(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100070)

中國(guó)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的實(shí)施與地方債券市場(chǎng)的發(fā)展

袁泉王翠平

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100070)

為積極構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，2015年財(cái)政部相繼公布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》和相關(guān)具體準(zhǔn)則。與此同時(shí)，新修訂的 《預(yù)算法》也開(kāi)始施行，開(kāi)啟了地方政府直接發(fā)行政府債券進(jìn)行融資的大門(mén)。本文通過(guò)梳理中國(guó)地方債券的發(fā)展歷程和發(fā)展現(xiàn)狀，尋找制約我國(guó)地方債券市場(chǎng)發(fā)展的相關(guān)因素，力圖探究我國(guó)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的實(shí)施對(duì)我國(guó)地方債券市場(chǎng)和債券評(píng)級(jí)制度的推動(dòng)作用。

地方政府債券；債券發(fā)展史；政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告

一、 我國(guó)地方債券發(fā)展的歷史沿革

(一)建國(guó)初期—1981年，零星發(fā)行階段

該階段，地方債券的發(fā)行出現(xiàn)了一些弊端，如期限過(guò)長(zhǎng)、強(qiáng)行攤派和利用效率低等問(wèn)題，有些不具備發(fā)行資質(zhì)的地區(qū)和縣為了籌集資金進(jìn)行建設(shè)，也發(fā)行了類(lèi)似地方債券，造成了債券發(fā)行秩序的混亂。

(二)1981—2009年，禁止發(fā)行階段

這一階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡。在1995年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條中明確提出“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！薄亩诜蓪用嫔辖沽说胤秸l(fā)行債券和為債務(wù)擔(dān)保的行為。

從法律層面看，地方政府是不應(yīng)該有負(fù)債的。但事實(shí)上，為了加快促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地方通過(guò)各種途徑繞開(kāi)管制自行舉債，主要包括：各類(lèi)公共“融資平臺(tái)”的債務(wù)融資；土地儲(chǔ)備(整理)中心的債務(wù)融資；通過(guò)設(shè)立基金、規(guī)定收費(fèi)等非稅方式的債務(wù)融資等；通過(guò)政府主導(dǎo)的基于特定項(xiàng)目的非法集資等。

(三)2009—2016實(shí)踐探索階段

2009年金融危機(jī)爆發(fā)后，地方政府經(jīng)濟(jì)陷入困境，財(cái)政收入和支出缺口不斷擴(kuò)大。在這一背景下，財(cái)政部開(kāi)始代為地方政府發(fā)行債券。 2009，2010兩年，中央代理地方政府發(fā)行本地債券2000億元。本次試點(diǎn)與以往最大的區(qū)別在于之前幾年的地方政府試點(diǎn)自行發(fā)債，均由財(cái)政部代辦還本付息，強(qiáng)調(diào)“地方政府自發(fā)自還”。這意味著我國(guó)又向地方債自主發(fā)行邁出了一大步。2015年新《預(yù)算法》實(shí)施至今，在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《預(yù)算法》第35條明確提出允許地方政府在一定程度上發(fā)行債券，從而正式確定了地方債券的合法地位。

二、我國(guó)地方政府債券的規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析

(一)地方政府債券發(fā)展規(guī)模分析

由圖1可以看出，當(dāng)前我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)已成為我國(guó)債券市場(chǎng)的重要組成部分，新《預(yù)算法》開(kāi)始實(shí)施的第一年，地方政府債券發(fā)行量占整個(gè)債券市場(chǎng)的比重達(dá)到22.8%，表現(xiàn)出異常迅猛的發(fā)展勢(shì)頭。

2009年，我國(guó)開(kāi)始推行財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券的政策，該政策實(shí)施的頭兩年，財(cái)政部代發(fā)的債券額度均為2000億元，隨著試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大，到2014年，財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券數(shù)額達(dá)到了4000億元。2015年，隨著新《預(yù)算法》開(kāi)始實(shí)施，真正意義上的地方債券開(kāi)始發(fā)行。2016年，地方政府債券發(fā)行量更是突破6萬(wàn)億元大關(guān)。

圖1 2015年債券市場(chǎng)各券種發(fā)行量占比餅形圖數(shù)據(jù)來(lái)源：萬(wàn)德資訊中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，《中國(guó)債券市場(chǎng)概覽2015》

(二)地方政府債券結(jié)構(gòu)分析

我國(guó)地方政府債券的發(fā)行期限一般為3年、5年、7年和10年四種。財(cái)政部代發(fā)地方政府債券期間，期發(fā)行債券的期限一般為3年期，隨著地方政府債券余額的不斷累積，為緩解償債壓力，降低債券風(fēng)險(xiǎn)，地方政府開(kāi)始更多地選擇發(fā)行多種期限的政府債券以平滑債券的償還期限。2009—2016年，3年期地方政府債券的發(fā)行量占比逐年降低。2015年，四種期限的地方政府債券的發(fā)行量近似相等。

圖2 2009—2016年不同期限地方政府債券發(fā)行情況占比柱形圖數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)證券報(bào)，萬(wàn)德資訊中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)

從地方政府債券持有者結(jié)構(gòu)來(lái)看，全國(guó)性商業(yè)銀行是主要的地方政府債券持有者，城市商業(yè)銀行為完成“政治任務(wù)”也持有一定量的地方政府債券。這種債券持有者過(guò)于集中于商業(yè)銀行的現(xiàn)象容易引發(fā)地方債券市場(chǎng)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，不利于地方債券市場(chǎng)穩(wěn)定健康的發(fā)展。

三、當(dāng)前地方政府債券存在的問(wèn)題

(一)債券發(fā)行期限結(jié)構(gòu)存在錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)

上文提到，當(dāng)前我國(guó)地方政府債券主要以期限為3到10年的中短期債券為主。但從2013 年6月審計(jì)署的公告結(jié)果顯示，我國(guó)地方政府債券資金流向主要為交通運(yùn)輸業(yè)、市政建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)這些行業(yè)的平均總資產(chǎn)回報(bào)率、投資額和年收益額大致估算，其平均投資回報(bào)期為20 年左右。顯然，相比于地方政府債券投資回報(bào)期，地方政府債券的發(fā)行期限明顯較短，債券期限錯(cuò)配問(wèn)題十分突出。

(二)債券發(fā)行市場(chǎng)化程度較低

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，廣泛的個(gè)人投資群體是地方政府債券最有力的持有者。但從當(dāng)前我國(guó)地方債券的投資結(jié)構(gòu)來(lái)看，絕大多數(shù)的地方政府債券基本帶有“政治任務(wù)”的色彩，由商業(yè)銀行包攬，而個(gè)人投資者無(wú)法參與購(gòu)買(mǎi)地方政府債券。這種債券持有者過(guò)于集中的狀況極易引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，不利于地方政府債券市場(chǎng)的健康發(fā)展。

四、中國(guó)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的實(shí)施對(duì)我國(guó)地方債券市場(chǎng)的推動(dòng)作用

(一)為開(kāi)展地方政府債券信用評(píng)級(jí)提供信息依據(jù)

在國(guó)家資本市場(chǎng)上，通過(guò)建立主權(quán)信用評(píng)級(jí)體系可以極大地減少了債權(quán)人和債務(wù)人之間的信息不對(duì)稱(chēng)，有利于降低地方政府債券融資成本，吸引更多的個(gè)人投資者投資，滿(mǎn)足地方政府的資金需求。

2014年財(cái)政部制定《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》中要求編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中的有關(guān)政府資產(chǎn)、負(fù)債等方面的信息可作為開(kāi)展地方政府信用評(píng)級(jí)的重要依據(jù)。同時(shí)，健全的政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)制度，也是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的前提和基礎(chǔ)。通過(guò)建立全面反映政府財(cái)務(wù)狀況的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度和明確的信息披露制度，使政府信用評(píng)級(jí)有制度可依，引導(dǎo)政府主體合理地發(fā)行地方債券，從而在源頭上解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

(二)滿(mǎn)足了個(gè)人投資者的信息需求

相比機(jī)構(gòu)投資者，個(gè)人投資者在進(jìn)行債券投資時(shí)，通常不具備專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)收益分析能力和信息獲取能力，因而會(huì)影響其投資決策。因此，在進(jìn)行債券投資時(shí)，獲取發(fā)債主體簡(jiǎn)潔易懂的財(cái)務(wù)信息將有助于個(gè)人投資者做出理性的判斷。從美國(guó)政府發(fā)行的市政債券經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)地方政府債券市場(chǎng)化運(yùn)作，鼓勵(lì)更多的個(gè)人投資者選擇地方政府債券投資更有利政府債券市場(chǎng)的良性發(fā)展。通過(guò)建立地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度以及相關(guān)的分析指標(biāo)體系，以簡(jiǎn)潔易懂的方式為投資者定期提供有關(guān)政府財(cái)政收入、財(cái)政支出、資產(chǎn)負(fù)債等信息，為投資者購(gòu)買(mǎi)地方政府債券決策提供參考。

(三)推進(jìn)地方政府債券定價(jià)的合理化

現(xiàn)實(shí)中債券市場(chǎng)并非是完美的，債券定價(jià)中不可避免地存在價(jià)格信號(hào)失靈的問(wèn)題。 當(dāng)前，我國(guó)地方政府債券的投資風(fēng)險(xiǎn)與收益是不匹配的，一方面，地方政府對(duì)債券的定價(jià)并不能彌補(bǔ)投資者可能的投資損失；另一方面，不同的發(fā)債主體發(fā)行的不同類(lèi)型的債券并不能從債券的發(fā)行價(jià)格上得到區(qū)分。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告能夠?yàn)榈胤秸畟▋r(jià)提供依據(jù)，因而成為推動(dòng)債券定價(jià)合理化的一個(gè)重要工具。

[1] 陳志斌.地方政府債務(wù)管理視角下的政府會(huì)計(jì)信息效應(yīng)研究[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2016(03).

[2] 溫來(lái)成，彭羽，劉洪芳.強(qiáng)化我國(guó)地方政府舉債融資約束機(jī)制研究——以美國(guó)地方政府破產(chǎn)機(jī)制為例[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(9).