毛春蓮　潘懷明

摘要：就我國(guó)目前的現(xiàn)狀來看，留守兒童仍是一個(gè)不小的群體。造成留守兒童的一個(gè)重要原因就是貧困，由于土地保障功能的弱化和生活水平的提升，眾多農(nóng)村勞動(dòng)力不得不拋下年邁的父母和尚幼的子女進(jìn)城務(wù)工，獲取更高的收入保障生活。留守兒童容易產(chǎn)生心理、安全、教育等多方面問題。扶貧攻堅(jiān)工作開展，從多方面為貧困人口提供保障，能夠吸引大量進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)，有效助力于留守兒童的關(guān)愛保護(hù)工作。

關(guān)鍵詞：扶貧；留守兒童；保護(hù)；貧困

一、引言

改革開放以來，大量農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工。據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年，我國(guó)外出農(nóng)民工人數(shù)達(dá)16610萬人。2010年中共政治局通過文件明確了以政府為主導(dǎo)，社會(huì)共同參與，建立留守兒童保護(hù)服務(wù)體系。國(guó)務(wù)院于2016年2月出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，政策目標(biāo)從頂層設(shè)計(jì)上有了更大提升。

二、貧困與留守兒童

（一）貧困的概念

關(guān)于貧困的概念，不同的學(xué)者分別給出了不同的見解。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者朗特里認(rèn)為，貧困是家庭在經(jīng)濟(jì)上無法滿足最低生活需求的情況。阿瑪?shù)賮啞ど谄洹兑宰杂煽创l(fā)展》一書中認(rèn)為貧困除了收入外，還存在行為能力的缺失，致貧的因素是多樣的，包含收入、政策、醫(yī)療水平、教育等多項(xiàng)內(nèi)容。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于貧困的界定是“個(gè)人或家庭依靠勞動(dòng)所得和其他合法收入能維持其基本的生存需求”。

我國(guó)的扶貧事業(yè)起始于20世紀(jì)七八十年代，我國(guó)的貧困人口數(shù)量已經(jīng)從最初的2.5個(gè)億減少到2014年的7017萬，貧困發(fā)生率也是從當(dāng)時(shí)的30.7%降到如今的7.2%。近幾十年的扶貧成效明顯，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到社會(huì)服務(wù)各個(gè)方面都取得了顯著成果。

（二）留守兒童的概念

留守兒童是指無人監(jiān)護(hù)或有一方無監(jiān)護(hù)能力陪同的未滿十六周歲農(nóng)村未成年人。2013年，婦聯(lián)對(duì)全國(guó)留守兒童、流浪兒童的報(bào)告中，根據(jù)《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算出全國(guó)有農(nóng)村留守兒童6102.55 萬。近幾年，留守兒童的保護(hù)工作越來越受重視，2016年年底，民政部通報(bào)農(nóng)村留守兒童摸底排查工作基本情況顯示，截止到2016年，留守兒童數(shù)量為902萬。

（三）貧困是導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童及其社會(huì)問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源

傳統(tǒng)社會(huì)土地的經(jīng)濟(jì)保障功能在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和生活水平提高的雙重作用下漸漸弱化，加之農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害影響嚴(yán)重等原因，造成大量農(nóng)村的貧困人口，也導(dǎo)致留守兒童被滯留。

失去父母的監(jiān)護(hù)，農(nóng)村留守兒童除了在生活上存在問題外，更大的問題存在于安全、心理、教育上。其一，在中國(guó)農(nóng)村，留守兒童往往是由祖父母代為照顧，隔代之間交流溝通容易存在障礙，在學(xué)習(xí)方面也難以給予有力的輔導(dǎo)，加之留守兒童由于長(zhǎng)期缺乏父母的關(guān)心照顧，負(fù)面情緒長(zhǎng)期積壓，易造成孤獨(dú)、自卑、不善交流等心理問題。其二，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還未全面完善，貧困地區(qū)交通、飲水等方面都還存在較大問題，有的留守兒童要走遙遠(yuǎn)的山路接受教育，造成了安全隱患。青壯年勞動(dòng)力離開家庭，留守兒童要參與家務(wù)、農(nóng)活的勞動(dòng)，不可避免的增加了受傷的風(fēng)險(xiǎn)。除了這些風(fēng)險(xiǎn)，留守兒童由于經(jīng)濟(jì)水平的限制，在購買衣物、食品方面也存在一定的安全隱患。

三、精準(zhǔn)扶貧是解決農(nóng)村留守兒童留守問題的根本之策

（一）扶貧政策及效果

扶貧工作開展以來，從中共中央到地方一直將扶貧工作放在重要位置上，相關(guān)的扶貧政策也在不斷發(fā)展完善。國(guó)家最初在1986年由國(guó)務(wù)院成立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的扶貧開發(fā)工作，之后于1994年制定《國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》。到了扶貧工作開展的新時(shí)期，國(guó)家又先后頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020）》、《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》以及其他一系列與農(nóng)業(yè)相關(guān)的惠農(nóng)政策。各地根據(jù)中央的扶貧攻堅(jiān)要求和規(guī)劃，也結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)陸續(xù)出臺(tái)了詳細(xì)文件和意見。

截至目前，我國(guó)從政策出臺(tái)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金投入、社會(huì)參與等各項(xiàng)扶貧內(nèi)容逐步搭建起一個(gè)覆蓋范圍廣、水平逐步提升的扶貧發(fā)展格局。扶貧的措施從金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧到教育扶貧、社會(huì)扶貧等各種途徑。將區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)工作結(jié)合起來，將扶貧工作納入到工作考核的內(nèi)容當(dāng)中，創(chuàng)新扶貧方法，建立貧困人口檔案，動(dòng)態(tài)監(jiān)管，形成一套精準(zhǔn)扶貧認(rèn)定、幫扶、退出的科學(xué)機(jī)制。從中央到地方、從理論到實(shí)踐，逐漸摸索形成一條具有中國(guó)特色的扶貧攻堅(jiān)道路。

（二）精準(zhǔn)扶貧有益于減少農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)

改革開放以來，我國(guó)的扶貧工作取得顯著效果。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善，貧困人口數(shù)量銳減，在農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的輔助下，農(nóng)村人口基本生活得到解決，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)逐步完善，公共服務(wù)工作陸續(xù)開展。有效地留住一大批農(nóng)民工。通過發(fā)展轉(zhuǎn)移就業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村電子商務(wù)”等措施，為農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造有利條件；對(duì)缺乏專業(yè)技術(shù)的人員開設(shè)技能培訓(xùn)班，增強(qiáng)其就業(yè)能力。創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策使得農(nóng)村勞動(dòng)力能夠就近解決收入問題，增強(qiáng)他們留在子女身邊的意愿。除了就業(yè)創(chuàng)業(yè)的支持，精準(zhǔn)扶貧的移民搬遷、教育福利、醫(yī)療救助、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融支持等工作也幫助貧困家庭解決了住房、教育、醫(yī)療、生產(chǎn)、收入等多方面困擾，為其在農(nóng)村生活提供可持續(xù)發(fā)展的保障。

四、加強(qiáng)攻堅(jiān)脫貧，完善農(nóng)村留守兒童保護(hù)的建議

（一）切實(shí)發(fā)揮社會(huì)保障的作用

社會(huì)保障制度旨在通過制度安排給社會(huì)成員提供基本生活保障，留守兒童是社會(huì)弱勢(shì)群體，對(duì)其的社會(huì)保障包含在整體的社會(huì)保障制度安排之下。農(nóng)村最低生活保障制度為生活困難的留守兒童提供了一定的資金支持，保障其最基本的生活水平；義務(wù)教育制度為留守兒童保障了其教育福利，讓農(nóng)村留守兒童避免因?yàn)樨毨适Ы逃臋?quán)利；醫(yī)療保險(xiǎn)制度和醫(yī)療救助制度為留守兒童建立起醫(yī)療保障機(jī)制。對(duì)留守兒童的關(guān)愛工作應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮社會(huì)保障的作用，為留守兒童提供基本保障。

（二）加強(qiáng)關(guān)愛農(nóng)村留守兒童法規(guī)體系建設(shè)

如何在政策上、機(jī)制上、行動(dòng)上完善對(duì)留守兒童的關(guān)愛保護(hù)，是國(guó)家近年來社會(huì)工作一項(xiàng)重要內(nèi)容。2016年2月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，主要針對(duì)留守兒童的家庭監(jiān)護(hù)、關(guān)愛服務(wù)體系和救助保護(hù)機(jī)制三方面問題，提出強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，留守兒童不得脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活，對(duì)于監(jiān)護(hù)職責(zé)不到位情節(jié)嚴(yán)重者依法追究責(zé)任和政府建立留守兒童檔案、動(dòng)態(tài)監(jiān)管等創(chuàng)新舉措。從責(zé)任主體、具體措施、對(duì)象內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制各方面提出一套科學(xué)完善的服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)。

這份文件是第一次專門針對(duì)留守兒童出臺(tái)的系統(tǒng)性頂層制度設(shè)計(jì)，但它僅是政府針對(duì)留守兒童問題的解決提出的見解和處理辦法，并非像法律文件那樣擁有強(qiáng)制約束力。若要建立留守兒童群體權(quán)益保護(hù)的權(quán)威，必須設(shè)計(jì)專門針對(duì)留守兒童的生存、發(fā)展、監(jiān)護(hù)等權(quán)益的自救和保護(hù)的相關(guān)法律制度。此外，還應(yīng)修改完善《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》等系列法律，加強(qiáng)其對(duì)于留守兒童權(quán)益保護(hù)的實(shí)踐性，加大執(zhí)法力度，明確責(zé)任主體，將留守兒童的制度保護(hù)落實(shí)到位。

（三）完善扶貧政策，留住父母是解決兒童留守的基本途徑

當(dāng)前開展的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略旨在幫助貧困人口拓寬收入渠道，抵御風(fēng)險(xiǎn)。扶貧攻堅(jiān)除了能夠留住大批進(jìn)城務(wù)工人員，使其集中發(fā)揮對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)作用之外。也同時(shí)注重在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)服務(wù)體系、公共物品提供等方面的工作。在扶貧工作的考核標(biāo)準(zhǔn)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃完成情況、社會(huì)力量包干計(jì)劃完成情況等內(nèi)容也包含在考核體系中。要求扶貧工作在鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)村教育機(jī)構(gòu)、金融服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、社會(huì)力量參與等方面都要逐步完善，這也為留守兒童的安全、教育、醫(yī)療等方面提供了保障機(jī)制。

（四）強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)功能，建立專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍

社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛服務(wù)是多維的，如公益組織的特殊服務(wù)、對(duì)口幫扶、媒體宣傳、左鄰右舍的關(guān)注和幫扶等。專業(yè)的社會(huì)工作者能夠給留守兒童在心靈撫慰、安全指導(dǎo)、教育支持、資金幫助等方面給予幫助。但是目前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織的力量還較為薄弱，我國(guó)的社會(huì)組織在成熟程度、覆蓋范圍、資金來源、規(guī)范管理等方面還有諸多問題亟待解決。因此，要強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)的功能，仍需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大財(cái)政資金支持、積極發(fā)揮政策引導(dǎo)作用和強(qiáng)化社會(huì)組織的科學(xué)監(jiān)管，發(fā)揮社會(huì)專業(yè)化隊(duì)伍的優(yōu)勢(shì)，整合社會(huì)資源，提供廣泛的社會(huì)支持。

（五）實(shí)行留守兒童檔案和貧困人口檔案的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管

目前的精準(zhǔn)扶貧工作中對(duì)貧困人口的建檔立卡工作已經(jīng)取得階段性進(jìn)展，國(guó)務(wù)院在新出臺(tái)的《意見》中也要求要對(duì)留守兒童建立檔案，若是能夠?qū)身?xiàng)工作的建檔立卡工作實(shí)行聯(lián)動(dòng)，應(yīng)當(dāng)能夠更精準(zhǔn)有效的解決留守兒童的問題。兩套檔案的交叉聯(lián)動(dòng)，能夠幫助地方工作機(jī)構(gòu)更快的鎖定有留守兒童的貧困家庭，貧困人口的檔案能夠更加精準(zhǔn)有效的解決其貧困問題，分管兩項(xiàng)工作的部門實(shí)行有機(jī)合作，將兩項(xiàng)工作的交叉部分作為精準(zhǔn)扶貧工作的一項(xiàng)重點(diǎn)擺在突出位置，能夠有效提高政府工作效率，減少公共資源浪費(fèi)，推進(jìn)留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作。

五、結(jié)論及展望

農(nóng)村外出務(wù)工人員為城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，卻因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)原因缺乏對(duì)子女的關(guān)愛保護(hù)。留守兒童的關(guān)愛保護(hù)工作，關(guān)系到社會(huì)兒童整體福利的提升，關(guān)系到全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和諧，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的安全發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)都在逐漸加強(qiáng)對(duì)留守兒童保護(hù)工作的重視，共同助力于留守兒童的關(guān)愛保護(hù)工作。相信在扶貧攻堅(jiān)的助推作用和國(guó)家對(duì)留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的雙重推進(jìn)下，留守兒童的問題一定能夠得到有效解決，廣大的留守兒童一定能夠在良好的環(huán)境中成長(zhǎng)。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）