推進，并提出要為創(chuàng)業(yè)就業(yè)降門檻、為各類市場主體減負擔、為激發(fā)有效投資拓空間、為公平營商創(chuàng)條件、為群眾辦事生活增便利的“五為”要求。為此，大連市聚焦思想解放不到位、簡政放權力度不夠大、監(jiān)管制度和手段方式亟待完善、“數(shù)據(jù)壁壘”“信息孤島”和少數(shù)干部存在怕?lián)煛⒉蛔鳛榈韧怀鰡栴}，全面對標，以更加有力的舉措在更大范圍、更深層次上推進“放管服”改革。

（一）持續(xù)加大簡政放權力度，更好激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力

第一，按照“五個一律”取消和下放行政審批事項。對于企業(yè)投資項目，除特殊情況外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批；市場機制能有效調節(jié)的經濟活動，一律交由市場；同類城市已取消的審批項目，大連市一律取消；已改為備案的事項，一律不得變相審批；直接面向基層、量大面廣、由區(qū)市縣和先導區(qū)管理更方便有效的事項，一律下放給地方和基層管理。第二，實施“多規(guī)合一”改革?？茖W制定大連振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確城市發(fā)展目標愿景、發(fā)展戰(zhàn)略、實施策略；建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，促進發(fā)展目標、空間坐標、用地指標“三標”銜接；建立統(tǒng)一的空間信息管理平臺，完善項目生成策劃協(xié)調機制，做大做實項目儲備庫；推行一張表單審批模式；完善工作保障機制，努力推動空間布局有序平衡，實現(xiàn)資源集約利用。第三，推進“區(qū)域評估”。由政府組織相關部門提前完成建設項目開工前審批過程中涉及的土地勘測定界、地質災害危險評估、環(huán)境影響評價方案等區(qū)域性專項評估評審工作，形成整體性、區(qū)域化評估評審結果，提供給該區(qū)域的建設項目單位共享共用，單體建設項目審批時簡化相關環(huán)節(jié)、申請材料或者不再進行評估。第四，向先導區(qū)賦權。建立“新區(qū)事新區(qū)辦”和“特事特辦”的工作運行機制，除法律法規(guī)和國家明文規(guī)定外，凡屬市級的行政審批與管理事項，原則上全部下放或委托給新區(qū)；對不能下放的事項以及需向國家申報的事項，為新區(qū)開辟綠色通道，最大限度提高其行政效能。

（二）深化審批制度改革，降低企業(yè)制度性交易成本

第一，深化投資審批制度改革。實行企業(yè)投資項目管理負面清單制度，保留的投資項目審批事項要全部納入市投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實行“一站式”網上審批。清理規(guī)范投資項目報建審批事項，全面推行政府投資項目代建制和投資監(jiān)理制，在各先導區(qū)推行企業(yè)投資項目告知承諾制。探索建立市場準入負面清單制度，放寬民營經濟的市場準入條件。第二，深化商事制度改革。在自貿區(qū)推進“證照分離”改革試點，實行“多證合一、一照一碼”。深入推進企業(yè)登記注冊便利化，盡早開通企業(yè)網上登記系統(tǒng)，具備電子營業(yè)執(zhí)照發(fā)放能力。第三，深化職業(yè)資格改革。制定并公布大連市職業(yè)資格目錄清單，進一步減少職業(yè)資格許可和認定事項，全面清理各種行業(yè)準入證、上崗證等，不合理的堅決取消。第四，深化收費清理改革。進一步完善收費項目目錄公開制度，實行常態(tài)化公開。全面完成事業(yè)單位改革，清理規(guī)范行政審批中介服務事業(yè)單位，堅決取消事業(yè)單位不合理收費，堅決杜絕中介機構利用政府影響違規(guī)收費。第五，深化建筑領域專項改革。深化招投標制度改革，實行“多圖聯(lián)審”，開展建設工程項目設計、施工及竣工圖紙數(shù)字化和白圖交付替代藍圖的試點工作，逐步推行數(shù)字化審圖。

（三）推進監(jiān)管體制改革，促進社會公平正義

第一，健全事中事后監(jiān)管制度體系。加快事中事后綜合監(jiān)管平臺建設，建立“市場自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管”為核心的“四位一體”綜合監(jiān)管體系，消除“重審批、輕監(jiān)管”“不愿管、不會管”“選擇性執(zhí)法、任性執(zhí)法”等現(xiàn)象。創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，實施精準監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、分類監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管，深化“雙隨機、一公開”監(jiān)管，建立“雙告知”“雙反饋”“雙跟蹤”“雙公示”“雙評估”監(jiān)管方式。推進市場監(jiān)管領域綜合執(zhí)法改革，推行跨部門聯(lián)合檢查，實現(xiàn)“一次抽查、全面體檢、綜合會診”。第二，全面推行行政審批告知承諾制。對實行告知承諾的行政審批事項，由行政審批機關制作告知承諾書，并向申請人提供示范文本，一次性告知申請人審批條件和需要提交的材料，申請人承諾符合審批條件并提交有關材料，即可當場辦理相關行政審批事項。第三，加強對取消、下放和保留的行政審批事項的后續(xù)監(jiān)管。全面建立取消、下放和調整行政審批事項目錄，實行動態(tài)管理；加強對區(qū)市縣、先導區(qū)承接下放權限工作的指導、培訓和督促檢查，防止“自由落體”。對取消、下放和保留的行政審批事項制定具體事中事后監(jiān)管方案，創(chuàng)新監(jiān)管機制和監(jiān)管方式，全面落實監(jiān)管責任。

▲ 清園夜景 賈志剛攝影

（四）進一步優(yōu)化政府服務，不斷提高辦事效率

第一，推進行政審批標準化建設。集中整治行政審批“一長四多”，即審批時間長，蓋章多、收費多、中介多、材料多問題。減少申請材料，凡沒有法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的，一律取消；減少審批環(huán)節(jié)，凡審查內容相同、多層級重復審查的環(huán)節(jié)，要通過授權能壓縮的盡量壓縮；減少各類不必要的證明和手續(xù)；減少辦理時限，所有行政審批事項的辦結時限原則上不超過國家規(guī)定時限的40%；減少審批自由裁量權，實現(xiàn)辦理過程公開透明、辦理結果預期明確。第二，大力推進“互聯(lián)網+政務服務”。出臺了《大連市政務信息資源共享管理暫行辦法》，推動政務信息資源優(yōu)化配置和信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。堅持“云網合一、云數(shù)聯(lián)動”，整合網上審批服務資源與數(shù)據(jù)，加快市、區(qū)兩級電子政務云平臺建設，推動市級網上審批平臺數(shù)據(jù)互認共享，讓信息多跑路、群眾少跑腿。第三，推行企業(yè)市場準入“多證聯(lián)辦”。重點加強“法人數(shù)字證書、海關報關單位注冊登記證書、檢驗檢疫自理報檢企業(yè)備案”等事項“多證聯(lián)辦”。第四，提升服務水平。深入推進“三集中、一分開”，實現(xiàn)“一個窗口受理、一站式辦理、一條龍服務”，提高集中審批便利化水平。深入實施“減證便民”專項行動，加強“即時辦理”項目清單管理，創(chuàng)新“兩微一端”推送、快遞送達、代辦送達等服務模式。

（課題組成員：王元新，大連市政府副秘書長、市編辦主任；夏連德，大連市政府研究室主任；盧威，大連市編辦二處處長；劉家印，大連市政府研究室研究二處副處長）