吳 泓

（1．福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108；2.福建華興匯源財(cái)富管理有限公司，福建 福州 350003）

供給側(cè)視域下公共投資體制的歷史嬗變與優(yōu)化路徑

吳 泓1，2

（1．福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108；2.福建華興匯源財(cái)富管理有限公司，福建 福州 350003）

從供給端推動(dòng)公共投資的市場(chǎng)化發(fā)展，才能滿足大眾日趨提高的多元化需求。為此，公共投資體制的改革必須堅(jiān)持民生導(dǎo)向的原則，使公共產(chǎn)品的供給與人民的需求及時(shí)匹配；國(guó)家應(yīng)重點(diǎn)投資布局最具正外部性、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共投資；加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目管理，對(duì)不同類型項(xiàng)目采取分類管理的模式，建立一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系；完善公共投資體制的配套制度建設(shè)，理順不同供給主體之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，最大程度發(fā)揮公共投資機(jī)制的作用。

公共投資；供給側(cè)；歷史嬗變；路徑

一、引言

公共投資作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段，是聯(lián)結(jié)供給側(cè)和需求側(cè)的重要紐帶，對(duì)促進(jìn)一個(gè)國(guó)家潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起著不可忽視的重要作用。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的十三五規(guī)劃綱要明確指出政府要加大對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資力度，啟動(dòng)有利于供給結(jié)構(gòu)升級(jí)的重大工程投資，充分發(fā)揮投資的杠桿作用[1]。公共投資是國(guó)有資本投資的核心組成部分，優(yōu)化公共產(chǎn)品的供給端管理對(duì)提高國(guó)有資本投資效率、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有深遠(yuǎn)意義。新中國(guó)成立以來，我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)體系逐步健全，但依然存在基礎(chǔ)供給不足、重大安全事故頻發(fā)等問題。本文在回顧相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過對(duì)公共投資體制歷史嬗變的分析，探討我國(guó)公共投資體制改革的優(yōu)化路徑。

二、文獻(xiàn)綜述和概念界定

（一）相關(guān)文獻(xiàn)綜述

公共投資與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，為建立起與經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共投資運(yùn)行體制，國(guó)內(nèi)外學(xué)者做了大量的研究。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)公共投資體制的研究涉及到不同主張的經(jīng)濟(jì)學(xué)流派，取得了較大的進(jìn)展，但仍存在許多問題與不足，用馬克思主義的觀點(diǎn)能夠客觀辨析西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共投資體制的相關(guān)理論。馬克思認(rèn)為政府職能部門通過公共投資體制為企業(yè)營(yíng)造良好的外部環(huán)境，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展公共投資，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造完備的基礎(chǔ)條件[2]。我國(guó)對(duì)公共投資體制問題的研究主要集中在公共投資制度變遷、公共投資的結(jié)構(gòu)、公共投資體制的效應(yīng)等方面，對(duì)完善我國(guó)的公共投資體制具有重要的理論及實(shí)踐意義。

我國(guó)公共投資體制的變遷是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而變化，由行政干預(yù)為主發(fā)展到市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主。殷強(qiáng)（2007）認(rèn)為我國(guó)公共投資的制度變遷過程是由政府主導(dǎo)的高度集中的投資體制，逐漸轉(zhuǎn)向公共投資管理體制的過程[3]。關(guān)于公共投資結(jié)構(gòu)的定義，學(xué)術(shù)界目前還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，劉洋（2009）認(rèn)為[4]公共投資結(jié)構(gòu)的定義被歸納為以下幾個(gè)觀點(diǎn)。第一，根據(jù)公共資本的區(qū)域配比可劃分為城市公共投資、農(nóng)村公共投資等。第二，根據(jù)部門結(jié)構(gòu)可歸類為重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)等。第三，根據(jù)在生產(chǎn)要素的集散程度，區(qū)分為生產(chǎn)性公共投資和非生產(chǎn)性公共投資。第四，根據(jù)政府間財(cái)政關(guān)系分為中央政府和地方政府的公共投資。當(dāng)前學(xué)術(shù)研究集中在公共投資體制對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)方面，而對(duì)民生效應(yīng)、供給效應(yīng)、科研投資產(chǎn)出效應(yīng)等研究相對(duì)較少。王威（2007）通過實(shí)證發(fā)現(xiàn)公共投資各個(gè)結(jié)構(gòu)變量都對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有積極影響[5]。政府根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要對(duì)公共投資進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。王紅娜（2014）指出我國(guó)絕大部分的公共投資用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，對(duì)教育、醫(yī)療等社會(huì)福利性質(zhì)的投資相對(duì)較少，使得我國(guó)民生福利水平偏低[6]。余斌（2015）認(rèn)為西方的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共投資的績(jī)效分析具有局限性，僅僅根據(jù)理論模型拒絕投資公共產(chǎn)品或退出財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)表現(xiàn)不佳的公共投資損害國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)企的私有化改革必然造成大量國(guó)有資本流失[7]。

（二）概念范疇界定

關(guān)于公共投資的定義形成了不同的經(jīng)濟(jì)學(xué)流派。丁肇勇（2004）[8]將公共投資分為廣義和狹義兩個(gè)概念，廣義的公共投資指政府或非政府組織對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)行業(yè)的所有投資，包括物質(zhì)性和非物質(zhì)性的投資，狹義的公共投資僅指政府的物質(zhì)性公共投資。于長(zhǎng)革（2006）認(rèn)為公共投資主要包括[9]：（1）能源及燃料的支出；（2）農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)的支出；（3）采掘和礦產(chǎn)資源、制造業(yè)與建筑的支出；（4）交通與通訊設(shè)施的支出；（5）住房及社區(qū)環(huán)境的支出；（6）其他服務(wù)支出。本文采用狹義的公共投資概念，即是指為提供公共產(chǎn)品而進(jìn)行的投資活動(dòng)，主要包括教育、醫(yī)療、科技、環(huán)保等行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

三、我國(guó)公共投資體制的歷史嬗變

我國(guó)公共投資體制自新中國(guó)成立主要經(jīng)歷了四個(gè)階段，分別是高度集中的計(jì)劃管理階段、政府主導(dǎo)型的公共投資體制裂變徘徊階段、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的公共投資體制逐步形成階段和公共投資全面優(yōu)化管理階段。

（一）高度集中的計(jì)劃管理階段（1949—1958年）

1949年新中國(guó)建立后，我國(guó)采取向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針，建立起社會(huì)主義的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，實(shí)行由政府主導(dǎo)的公共投資管理體制[10]。建國(guó)初期國(guó)家免費(fèi)地平均供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于國(guó)家是公共產(chǎn)品供給的唯一主體，效率低下導(dǎo)致總體供給質(zhì)量不高、供給水平不足。

在1949年至1952年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，國(guó)家對(duì)公共投資實(shí)行集中的計(jì)劃管理，初步形成高度集中的公共投資體制[11]。這一體制適應(yīng)當(dāng)時(shí)的公共事業(yè)狀況，大大改善了建國(guó)初期的公共事業(yè)面貌。在1953—1957年的“一五計(jì)劃”時(shí)期，政府建立了集中統(tǒng)一的公共投資建設(shè)的管理制度，中國(guó)的公共投資體制呈現(xiàn)高度集中統(tǒng)一的局面。在“一五計(jì)劃”時(shí)期，投資公共項(xiàng)目的建設(shè)資金由財(cái)政統(tǒng)一無(wú)償撥付，基礎(chǔ)設(shè)施和施工由國(guó)家統(tǒng)一安排。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)落后的情況下，高度統(tǒng)一集權(quán)的公共投資體制有利于集中財(cái)力改變國(guó)民經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)和薄弱的產(chǎn)業(yè)格局。

（二）政府主導(dǎo)型體制的裂變徘徊階段（1958—1978年）

高度集中的計(jì)劃管理階段的公共投資體制不能充分發(fā)揮地區(qū)和基層部門的積極性，在當(dāng)時(shí)全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的情況下，嚴(yán)重阻礙了各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在1958年開始的三年大躍進(jìn)時(shí)期，國(guó)家做出對(duì)投資體制進(jìn)行行政性分權(quán)的決定，主要是將原先以中央集中管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤焦芾頌橹鳎?dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門單位可以在國(guó)家核準(zhǔn)的范圍根據(jù)實(shí)際情況制定與調(diào)整公共投資計(jì)劃[12]。1958年國(guó)家出臺(tái)文件《關(guān)于改進(jìn)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度的幾項(xiàng)規(guī)定》，主要內(nèi)容是各有關(guān)建設(shè)部門和單位在國(guó)家核定的基本建設(shè)投資預(yù)算內(nèi)自行安排使用資金，按照實(shí)際需要安排基礎(chǔ)設(shè)施的投資。在三年的大躍進(jìn)時(shí)期，中央對(duì)地方的投資管理權(quán)失去了控制，導(dǎo)致了投資規(guī)模過度擴(kuò)張，造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)及廣大人民生活困難的嚴(yán)重問題。

為改變經(jīng)濟(jì)無(wú)序發(fā)展的局面，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期（1961—1965年）國(guó)家重新恢復(fù)了高度集中的公共投資體制。運(yùn)用強(qiáng)制性的行政手段來實(shí)現(xiàn)對(duì)投資體制的調(diào)整，使這一時(shí)期投資體制呈現(xiàn)的高度集中的弊端與“一五計(jì)劃”時(shí)期相較有過之而無(wú)不及。

在十年文化大革命時(shí)期，高度集中的政府主導(dǎo)的公共投資體制自上而下全面崩塌，投資管理權(quán)限被迫下放到地方，而地方卻沒有建立相應(yīng)的管控制度，導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣。文革十年公共投資的管理處于無(wú)政府主義的混亂狀態(tài)，直到1976年10月“四人幫”垮臺(tái)，我國(guó)的投資管理體制才開始全面重建。在1977—1978年撥亂反正時(shí)期，為結(jié)束國(guó)民經(jīng)濟(jì)混亂的局面，我國(guó)在投資領(lǐng)域開展嚴(yán)格的整頓工作，但由于政策方針不得當(dāng)，導(dǎo)致投資結(jié)構(gòu)失衡，同時(shí)也使國(guó)民經(jīng)濟(jì)再次陷入低潮。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在建國(guó)初期保證了較為充足的公共產(chǎn)品供給，但出現(xiàn)政府越位管理和政府公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)化短缺的現(xiàn)象，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[13]。根據(jù)歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理結(jié)果顯示（表1），1958—1978年具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的財(cái)政支出呈現(xiàn)明顯上升的趨勢(shì)，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)分析，這一時(shí)期我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資比重不斷下降，科教文衛(wèi)的投入比重仍處于偏低的水平，公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給仍然不足甚至缺失。

（三）市場(chǎng)調(diào)節(jié)的公共投資機(jī)制逐步形成階段（1978—2004年）

在1979—1984年，我國(guó)公共投資的主要任務(wù)就是重建遭到破壞的公共投資體制，首先是對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共領(lǐng)域進(jìn)行體制改革，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入全面恢復(fù)公共投資體制的階段。這一時(shí)期，國(guó)家有選擇地下放一部分投資權(quán)限，在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制中引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制。1979年，國(guó)家改變了財(cái)政無(wú)償撥款的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域試點(diǎn)的“撥改貸”拓寬了資金來源的渠道[14]。1984年，我國(guó)的投資體制改革涉水引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)分權(quán)化改革進(jìn)程，實(shí)行中央和省級(jí)管理項(xiàng)目投資建設(shè)，針對(duì)計(jì)劃管理的弊端下放了固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的審批權(quán)限，擴(kuò)大了地方政府的投資決策權(quán)。

表1 我國(guó)歷年各項(xiàng)目占財(cái)政總支出比重

在1985—1991年，政府主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步裂變，我國(guó)的公共投資體制改革繼續(xù)深化，國(guó)家進(jìn)一步下放審批權(quán)限，減少指令性計(jì)劃，增加指導(dǎo)性計(jì)劃。1988年國(guó)家出臺(tái)文件《關(guān)于投資體制的近期改革方案》，提出將一般性質(zhì)的建設(shè)投資交回市場(chǎng)，國(guó)家只負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)重大長(zhǎng)期的建設(shè)投資。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》，表明政府倡導(dǎo)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段來引導(dǎo)社會(huì)投資。

20世紀(jì)90年代伴隨國(guó)有企業(yè)變革歷程，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給主體逐漸多元化，公共投資體制改革開始進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作階段。1993年國(guó)家在改進(jìn)投資體制方面作出重大改變，中央和地方政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)公益性項(xiàng)目，企業(yè)投資建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。2003年十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步樹立了企業(yè)的投資主體地位，國(guó)家只審批關(guān)系整體布局的重大項(xiàng)目，主要通過政策引導(dǎo)規(guī)避低水平的重復(fù)建設(shè)。

國(guó)家執(zhí)行積極的財(cái)政政策后，公共投資規(guī)模逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)，公共資源的配置逐漸傾向社會(huì)公共服務(wù)。國(guó)家對(duì)科學(xué)、教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)的投資速度大于基礎(chǔ)設(shè)施的增幅，公共投資結(jié)構(gòu)正在改善。但由于制度依賴，我國(guó)公共投資結(jié)構(gòu)的失衡狀況仍然沒有得到改變，公共投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例卻逐年下降（見表2），從1982年的6.55%下降到2004年2.22%。公共物品的供給存在不足，體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)低于世界水平、義務(wù)教育未能得到全面執(zhí)行，我國(guó)人民生活的基本需求未得到滿足。

表2 公共投資規(guī)模歷年變化 單位：億元

（四）公共投資全面優(yōu)化管理階段（2004年至今）

2004年國(guó)務(wù)院通過《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，標(biāo)志著我國(guó)的投資體制改革取得突破性進(jìn)展。文件明確界定政府投資的范圍，規(guī)定新型的投資體制應(yīng)由政府控制的公共投資和其引導(dǎo)的民間投資組成，積極吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目建設(shè)，初步形成公共投資管理的理念。改革方案有利于削弱行政干預(yù)，大大降低企業(yè)投資決策的盲目性，進(jìn)一步提高投資效率。

近十幾年來，國(guó)家高度重視民間資本投資公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷放開民間投資的領(lǐng)域，政策支持力度越來越大。2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本可進(jìn)入實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的醫(yī)療、教育和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。2015年國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，意見明確將PPP模式作為民間資本進(jìn)入重點(diǎn)公共領(lǐng)域的主要路徑，支持民間資本發(fā)起創(chuàng)設(shè)投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域的私募股權(quán)基金。同時(shí)，國(guó)家各部委出臺(tái)了一系列相關(guān)支持政策文件，為民間資本投資公共領(lǐng)域奠定了有力的政策基礎(chǔ)。2016年中共中央正式公布實(shí)施《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，明確政府只投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目。意見充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，在公共服務(wù)領(lǐng)域采取多種形式擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，激發(fā)民間投資的潛力和活力來不斷提高公共投資的效益。

在國(guó)家政策的支持和引導(dǎo)下，我國(guó)公共投資取得了巨大的成就，民間資本已成為公共領(lǐng)域的重要投資力量，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了巨大作用。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局查詢的數(shù)據(jù)看（表3、表4），截至2015年我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模與十年前比增長(zhǎng)4.5倍，公共領(lǐng)域的民間資本投資增長(zhǎng)迅速，由2009年的0.12萬(wàn)億元增加到2014年的2.66萬(wàn)億元。近三年來，教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共領(lǐng)域的民間投資占比超過了30%。

表3 我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模變化 單位：萬(wàn)億元

表4 國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施公共領(lǐng)域投資的所有制成分 單位：萬(wàn)億元

四、我國(guó)公共投資體制的路徑優(yōu)化研究

自建國(guó)以來，公共投資得到政府的高度重視，我國(guó)逐漸建立起較為完善的公共投資體制，公共產(chǎn)品的供給總量和質(zhì)量都得到了很大程度的提高。然而在我國(guó)公共投資的運(yùn)行中，公共投資結(jié)構(gòu)分布不均衡，教育、衛(wèi)生及社會(huì)保障等改善民生方面的投入偏低，公共基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)仍存在不足，存在嚴(yán)重浪費(fèi)資源的現(xiàn)象，公共投資效率長(zhǎng)期處于低水平。因此，結(jié)合目前公共投資情況，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在改善民生的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)，才能夠高效地供給人們需要的多元化公共服務(wù)。以下通過供給側(cè)視角，分別從民生導(dǎo)向、投資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目管理、機(jī)制保障四個(gè)方面闡述公共投資體制的改革路徑。

首先，公共投資的主要目的是解決市場(chǎng)失靈、建立完善的社會(huì)公共服務(wù)體系，因此這就要求公共投資必須堅(jiān)持民生導(dǎo)向的原則。保障和改善民生是我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的根本目的，完善發(fā)展我國(guó)公共投資體制，需要明確我國(guó)公共投資應(yīng)以民生導(dǎo)向、不斷拓寬民意渠道，使百姓的真實(shí)公共服務(wù)需要得到及時(shí)反映，公共產(chǎn)品與服務(wù)與人們的需求相匹配。因此，必須要廣泛聽取群眾各方面的建議，實(shí)現(xiàn)公共投資決策的民主化。要合理配置公共投資的決策權(quán)，必須建立自下而上的決策方式，實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)的投資決策機(jī)制。為杜絕公共投資決策的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)保證決策工作的透明與公開性，保證公民對(duì)公共投資決策的知情權(quán)，有效降低決策腐敗的概率。政府應(yīng)適當(dāng)降低對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，加大對(duì)民生領(lǐng)域公共服務(wù)的投資力度，根據(jù)不同的民生領(lǐng)域制定有針對(duì)性的規(guī)劃。集中財(cái)力解決公共資源短缺、社會(huì)矛盾突出的領(lǐng)域，增加教育、醫(yī)療、保障性住房等方面的投資，有利于緩解社會(huì)矛盾、提高公共服務(wù)效率和資金使用效率。

其次，國(guó)家應(yīng)基于“十三五”規(guī)劃綱要優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)加大布局投資周期長(zhǎng)、最具正外部性、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共投資。一是公共投資政策應(yīng)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，制定符合全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)趨勢(shì)的產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。優(yōu)先擴(kuò)大公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，確保推進(jìn)“十三五”規(guī)劃的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，退出重復(fù)、過度投資的領(lǐng)域，加快現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。改變政府部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的過度介入，允許民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)。二是加強(qiáng)重大國(guó)計(jì)民生方面公共服務(wù)設(shè)施的投資，撬動(dòng)私人資本來刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。三是提高對(duì)國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金、技術(shù)創(chuàng)新工程等科技創(chuàng)新的投入。四是加大對(duì)綠色生態(tài)的公共投資，要加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工程、推進(jìn)農(nóng)林牧漁業(yè)向綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

再次，國(guó)家要加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目管理，對(duì)不同類型項(xiàng)目采取分類管理的模式。一是要完善公共投資項(xiàng)目的中介管理制度，提高項(xiàng)目中介的服務(wù)質(zhì)量。二是要增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立完善的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制。三是加快公共投資預(yù)算制度的改革，強(qiáng)化公共投資預(yù)算的權(quán)威性，提高預(yù)算的科學(xué)性。四是要完善公共投資項(xiàng)目的投后評(píng)價(jià)制度，建立一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

最后，完善公共投資體制的配套制度建設(shè)，理順不同供給主體之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，配合投資體制的改革，最大程度發(fā)揮公共投資機(jī)制的作用。第一，要進(jìn)一步完善引導(dǎo)民間資本投資公共事業(yè)的配套實(shí)施細(xì)則，降低民間資本的投資門檻，放開民間資本進(jìn)入公共品供給領(lǐng)域。進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。第二，形成科學(xué)合理的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在多主體的供給體系中高效供給準(zhǔn)公共品。第三，優(yōu)化國(guó)有資本布局，健全國(guó)有資本退出的流動(dòng)機(jī)制。盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，明確國(guó)企法人主體地位，規(guī)范國(guó)企在公共品供給中的市場(chǎng)化行為。第四，加強(qiáng)政府對(duì)公共品供給領(lǐng)域的管理，強(qiáng)化對(duì)提供公共品企業(yè)的規(guī)范化管理。第五，建立多元主體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率。通過降低公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量和優(yōu)化公共資源配置，改變政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域效率低下的局面。

五、結(jié)語(yǔ)

公共投資作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行資本，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具和國(guó)民經(jīng)濟(jì)得以健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。經(jīng)過60多年的發(fā)展，我國(guó)公共投資體制形成了由國(guó)有資本和民間資本構(gòu)成的多元化投資體制，但仍嚴(yán)重依賴高度集中的投資體制路徑，降低了公共投資效率。推進(jìn)公共投資體制的改革，要加強(qiáng)對(duì)供給側(cè)投資結(jié)構(gòu)的研究，從供給端推動(dòng)公共投資體制的市場(chǎng)化發(fā)展，建立以民生導(dǎo)向、多元化主體合作制衡的公共供給體制。

［1］中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要［M］.北京：人民出版社，2016.

［2］馬克思.資本論（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1975.

［3］殷強(qiáng).我國(guó)公共投資制度變遷的路徑依賴［J］.廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（4）：45-48

［4］劉洋.中國(guó)公共投資問題研究［D］.武漢：華中科技大學(xué)，2009.

［5］王威.論我國(guó)公共投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化［J］.理論界，2008（3）：39-40.

［6］王紅娜.中國(guó)政府公共投資的民生效應(yīng)研究［D］.濟(jì)南：山東大學(xué)，2014.

［7］余斌.論公共投資及其績(jī)效分析［J］.福建論壇，2015（5）：32-38.

［8］丁肇勇.中國(guó)公共投資運(yùn)行體制改革研究［D］.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2004.

［9］于長(zhǎng)革.政府公共投資的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析［J］.財(cái)經(jīng)研究，2006（2）：30-41.

［10］郁建興.中國(guó)的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會(huì)政策和體制機(jī)制［J］.學(xué)術(shù)月刊，2011（3）：5-17

［11］王耀中.中國(guó)投資體制轉(zhuǎn)型研究——一種中西比較的新視角［M］.北京：人民出版社，2002.

［12］陳晨.中國(guó)投資體制改革中的政府職能定位研究［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011.

［13］葛揚(yáng).以公共供給為取向的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的歷史評(píng)價(jià)——基于新中國(guó)60年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體視角［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2009（7）：20-24

［14］殷強(qiáng).中國(guó)公共投資效率研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

責(zé)任編輯：張 然

Historical Evolution and Optimization Path of Public Investment System from the Perspective of Supply Side

Wu Hong1，2
（1.School of Economics，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350108，China；2.Fujian Huaxing Huiyuan Wealth Management Co.，Ltd.，F(xiàn)uzhou 350003，China）

Promoting the market development of public investment from the supply side can meet the public's ever-improving diversification needs.So the reform of public investment system must adhere to the principle of people's livelihood，the supply of public goods timely match the needs of the people.The government should focus on the public investment with positive externality that is related to people's livelihood，enhance public investment project management，adopt classified management modes towards different kinds of projects and set a scientific and reasonable performance evaluation system，improve the construction of supporting systems of the public investment system，straighten out the coordinative relationship between different suppliers and fully play to the role of public investment mechanism.

public investment，supply side，historical evolution，path

F121

A

1003-3890（2017）04-0058-05

2017-02-07

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（14AGL007）；教育部人文社科項(xiàng)目（13YJA630007）；國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（13CGL024）

吳泓（1986-），女，福建福州人，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，福建華興匯源財(cái)富管理有限公司高級(jí)投資經(jīng)理，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)閲?guó)有資本投資體制改革。