李睿+謝燮

【摘 要】 為獲取國(guó)外航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，分析國(guó)外航運(yùn)市場(chǎng)兩大典型監(jiān)管模式――美國(guó)模式和歐盟模式，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容等方面分析監(jiān)管模式可借鑒內(nèi)容，從而提出改進(jìn)我國(guó)航運(yùn)監(jiān)管模式的建議：加快我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)管理體制的改革；推動(dòng)我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)立法體系的改革；制定或修訂法案時(shí)堅(jiān)持把維護(hù)本國(guó)航運(yùn)業(yè)整體利益放在首位；加速培育自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體制，制定反保護(hù)規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)具體行為的規(guī)范。

【關(guān)鍵詞】 簡(jiǎn)政放權(quán)；航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管；美國(guó)模式；歐盟模式；經(jīng)驗(yàn)

0 引 言

近年來，我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)總體運(yùn)行良好，但在監(jiān)管上也出現(xiàn)了一些問題，突出問題是航運(yùn)聯(lián)盟涉嫌壟斷，部分航線出現(xiàn)負(fù)運(yùn)價(jià)，海運(yùn)附加費(fèi)繁雜。航運(yùn)市場(chǎng)是一個(gè)國(guó)際開放市場(chǎng)，亟需市場(chǎng)監(jiān)管體系建設(shè)和監(jiān)管能力提升，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，構(gòu)建公平公正的市場(chǎng)。分析國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家航運(yùn)市場(chǎng)的監(jiān)管體系、監(jiān)管法律法規(guī)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，可為新時(shí)期我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)前航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管主要有兩種模式：一是以美國(guó)為代表的具有一定干預(yù)傾向的政府保護(hù)模式（以下簡(jiǎn)稱“美國(guó)模式”）；二是以歐盟為代表的倡導(dǎo)自由競(jìng)爭(zhēng)與內(nèi)部整合的模式（以下簡(jiǎn)稱“歐盟模式”）。美國(guó)模式的監(jiān)管基本出發(fā)點(diǎn)是在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中設(shè)置前置條件，盡可能保護(hù)本國(guó)承運(yùn)人，嚴(yán)懲外國(guó)政府、商業(yè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人對(duì)本國(guó)航運(yùn)業(yè)的不利做法；歐盟模式的監(jiān)管政策則更傾向于不干預(yù)，鼓勵(lì)國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，在保護(hù)歐盟共同利益的前提下，實(shí)行較為嚴(yán)格的高度集中監(jiān)管模式。這兩種模式所建立的航運(yùn)監(jiān)管體系均包括立法、執(zhí)法和行政監(jiān)督管理。

1 美國(guó)模式

1.1 監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職責(zé)

美國(guó)聯(lián)邦海事委員會(huì)（Federal Maritime Council，F(xiàn)MC）是國(guó)家對(duì)航運(yùn)業(yè)實(shí)行調(diào)控管制的最主要機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于立法部門、司法部門和行政部門之外，直接向聯(lián)邦議會(huì)報(bào)告工作，擁有獨(dú)立管制權(quán)限，接受國(guó)會(huì)專項(xiàng)預(yù)算撥款。FMC的具體職責(zé)由一系列航運(yùn)法明確授權(quán)，法律保證其作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合法性和權(quán)威性。FMC的監(jiān)管對(duì)象是公共承運(yùn)人、班輪公會(huì)、遠(yuǎn)洋貨運(yùn)代理人、碼頭經(jīng)營(yíng)人、托運(yùn)人、無船承運(yùn)人及協(xié)會(huì)等，監(jiān)管內(nèi)容包括經(jīng)營(yíng)證書、財(cái)政擔(dān)保、各類協(xié)議、運(yùn)費(fèi)、不公平競(jìng)爭(zhēng)及歧視性行為等。

FMC執(zhí)行程序的啟動(dòng)是基于申請(qǐng)人的起訴或FMC的自身動(dòng)議，秘書處收到申請(qǐng)件后向總律師辦公室提出復(fù)審請(qǐng)求。FMC對(duì)自己制定的具體程序可以隨時(shí)暫停、修改、部分或全部取消，只須在聯(lián)邦公告中公布即可，但一般要經(jīng)過調(diào)查、預(yù)審會(huì)、聽證會(huì)、口頭辯論和終裁等步驟。

1.2 監(jiān)管內(nèi)容

運(yùn)價(jià)管理是FMC對(duì)航運(yùn)管理調(diào)控的重要內(nèi)容，運(yùn)價(jià)報(bào)備制度是FMC對(duì)航運(yùn)實(shí)行管制的主要模式（我國(guó)的《國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案實(shí)施辦法》借鑒了FMC的機(jī)制）。FMC對(duì)來自外國(guó)承運(yùn)人或外國(guó)政府的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為予以查處和制裁，其對(duì)外功能顯著，具有以下特征：（1）承運(yùn)人不必向FMC報(bào)備運(yùn)價(jià)，改由私營(yíng)服務(wù)系統(tǒng)或承運(yùn)人網(wǎng)上登記系統(tǒng)進(jìn)行公布，發(fā)布格式由FMC具體制定；FMC有權(quán)對(duì)承運(yùn)人運(yùn)價(jià)進(jìn)行監(jiān)督，承運(yùn)人上調(diào)或取消運(yùn)價(jià)必須提前通知。（2）取消了“ME-TOO”條款，承運(yùn)人不必公布運(yùn)費(fèi)、服務(wù)承諾等，服務(wù)合同的保密性得到加強(qiáng)，但服務(wù)合同仍須向FMC申報(bào)，必須公布貨種、貨量、合同期限、起始港和目的港范圍。（3）服務(wù)合同的當(dāng)事人范圍有所擴(kuò)大。（4）增加了對(duì)班輪公會(huì)的限制和約束，相應(yīng)擴(kuò)大公會(huì)成員的獨(dú)立性。（5）FMC有更大權(quán)力來決定商品是否可豁免登記公布。

FMC監(jiān)管作用如下：（1）公開登記運(yùn)價(jià)本使公眾更容易、更方便地了解各船公司的運(yùn)價(jià)，降低了貨運(yùn)中介人的作用；（2）服務(wù)合同秘密化及公會(huì)對(duì)其成員行為制約的減弱及“ME-TOO”條款的取消，對(duì)承運(yùn)人來說是種補(bǔ)償，可更多地利用服務(wù)合同的形式開展業(yè)務(wù)；（3）承運(yùn)人集團(tuán)與內(nèi)陸承運(yùn)人可商談費(fèi)率和服務(wù)合同，同時(shí)必須接受反壟斷法約束；（4）受控承運(yùn)人受到更多的歧視而處于不利地位。

2 歐盟模式

2.1 監(jiān)管（立法）機(jī)構(gòu)及職能

從政策與法規(guī)制定方面看，歐盟委員會(huì)與歐洲法院對(duì)于歐盟航運(yùn)政策與法規(guī)的制定、實(shí)施及執(zhí)行具有非常重要的作用；從界河管理方面看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是萊茵河航運(yùn)中央委員會(huì)。以上機(jī)構(gòu)職能如下：

（1）歐盟委員會(huì) 歐盟委員會(huì)是歐盟航運(yùn)政策與法規(guī)的制定者和主要執(zhí)行者。歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)通過立法前需要得到歐盟委員會(huì)提議，同時(shí)歐盟委員會(huì)有責(zé)任保證各項(xiàng)政策和二級(jí)立法得到切實(shí)貫徹實(shí)施，并有處罰權(quán)。歐盟委員會(huì)下設(shè)若干總局專門負(fù)責(zé)各領(lǐng)域政策、法規(guī)的制定和執(zhí)行。

（2）歐洲法院 歐洲法院以其判例法對(duì)歐盟航運(yùn)法律制度的形成與發(fā)展發(fā)揮著不可忽視的促進(jìn)作用。

（3）萊茵河航運(yùn)中央委員會(huì) 萊茵河是歐洲最重要、最頻繁的航道。萊茵河網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的完全自由化和內(nèi)河航運(yùn)市場(chǎng)管理方面制度的完善對(duì)整個(gè)歐洲內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展的作用明顯。萊茵河航運(yùn)中央委員會(huì)是主管歐洲萊茵河相關(guān)事務(wù)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，屬于非政府間組織，其最高決策機(jī)構(gòu)是各國(guó)部長(zhǎng)參加的全體會(huì)議。萊茵河航運(yùn)中央委員會(huì)制定了大量的規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 監(jiān)管內(nèi)容

《歐盟條約》是歐盟法律中規(guī)范航運(yùn)業(yè)的一級(jí)立法規(guī)范，具有最高法律效力，其中的74―84條款涉及航運(yùn)監(jiān)管政策?！稓W盟條約》的基本原則也同樣適用于海運(yùn)業(yè)，如競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、國(guó)家資助規(guī)則、非國(guó)籍歧視原則等，對(duì)歐盟航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管非常有效。歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)和歐盟委員會(huì)根據(jù)《歐盟條約》原則制定法規(guī)、指令和決定。

歐盟航運(yùn)監(jiān)管法律主要涉及自由提供海運(yùn)服務(wù)的相關(guān)政策與法律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的相關(guān)政策與法規(guī)、對(duì)外航運(yùn)關(guān)系方面的政策與法規(guī)等3個(gè)領(lǐng)域，各自作用如下：（1）在自由提供海運(yùn)服務(wù)的相關(guān)政策與法律領(lǐng)域，有《954/79規(guī)則》《4055/86規(guī)則》《3577/92規(guī)則》等，就自由競(jìng)爭(zhēng)原則、法規(guī)協(xié)調(diào)與沖突、海洋運(yùn)輸貿(mào)易、沿海運(yùn)輸權(quán)等具體監(jiān)管問題進(jìn)行規(guī)定與法律解釋。（2）在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的相關(guān)政策與法規(guī)領(lǐng)域，有《4056/86規(guī)則》《4057/86規(guī)則》《4058/86規(guī)則》等，對(duì)自由貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施細(xì)則、不公平競(jìng)爭(zhēng)行為、反傾銷調(diào)查、歐共體遠(yuǎn)洋運(yùn)輸貨物等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定與法律解釋。（3）在內(nèi)河航運(yùn)監(jiān)管法規(guī)領(lǐng)域，有《歐共體理事會(huì)（EEC）1017/68規(guī)則》，從實(shí)體和程序方面對(duì)內(nèi)河水運(yùn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)定。endprint

3 經(jīng)驗(yàn)借鑒及建議

3.1 頂層設(shè)計(jì)方面

3.1.1 加快我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)管理體制的改革

建議在交通運(yùn)輸部?jī)?nèi)設(shè)立專門的、全國(guó)統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理承運(yùn)人、托運(yùn)人、貨代、船代，甚至碼頭經(jīng)營(yíng)人等，管理運(yùn)價(jià)、提單、合同協(xié)議申報(bào)登記等，并具備一定的準(zhǔn)司法權(quán)，對(duì)各種攪亂我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)正常運(yùn)作秩序的行為實(shí)行集中管理和有效監(jiān)督。為保障該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和公正性，全國(guó)人大應(yīng)賦予其特別立法權(quán)，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)所有航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管問題進(jìn)行立法。

3.1.2 推動(dòng)我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)立法體系的改革

我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)管理的根本大法應(yīng)是《航運(yùn)法》，應(yīng)盡早頒布。航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管思路應(yīng)從弱化市場(chǎng)準(zhǔn)入的控制轉(zhuǎn)向強(qiáng)化進(jìn)入市場(chǎng)后主體行為的監(jiān)督和違法處罰的力度；航運(yùn)立法應(yīng)與我國(guó)已有的可適用于航運(yùn)市場(chǎng)規(guī)范管理的一般法律協(xié)調(diào)，避免法律交叉和漏洞；加強(qiáng)程序法的制定，提高法律的可操作性和實(shí)效性（FMC雖人員有限，但每年處理案件很多，其重要原因就是有一套詳細(xì)的法律程序作為支撐）；我國(guó)航運(yùn)立法應(yīng)對(duì)執(zhí)法的基本程序及對(duì)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制給予原則性的規(guī)范。

3.2 技術(shù)操作層面

3.2.1 制定或修訂法案時(shí)要堅(jiān)持把維護(hù)本國(guó)航運(yùn)業(yè)整體利益放在首位

雖然歐盟一貫積極倡導(dǎo)自由、開放的國(guó)際海運(yùn)政策，但這并不影響其將維護(hù)整體利益放在首位。歐盟的航運(yùn)業(yè)在發(fā)展變革過程中，始終把維護(hù)歐盟共同利益放在首位，既強(qiáng)調(diào)在歐盟各成員國(guó)之間實(shí)現(xiàn)自由航運(yùn)，維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，又一致對(duì)外著力于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查，如提高技術(shù)壁壘、升級(jí)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、反對(duì)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位等。

3.2.2 加速培育自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體制，制定反保護(hù)規(guī)則

無論是美國(guó)還是歐盟，均已具備較為完善的法律體系，制定了獨(dú)具特色的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則與程序。我國(guó)除了要對(duì)航運(yùn)企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行體制機(jī)制改革外，更應(yīng)致力于規(guī)范外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)避不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，堅(jiān)決抵制壟斷行為，促進(jìn)合理、公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的培育。為改變處于被他國(guó)反傾銷調(diào)查的被動(dòng)地位，加緊對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管法律體系的研究與判斷，在我國(guó)相關(guān)航運(yùn)政策與法規(guī)中也應(yīng)制定一些有針對(duì)性的反保護(hù)條款，打破其壟斷市場(chǎng)規(guī)則的局面。

3.2.3 加強(qiáng)對(duì)我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)具體行為的規(guī)范

建議既允許具有壟斷性質(zhì)的班輪公會(huì)存在和發(fā)展，又要對(duì)其有所制約。

（1）在調(diào)整壟斷行為方面，目前國(guó)際上有加強(qiáng)對(duì)航運(yùn)業(yè)壟斷力量進(jìn)行限制的趨勢(shì)。美國(guó)1998年航運(yùn)改革法、歐盟競(jìng)爭(zhēng)法理事會(huì)等都將反壟斷引入海運(yùn)業(yè)，并有逐步加強(qiáng)限制的趨勢(shì)。

（2）在調(diào)整除壟斷之外的限制競(jìng)爭(zhēng)行為方面，主要對(duì)承運(yùn)人濫用優(yōu)勢(shì)或聯(lián)合損害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手利益的行為進(jìn)行規(guī)范。

（3）在調(diào)整不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為方面，可針對(duì)班輪公會(huì)或承運(yùn)人集團(tuán)及單獨(dú)承運(yùn)人直接或間接非法行為進(jìn)行限制和約束。

除加強(qiáng)對(duì)我國(guó)承運(yùn)人在國(guó)內(nèi)航運(yùn)市場(chǎng)行為的監(jiān)管外，還應(yīng)保護(hù)我國(guó)承運(yùn)人在他國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)享有公平的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利。endprint