文/ 何建中

持續(xù)深化環(huán)保體制改革為建設(shè)美麗中國(guó)提供體制機(jī)制保障

文/ 何建中

何建中：中央編辦副主任

20世紀(jì)60年代以來，全球生態(tài)問題日益嚴(yán)峻，成為世界各國(guó)普遍關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。中國(guó)改革開放30多年來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但環(huán)境污染問題也日漸突出。近年來，廣大人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境問題表現(xiàn)出前所未有的關(guān)切。面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)和人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的期盼，黨中央、國(guó)務(wù)院更加重視生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確提出了包括“綠色發(fā)展”在內(nèi)的“五大發(fā)展理念”，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入到新的歷史階段。習(xí)近平總書記審時(shí)度勢(shì)，鮮明地提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷，要求緊緊圍繞建設(shè)“美麗中國(guó)”，深化生態(tài)文明體制改革，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)格局。美國(guó)后現(xiàn)代思想家大衛(wèi) · 格里芬表示：“中國(guó)政府是世界上第一個(gè)把建設(shè)‘生態(tài)文明’作為主要目標(biāo)的政府。通過提倡發(fā)展生態(tài)文明，中國(guó)已經(jīng)顯示了向這種后現(xiàn)代方向邁進(jìn)的意圖和決心?！?/p>

深化環(huán)保體制改革，推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。中央編辦一直高度重視并積極支持環(huán)保體制改革，持續(xù)推動(dòng)環(huán)保體制的發(fā)展完善。從1988年設(shè)立國(guó)家環(huán)保局，近30年來，我國(guó)進(jìn)行了多輪環(huán)保監(jiān)管體制改革，從調(diào)整完善職能、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)入手，不斷提升環(huán)保部門的監(jiān)管能力?，F(xiàn)行環(huán)保體制的總體特征是，橫向?qū)嵭协h(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、相關(guān)部門分工協(xié)作的體制；縱向?qū)嵭袊?guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的分級(jí)體制，總的看是基本適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作需要的。

值得注意的是，長(zhǎng)期困擾我國(guó)環(huán)境監(jiān)管工作的兩個(gè)難題仍然沒有得到很好的解決：一是橫向體制上，部門環(huán)保職責(zé)的落實(shí)機(jī)制不健全，保護(hù)與發(fā)展責(zé)任往往兩張皮，難以實(shí)現(xiàn)職責(zé)的內(nèi)在統(tǒng)一；二是縱向體制上，地方重發(fā)展輕環(huán)保的問題還比較普遍，缺乏有效的督察機(jī)制。為破解這些體制機(jī)制障礙，近年來，通過建立環(huán)保督察制度，開展跨地區(qū)、按流域設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)，以及實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革等政策舉措，環(huán)境治理體系不斷調(diào)整和優(yōu)化。

——在國(guó)家層面，積極構(gòu)建環(huán)保督察體制，探索跨地區(qū)、按流域設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)

2006年，環(huán)保部陸續(xù)設(shè)立了6個(gè)區(qū)域環(huán)境督察中心，按照國(guó)務(wù)院授權(quán)對(duì)地方政府履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督檢查。2015年2月，在環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局加掛“國(guó)家環(huán)境監(jiān)察辦公室”牌子，設(shè)置了8名國(guó)家環(huán)境監(jiān)察專員。2015年8月，為貫徹落實(shí)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，國(guó)家環(huán)境監(jiān)察辦公室更名為國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察辦公室，并作為國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置。這一系列調(diào)整，為中央環(huán)保督察工作提供了有力支撐。按照工作計(jì)劃，2017年中央將對(duì)全國(guó)各?。▍^(qū)、市）督察一遍，實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察“全覆蓋”。

環(huán)保監(jiān)管的復(fù)雜性與監(jiān)管對(duì)象的特殊性是密切相關(guān)的。水和大氣這些環(huán)境要素具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，其環(huán)境污染和生態(tài)破壞往往以區(qū)域性、流域性的形式表現(xiàn)出來，空間分布和行政區(qū)劃并不一致，因此建立跨行政區(qū)域的環(huán)保機(jī)構(gòu)，實(shí)行符合區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)的防控措施，對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量至關(guān)重要。目前，按照中央的改革部署，我們正配合環(huán)保部開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作，進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，探索水、大氣污染治理的新模式。

——在地方層面，重點(diǎn)推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)

實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是黨的十八屆五中全會(huì)作出的重要決策，2016年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十六次會(huì)議審議通過了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，由環(huán)保部和中央編辦作為共同牽頭部門。目前，已經(jīng)有4個(gè)省份的改革方案得到了批復(fù)，2個(gè)省的方案正在審核中，還有一些試點(diǎn)省份正在抓緊研究改革方案。

進(jìn)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的核心是重構(gòu)地方環(huán)境保護(hù)監(jiān)管治理體系，強(qiáng)化地方政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，重點(diǎn)是搞好環(huán)保行政體系、監(jiān)測(cè)體系、監(jiān)察體系和執(zhí)法體系建設(shè)。一是調(diào)整現(xiàn)行的環(huán)保行政管理體制，將市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)調(diào)整為以省級(jí)環(huán)保部門管理為主的雙重管理，縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)直接作為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，實(shí)現(xiàn)省以下環(huán)境保護(hù)治理的集中統(tǒng)一，以避免地方保護(hù)主義的行政干預(yù)；二是調(diào)整現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，人財(cái)物由省級(jí)直接管理，發(fā)揮好環(huán)境監(jiān)測(cè)“千里眼”和“順風(fēng)耳”的作用；三是對(duì)應(yīng)國(guó)家層面環(huán)保監(jiān)察體制，由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)察職能，探索建立環(huán)境監(jiān)察專員制度；四是由市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮管理本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，加強(qiáng)市縣環(huán)境執(zhí)法，把執(zhí)法重心向基層一線下沉，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法。

生態(tài)環(huán)境的治理不是一朝一夕能夠完成的，它受到社會(huì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及收入水平等方方面面因素的制約，是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱苦的發(fā)展過程，不可能一蹴而就。我們推進(jìn)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理等制度一系列改革試點(diǎn)，就是為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，更加注重改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性?？傮w來看，有關(guān)省份的改革試點(diǎn)效果是好的，也取得了初步成果和經(jīng)驗(yàn)。但在試點(diǎn)推進(jìn)中，也碰撞出一些帶有共性的復(fù)雜矛盾問題，比如，如何確保地方基層政府的權(quán)力和能力相匹配，如何建立好區(qū)域環(huán)境監(jiān)察制度，如何處理好環(huán)境專業(yè)執(zhí)法與地方綜合執(zhí)法的關(guān)系等等。類似問題都需要開動(dòng)腦筋，加大攻堅(jiān)克難力度，在試點(diǎn)中尋找最佳解決路徑。

就環(huán)境治理而言，體制改革也不是萬能的，需要政府、市場(chǎng)、全社會(huì)共同推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多元主體共治。英國(guó)思想家邁克爾 · 博蘭尼在他的經(jīng)濟(jì)管理學(xué)說中提出“多中心”的概念，在行政管理的范疇，“多中心”就是多元社會(huì)利益主體，在互信、互利、平等基礎(chǔ)上開展廣泛交流與合作，共同處理公共事務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序?！凹撬广Ｕ摗币舱f明，如果大家僅僅是知道破壞環(huán)境不好，卻都不愿意改變自己的行為，那么環(huán)境質(zhì)量改善也只能停留在口號(hào)上。環(huán)境治理體系的構(gòu)建，不能是政府部門唱獨(dú)角戲，需要壓實(shí)企事業(yè)單位環(huán)保主體責(zé)任，承擔(dān)環(huán)保社會(huì)責(zé)任；也需要暢通社會(huì)參與渠道，引導(dǎo)多元主體有效有序參與治理，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民間組織、人民群眾積極參與環(huán)保體制改革和環(huán)境治理工作，通過宣傳發(fā)動(dòng)、政民互動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)等形式，進(jìn)一步增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的公開性和透明度，形成政府主導(dǎo)、多元參與、社會(huì)共治的環(huán)境保護(hù)治理新格局。

生態(tài)環(huán)境的改善關(guān)系我們每一個(gè)人的生活質(zhì)量，人人都向往“青山清我目，流水靜我耳”的美好生態(tài)環(huán)境。我們將更加關(guān)注民眾期盼，按照中央要求不斷努力地完善環(huán)境治理體制機(jī)制，為建設(shè)天藍(lán)、地綠、水清的“美麗中國(guó)”做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！

注：此文是何建中在2017年環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力研討會(huì)上的致辭。