汪銳

摘 要：隨著社區(qū)治理的不斷發(fā)展，在傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理中，產(chǎn)生了一些需要應(yīng)對(duì)的新情況和新問題。城市社區(qū)居民自管小組模式的產(chǎn)生契合了社區(qū)治理的典型模式可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對(duì)新情況的雙重要求。其在增強(qiáng)居民公共參與意識(shí)、協(xié)調(diào)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)等方面取得了明顯成效，但也面臨一些困境。今后，應(yīng)科學(xué)擴(kuò)展自管小組資金來源，擴(kuò)大其資源支配平臺(tái)，在實(shí)踐中進(jìn)一步改進(jìn)完善相關(guān)制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；城市社區(qū)；居民自管小組

中圖分類號(hào)：C912.83文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）09-0036-05

黨的十八大做出了完善基層民主制度、加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)的戰(zhàn)略部署。自20世紀(jì)90年代城市管理體制變革以來，社區(qū)的地位和功能不斷得到提升和重視。從民政部大力倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，設(shè)立“全國社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”以來，全國已形成多個(gè)特色鮮明的社區(qū)治理模式，如上海模式、沈陽模式、漢江模式、杭州上城模式和北京模式等。但隨著時(shí)間的推移，在很多傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理中，產(chǎn)生了一些新的情況和問題。如上海模式在10多年的發(fā)展中，區(qū)街兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)加強(qiáng)、行政人員增加，政府開支增多，行政成本大大提高。[1]一方面，一大批成立時(shí)間早、數(shù)量多、規(guī)模大、配套陳舊、物業(yè)管理缺失的城市老舊社區(qū)成為城市社區(qū)治理中的一個(gè)難點(diǎn)問題；另一方面，基層社區(qū)組織發(fā)展不充分導(dǎo)致社區(qū)治理和參與不足，這就使得傳統(tǒng)的社區(qū)典型模式不能充分適應(yīng)新情況和解決新矛盾。如何針對(duì)問題探尋解決方案、創(chuàng)新有效的治理方式，是迫切需要研究解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。城市社區(qū)居民自管小組模式的產(chǎn)生契合了社區(qū)治理的典型模式發(fā)展和應(yīng)對(duì)新情況的雙重要求。本文嘗試以社區(qū)居民自管小組為對(duì)象，通過理論闡述和案例驗(yàn)證對(duì)居民自管小組模式進(jìn)行研究，剖析問題，總結(jié)成效，并給出完善社區(qū)居民小組自管模式的對(duì)策建議，旨在發(fā)揮社區(qū)治理功效，為我國基層社區(qū)治理理論研究提供不同視角，并在現(xiàn)實(shí)層面為相同類型的社區(qū)治理提供參考。

一、城市社區(qū)居民自管小組的運(yùn)行狀況

（一）基本概念

1.社區(qū)治理。社區(qū)治理是以居民社區(qū)為平臺(tái)，由政府、政黨、社區(qū)組織、社區(qū)居民等多元主體共同參與管理社區(qū)公共事務(wù)的方式、方法的總和，其創(chuàng)新機(jī)制的研究旨在提高社會(huì)治理水平、激發(fā)社會(huì)組織活力。城市社區(qū)是區(qū)別于農(nóng)村社區(qū)的更高級(jí)的社會(huì)形態(tài)，是指人口高度集中，居民以從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主，具有綜合性社會(huì)功能的社會(huì)區(qū)域共同體。[2]而城市社區(qū)的綜合性特征①使其成為社區(qū)治理中的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

2. 居民自管小組模式。居民自管小組模式是指在現(xiàn)有基層社會(huì)管理與公共服務(wù)機(jī)制下，在城市中的老舊小區(qū)中，以社區(qū)樓棟為單元，由社區(qū)居民參與并組成居民自管小組的社區(qū)自治組織；以自管小組為主體，參與社區(qū)的公共事務(wù)管理，通過居民有序參與的運(yùn)行框架，形成有黨組織、自治組織、駐地單位、居民共同參與，有服務(wù)平臺(tái)，有制度保障的治理活動(dòng)，以達(dá)到調(diào)動(dòng)居民自我管理社區(qū)的熱情、改善現(xiàn)有社區(qū)狀況、提升社區(qū)居民生活質(zhì)量的治理目標(biāo)。

（二）居民自管小組性質(zhì)

居民自管小組屬于社區(qū)自治組織。社區(qū)自治組織是指按照國家法律和相關(guān)政策成立的居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我約束的組織。按照現(xiàn)已運(yùn)行的社區(qū)居民自管小組模式的經(jīng)驗(yàn)，居民自管小組是“四社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理中的一個(gè)重要主體。具體而言，是以社區(qū)的樓棟、單元為基本單位成立社區(qū)自管小組，由一個(gè)組長(zhǎng)和若干組員組成，組長(zhǎng)和組員由推薦或居民代表大會(huì)投票選舉產(chǎn)生。組長(zhǎng)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌單元內(nèi)事務(wù)和協(xié)調(diào)自管小組之間的公共事務(wù)，組員負(fù)責(zé)某個(gè)專項(xiàng)事務(wù)，如治安、調(diào)解、衛(wèi)生等事項(xiàng)。再由若干個(gè)自管小組共同組成居民自管議事會(huì)。居民自管議事會(huì)作為居民自治的協(xié)商議事和決策機(jī)構(gòu)，以社區(qū)公共服務(wù)和自我管理為目標(biāo)，發(fā)揮擴(kuò)大居民參與面和自管工作力度，逐步逐級(jí)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

（三）居民自管小組的定位

社區(qū)自治的客體是社區(qū)公共事務(wù)，社區(qū)自治的主體則是利益相關(guān)者。在城市社區(qū)治理中，街道辦事處是基層政府的派出機(jī)構(gòu)，與社區(qū)居委會(huì)之間是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系。居委會(huì)作為應(yīng)然的自治組織，在中國的現(xiàn)實(shí)語境中是半行政半自治組織。居委會(huì)不直接參與自管小組的運(yùn)作，但對(duì)居民自管議事會(huì)起著評(píng)估、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)其公共事務(wù)處理的作用。具體的組織架構(gòu)和關(guān)系如圖1所示。從居民自管小組的組織架構(gòu)圖可以看出，當(dāng)下的社區(qū)治理，并不是政府管理和社區(qū)自治的簡(jiǎn)單割裂，也不是單純的社區(qū)自治組織的絕對(duì)自我管理，而是加入一個(gè)自治主體，增強(qiáng)各類社會(huì)資源有效配置和利用，是各組織功能互補(bǔ)、良性互動(dòng)、協(xié)作治理的格局，是社會(huì)管理走向善治的探索過程和社會(huì)多元治理的實(shí)踐過程，也是國家與社會(huì)之間互動(dòng)生長(zhǎng)的過程。

（四）居民自管議事會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制

社區(qū)發(fā)生自管相關(guān)待議事項(xiàng)，由居民向本自管小組提出，在本自管小組組長(zhǎng)摸底、排查、調(diào)查核實(shí)情況后，可以解決的問題由自管小組自行解決，解決不了的由自管小組長(zhǎng)提交居民自管議事會(huì)，組織召開居民自管議事會(huì)議。召開議事會(huì)后，可以通過協(xié)調(diào)解決的，由自管議事會(huì)議做出決議，自管小組按照決議落實(shí)，并對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督；議事會(huì)無法解決的事項(xiàng)，由社區(qū)兩委進(jìn)行組織協(xié)調(diào)召開自管小組聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行商議，可以提出解決方案的則形成決定，由相關(guān)自管小組執(zhí)行。若需要上級(jí)部門介入的，由社區(qū)聯(lián)系街道社會(huì)事務(wù)科上報(bào)有關(guān)部門進(jìn)行組織協(xié)調(diào)解決。社區(qū)兩委在居民自管議事會(huì)形成決議過程中起到評(píng)估的作用，在自管小組聯(lián)席會(huì)議中起組織協(xié)調(diào)的作用。居民自管議事會(huì)工作運(yùn)行如圖2所示。

二、西安市碑林區(qū)居民自管小組的模式分析

為了將理論與實(shí)踐相互驗(yàn)證，本文選取西安市碑林區(qū)居民自管小組的做法為典型案例進(jìn)行分析。

（一）樣本介紹

2015年，民政部確定40個(gè)全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，為期三年，時(shí)間從2015年7月至2018年6月。陜西省西安市碑林區(qū)作為實(shí)驗(yàn)區(qū)之一，實(shí)驗(yàn)任務(wù)是強(qiáng)化社區(qū)區(qū)域化黨建，調(diào)動(dòng)多方力量，探索政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的社區(qū)治理服務(wù)模式，激發(fā)社區(qū)治理活力。endprint

碑林區(qū)位于西安城區(qū)的核心區(qū)域，城市規(guī)劃較早，在相當(dāng)長(zhǎng)段時(shí)間內(nèi)，一大批老舊社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、便民辦理、治安維穩(wěn)、公共設(shè)施落實(shí)等問題突出，困擾著當(dāng)?shù)爻鞘泄芾砗途用裾Ｉ睢?013年，東倉門社區(qū)嘗試在其所在的東倉門小區(qū)成立27個(gè)居民自管小組，探索對(duì)老舊社區(qū)由社區(qū)協(xié)助居民實(shí)行自主管理，收到一定成效，隨后在碑林柏樹林街道轄區(qū)的176個(gè)老舊小區(qū)和“三無”院落進(jìn)行推廣。

（二）基本做法

東倉門社區(qū)位置在西安市區(qū)東南部，古城墻腳下，轄區(qū)面積0.123平方公里。最初從東倉門小區(qū)②將10棟居民樓（523戶居民，1620人）納入自管范圍，以小區(qū)單元和樓棟為單位，由26個(gè)單元加上旁邊的周家巷共同組建了27個(gè)小組，成立27個(gè)居民自管小組。以自管小組為單元履行職責(zé)，從環(huán)境衛(wèi)生、居民教育、治安聯(lián)防等公共事務(wù)事項(xiàng)著手。每個(gè)自管小組中，確定組長(zhǎng)1名，根據(jù)實(shí)際情況確定組員若干名，在組員中選設(shè)調(diào)解員、治安員、衛(wèi)生員等，組成“一長(zhǎng)三員”組織構(gòu)架。再由若干居民自管小組組成居民自管議事會(huì)，通過協(xié)商民主的機(jī)制進(jìn)行社區(qū)公共事務(wù)的治理活動(dòng)。

東倉門社區(qū)自管小組成立后，解決了困擾多年的社區(qū)難題，如社區(qū)的公共治安、公共衛(wèi)生、公共設(shè)施建設(shè)和志愿者服務(wù)等問題。如在東倉門社區(qū)的周家巷中，有三棟居民樓在1985年樓房建設(shè)完工后就一直沒通天然氣，數(shù)次計(jì)劃安裝都因難以取得一致性意見而以失敗告終。[3]自管小組成立后，即開始匯總居民意愿展開調(diào)研，通過居民自管議事會(huì)開展充分協(xié)商，討論利弊，參與討論人員包括空置房居民和租房住戶在內(nèi)，互相充分理解并消除爭(zhēng)議最終達(dá)成協(xié)調(diào)意見，克服困難完成天然氣改造，使得居民滿意并受益。

（三）制度設(shè)計(jì)

制度是保障一項(xiàng)機(jī)制得以運(yùn)行的必備要素。碑林區(qū)居民自管小組已開始建立各項(xiàng)制度，形成自管小組運(yùn)行的依據(jù)和準(zhǔn)則。一是社區(qū)協(xié)助自管小組訂立《自管小組公約》，作為自管小組日常參與社區(qū)治理的依據(jù)和基礎(chǔ)。二是建立《自管小組工作例會(huì)制度》，每月召開一次例會(huì)，解決自管小組日常問題。三是制定《自管小組民主議事會(huì)制度》，規(guī)定民主議事會(huì)的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則，涉及集體利益和廣大居民切身利益時(shí)，召開民主議事會(huì)。四是制定由駐地單位、社區(qū)物業(yè)共同參與的《自管聯(lián)席協(xié)商會(huì)議制度》，聯(lián)席會(huì)議每季度召開一次。五是制定《獎(jiǎng)評(píng)辦法》，每季度在自管小組之間開展以安全、衛(wèi)生、鄰里互助等為主要內(nèi)容的競(jìng)賽評(píng)比活動(dòng)，用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式獎(jiǎng)勵(lì)小組組長(zhǎng)，鼓勵(lì)他們更好地發(fā)揮主動(dòng)性，激發(fā)社區(qū)居民參與的積極性。

（四）技術(shù)手段

自管小組以社區(qū)為平臺(tái)，通過兩方面的技術(shù)手段強(qiáng)化社區(qū)治理中的信息收集和發(fā)布工作。一是利用碑林區(qū)便民服務(wù)熱線“88890100”，集中建成了“碑林區(qū)社區(qū)服務(wù)信息庫”，采集轄區(qū)內(nèi)各類服務(wù)信息，內(nèi)容涵蓋了公共服務(wù)項(xiàng)目和各類社會(huì)信息。[4]二是利用碑林區(qū)“智慧社區(qū)平臺(tái)”信息系統(tǒng)，通過軟件和信息將社區(qū)分布的房屋信息、住戶信息統(tǒng)一匯總，涵蓋了城市基本公共服務(wù)、民生保障、社區(qū)服務(wù)、綜合治理、災(zāi)害應(yīng)急等多個(gè)環(huán)節(jié)。社區(qū)自管小組利用這兩項(xiàng)技術(shù)手段，增強(qiáng)居民自管小組的信息收集能力，加強(qiáng)居民和社區(qū)治理主體之間的溝通，反饋治理效果，增強(qiáng)社區(qū)治理的效率。

三、新形勢(shì)下居民自管小組運(yùn)行的成效與不足

（一）居民自管小組模式的成效

居民自管小組的成立，為社區(qū)治理增加了一個(gè)新的治理層級(jí)和治理主體，解決了社區(qū)最大的一個(gè)治理悖論：社區(qū)是由居民和家庭為單位組成，有充足人力資源卻往往因無社區(qū)治理參與渠道和動(dòng)力，甚至導(dǎo)致社區(qū)治理的“破窗效應(yīng)”發(fā)生。就西安市碑林區(qū)居民自管小組的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行模式看，其成效主要有：

1.充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的積極性，增加居民參與意識(shí)。社區(qū)日漸成為社區(qū)居民公共生活的基本空間，近年來也成為構(gòu)成城市社會(huì)結(jié)構(gòu)體系最基本的細(xì)胞。居民在社區(qū)的生活狀態(tài)直接影響其生活的滿意度、認(rèn)可度。社區(qū)治理依賴于政府和社會(huì)的投入，更依賴于社區(qū)居民的參與。如果沒有居民的廣泛參與，社區(qū)治理就“有可能因缺乏群眾基礎(chǔ)而異化為地方精英掌控下的政府行為”。[5]社區(qū)居民的公共參與多為被動(dòng)型參與，呈現(xiàn)出參與意識(shí)薄弱、參與熱情低、參與人年齡偏大等特點(diǎn)，相當(dāng)一部分居民對(duì)于社區(qū)活動(dòng)大都采取觀望、猶豫的態(tài)度。居民自管小組是緊密貼近居民的自治組織，所涉及的利益和居民息息相關(guān)，都直接關(guān)乎居民的生活，以組織代表并整合居民意愿、表達(dá)居民訴求、反饋居民意見，增加了居民社區(qū)參與的效能感，也強(qiáng)化了社區(qū)治理的獲得感，是社會(huì)治理在基層的創(chuàng)新和嘗試。

2.以自管小組為載體降低社區(qū)治理成本，整合社區(qū)資源，優(yōu)化配置。社區(qū)治理成本是社區(qū)治理中所花費(fèi)的各種費(fèi)用和消耗的總和，而治理成本的高低直接影響到治理決策的選擇偏好和治理效果。按照治理過程，包括信息收集成本、決策成本和投入成本等。[6]以自管小組為形式的社區(qū)治理實(shí)際上也是一種管理成本較低的機(jī)制創(chuàng)新。自管小組在社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)中，具有更強(qiáng)的敏銳性和覺察力，直接溝通居民降低了信息收集的成本，同時(shí)在議事過程中貼合社區(qū)的公共事務(wù)，也降低了決策的風(fēng)險(xiǎn)和成本。在實(shí)際操作過程中，通過廣泛調(diào)研居民需求和將一些公共服務(wù)事項(xiàng)與社區(qū)相結(jié)合，適時(shí)在社區(qū)設(shè)立即時(shí)服務(wù)點(diǎn)，讓群眾辦理低保申請(qǐng)、公租房申請(qǐng)、流動(dòng)人口暫住證等事項(xiàng)不出院落就可基本得到解決，這也降低了政府在社區(qū)治理中的人力、物力、時(shí)間等成本，提高了公共服務(wù)效率。在處理社區(qū)公共事務(wù)中的難題時(shí)，工作例會(huì)、每季度末的聯(lián)席協(xié)商會(huì)議，通過民主議事的方式?jīng)Q定社區(qū)公共服務(wù)與管理相關(guān)事宜，并通過社區(qū)號(hào)召、發(fā)動(dòng)駐地單位、物業(yè)公司、社會(huì)團(tuán)體等協(xié)力合作提供支持，有效整合了區(qū)域資源，加強(qiáng)社區(qū)的社會(huì)資源和市場(chǎng)資源共享，提升了社區(qū)治理的有效性。

3.以居民自管議事會(huì)為平臺(tái)開展基層協(xié)商民主。2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，提出要積極探索村（居）民議事會(huì)、村（居）民理事會(huì)、懇談會(huì)等協(xié)商形式。[7]居民自管議事會(huì)就是一種基層協(xié)商民主有益的探索。當(dāng)居民遇到相關(guān)事項(xiàng)，由居民作為個(gè)體進(jìn)行自我利益表達(dá)，反映個(gè)體或群體的利益需求。合理的利益表達(dá)被組織接收后，由自管小組長(zhǎng)調(diào)查并提交居民自管議事會(huì)進(jìn)行商議。這是一個(gè)由個(gè)體參與轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織參與的過程，增加了公共參與的組織化和有效性。同時(shí)在商議的過程中，重視居民和相關(guān)方的利益表達(dá)，并吸收暫住人口、外來務(wù)工人員、不同行業(yè)居民參加協(xié)商，有序進(jìn)行利益表達(dá)，化解矛盾、增加了解、互添信任，爭(zhēng)取到社區(qū)利益和居民利益的最大公約數(shù)，獲得居民的參與效能，同時(shí)也為協(xié)商民主在基層的發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍和切實(shí)的群眾基礎(chǔ)。endprint

4.協(xié)調(diào)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社區(qū)的網(wǎng)格化管理。在傳統(tǒng)的社區(qū)管理中，街道辦事處和居委會(huì)職能發(fā)揮不充分。街道體制的內(nèi)在矛盾及居委會(huì)的行政化傾向，既造成社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在緊張，又影響了街道和居委會(huì)的功能發(fā)揮。[8]首先，街道辦事處作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，具有科層制的特點(diǎn)，很難了解社區(qū)成員大量、細(xì)致、多元的社會(huì)需求，同時(shí)也存在著一定的越位和缺位行為。其次，居委會(huì)在社區(qū)自治組織中處于主體地位，憲法和《居委會(huì)組織法》也對(duì)于居民委員會(huì)的性質(zhì)和法律地位有著明確的規(guī)定。但在現(xiàn)實(shí)情況中，居民委員會(huì)在地位和功能上超越了一般的自治組織，成為代表社會(huì)并溝通政府和社會(huì)的中介。③居民委員會(huì)集行政管理、社會(huì)服務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理和自治等多項(xiàng)職能為一身，成為職能繁多、功能混雜的全能性組織，被稱為“政府的腿和嘴”。自管小組的成立內(nèi)嵌入了社區(qū)的網(wǎng)格化管理中。對(duì)于街道辦事處而言，成立居民自主管理小組本身就是一個(gè)成功的社區(qū)組織形式。它分解了一部分街道辦的社會(huì)職能，有利于街道辦事處更聚焦主業(yè)，做好指導(dǎo)工作。對(duì)于居委會(huì)而言，居民自管小組是一個(gè)更強(qiáng)調(diào)自治職能的組織，行政色彩弱、自治職能強(qiáng)、對(duì)消息反應(yīng)更敏銳、便捷。如對(duì)于社區(qū)的治安管理，自管小組利用自身以單元、樓棟為單元的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，提倡做到鄰里守望，進(jìn)出房門互相問候，遇到特殊情況互相提醒、及時(shí)報(bào)告，團(tuán)結(jié)了居民并且得到熱情回應(yīng)，大大優(yōu)化了社區(qū)的治安環(huán)境，既分解了街道辦事處的社區(qū)安全任務(wù)，又彌補(bǔ)了居委會(huì)治安方面自治功能和人力的不足。

（二）居民自管小組發(fā)展中面臨的困境

1.資金來源渠道單一、金額有限。居民自管小組的經(jīng)費(fèi)來源一直是其發(fā)展的一個(gè)瓶頸問題。一般而言，社會(huì)組織通常的資金渠道來源包括民間捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼和外國援助。[9]在現(xiàn)階段，居民自管小組組織活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)大部分來自于區(qū)、街道辦事處統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)和居委會(huì)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付。一方面，經(jīng)費(fèi)來源的主要渠道會(huì)影響自管小組的自治性質(zhì)；另一方面，隨著組織的壯大和完善，其活動(dòng)開展得頻繁，需要補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)就越多，造成的經(jīng)費(fèi)缺口就越大。資金的缺乏也體現(xiàn)在對(duì)人員的選用過程中，唯一的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)來自于自管小組競(jìng)賽評(píng)比活動(dòng)中的以獎(jiǎng)代補(bǔ)激勵(lì)，除此之外小組組長(zhǎng)和組員的工作幾乎沒有任何物質(zhì)報(bào)酬。這種參與工作的動(dòng)力單純的來自于責(zé)任心和熱心腸，也阻礙了更廣范圍人員的選拔和擇用。

2.居民參與度有待進(jìn)一步提高。居民自管小組作為一個(gè)新鮮事物，很多居民對(duì)于其作用發(fā)揮充滿期待，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)也有相當(dāng)一部分人持觀望態(tài)度，認(rèn)為它的成立僅為一種形式，不會(huì)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，所以對(duì)參與自管小組活動(dòng)興趣不大。尤其是中青年、在職人員在參與中表現(xiàn)得更為不積極，問其原因，歸咎于工作繁忙無暇顧及和參與。一些退休人員參與積極性強(qiáng)、熱情高，但是由于年齡、精力、身體條件的限制，工作開展受到阻礙。如他們對(duì)現(xiàn)代化辦公工具操作不熟練、無法使用電腦軟件、即時(shí)通訊軟件、統(tǒng)計(jì)分析工具等使得工作效果事倍功半，一些需要及時(shí)解決的問題因無法及時(shí)聯(lián)系居民而導(dǎo)致事情被延誤。一些在社區(qū)內(nèi)的“有影響人士”如人大代表、政協(xié)委員、“兩新”組織負(fù)責(zé)人、行業(yè)優(yōu)秀代表等也未及時(shí)被吸納入自管小組體系，無法發(fā)揮其身份和界別優(yōu)勢(shì)參與社區(qū)治理。

3.可支配資源受限。自管小組所在的社區(qū)多為一些老舊社區(qū)，大多基礎(chǔ)設(shè)施較差、居民家庭收入普遍較低，承擔(dān)力有限。在小區(qū)院落綠化、道路維護(hù)、墻體維修、水電氣暖設(shè)備改造維護(hù)時(shí)困難較大。以自管小組建立的平臺(tái)，號(hào)召力有限，可支配資源有限，很難把工作落實(shí)辦好。即使一次兩次可以協(xié)調(diào)解決，但聯(lián)席會(huì)議以季度為限召開，時(shí)間間隔長(zhǎng)，不能解決很多時(shí)效性強(qiáng)的問題，也很難形成相關(guān)問題解決的常態(tài)化機(jī)制。

4.職能和任務(wù)有待進(jìn)一步明確。自管小組將社區(qū)服務(wù)有效延伸到小區(qū)、樓棟、住戶，但工作開展、任務(wù)分配、資金支持中仍然有不配套的地方。一方面，居委會(huì)難以充分發(fā)揮的一部分職能無法轉(zhuǎn)移到自治小組中。居民自管小組可以承接一部分社區(qū)職能，但又缺乏合法性授權(quán)，同時(shí)相關(guān)經(jīng)費(fèi)也很難做到費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，使得兩者難以協(xié)調(diào)開展工作，影響了社區(qū)的工作效能。另一方面，自管小組目前的職責(zé)一般局限于公共事務(wù)，如治安、綠化、衛(wèi)生等方面，而在社區(qū)的選舉、民主監(jiān)督等方面作用有限。

5.配套制度有待擴(kuò)展和健全。自管小組制定了部分相關(guān)制度，但并不健全。首先，因自身制定的制度影響層級(jí)有限，在工作中發(fā)揮效力有限，在多層面協(xié)調(diào)協(xié)商事項(xiàng)上阻力較大。其次，自管公約、自管議事會(huì)、例會(huì)等各項(xiàng)規(guī)章制度有待補(bǔ)充修訂完善，以加強(qiáng)居民對(duì)于其的認(rèn)同和認(rèn)可，加強(qiáng)為自管小組和組員賦予職責(zé)。再次，缺少對(duì)于議事會(huì)、小組及成員的有效監(jiān)督制約規(guī)定，相關(guān)制度缺乏配套影響整體制度的功效發(fā)揮。

四、完善居民自管小組發(fā)展模式的建議

（一）科學(xué)擴(kuò)大自管小組資金來源

任何社會(huì)組織活動(dòng)的有效開展，都需要資金的支持。自管小組作為在社區(qū)指導(dǎo)下成立的自治組織，只有其配套資金的合理科學(xué)運(yùn)作，才能更長(zhǎng)久運(yùn)行。

1.政府通過購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行資金支持。居民自管小組作為自治組織，發(fā)揮了治安、聯(lián)防等公共效能。政府在職能轉(zhuǎn)變過程中，在加強(qiáng)指導(dǎo)和引導(dǎo)的同時(shí)，可以購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。隨著購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目事項(xiàng)，將對(duì)應(yīng)的資金撥入居民自管小組賬戶。從政策和資金上支持其進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)的內(nèi)容和種類，提高服務(wù)質(zhì)量。

2.居委會(huì)對(duì)于自管小組的資金撥付做好專項(xiàng)年度預(yù)算。建議在社區(qū)“兩委”做年度工作預(yù)算時(shí)，單列出居民自管小組的年度資金撥付專項(xiàng)項(xiàng)目和數(shù)目，并爭(zhēng)取街道辦和上級(jí)相關(guān)部門的統(tǒng)籌支持，以社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目為依托為居民自管小組爭(zhēng)取更多資金支持。

3.完善居民自管小組的資金賬務(wù)體系。居民自管小組要完善自身賬務(wù)體系，按小組區(qū)域設(shè)立小組財(cái)務(wù)室，記錄資金、賬目的收入、支出、其他項(xiàng)目預(yù)算決算費(fèi)用，接受來自組織和群眾的監(jiān)督，做到準(zhǔn)確記賬、取之于民、用之于民，把握自管小組的宗旨，為社區(qū)居民誠摯服務(wù)。此外，除了認(rèn)真做好志愿服務(wù)工作外，自管小組可以根據(jù)實(shí)際社區(qū)需求擴(kuò)展部分服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目如非公益性居家養(yǎng)老服務(wù)，作為提高服務(wù)質(zhì)量、擴(kuò)大資金收入的有效手段。同時(shí)，根據(jù)社區(qū)情況，可以向社區(qū)居民收取部分社區(qū)自管經(jīng)費(fèi)作為開展公益性活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)來源。endprint

（二）積極鼓勵(lì)居民參與自管小組活動(dòng)

1.鼓勵(lì)黨員八小時(shí)外的參與。要發(fā)揮黨員在所居住社區(qū)的八小時(shí)外的模范帶頭作用，積極參與社區(qū)治理，做社區(qū)生活的經(jīng)歷者和社區(qū)組織的參與者，做生活中的表率，樹立服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持從群眾的小事、急事、難事做起，維護(hù)廣大居民的利益，遇到困難勇于面對(duì)，遇到問題不推諉、敢擔(dān)當(dāng)，貢獻(xiàn)個(gè)人力量。

2.廣泛吸納社區(qū)的精英人士。積極吸納社區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、“兩新”組織負(fù)責(zé)人、各行業(yè)的代表者，充分傳達(dá)社情民意，以居民自管議事會(huì)為平臺(tái)拓展社區(qū)的基層協(xié)商。發(fā)揮參與自管小組的組長(zhǎng)、組員，以及每個(gè)居民的職業(yè)優(yōu)勢(shì)、工作特長(zhǎng)，建立信息共建共享平臺(tái)，以網(wǎng)絡(luò)、微信等即時(shí)通訊手段加強(qiáng)聯(lián)系、強(qiáng)化溝通、互幫互助，動(dòng)員積極參與、主動(dòng)參與，真正做到大家事務(wù)大家辦、辦好事務(wù)為大家。

3.制定適當(dāng)?shù)膮⑴c激勵(lì)機(jī)制。由政府購買部分公益性崗位派駐到自管小組，幫助完善自管小組機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置。同時(shí)爭(zhēng)取政策支持，為自管小組組長(zhǎng)和組員支付一定報(bào)酬肯定其工作。對(duì)于積極參與小組工作的組織成員、熱衷于活動(dòng)組織的居民給予相關(guān)書面說明，作為其工作之外優(yōu)秀表現(xiàn)證明，可為其所在單位提供評(píng)優(yōu)、升職的參考依據(jù)。

（三）擴(kuò)大自管小組的資源支配平臺(tái)

1.在相關(guān)區(qū)委、政府和街道辦事處的協(xié)調(diào)下，根據(jù)社區(qū)事務(wù)發(fā)展情況，縮短聯(lián)席會(huì)議周期，擴(kuò)大聯(lián)席會(huì)議的參與范圍，舉行由區(qū)職能部門、駐地單位、社區(qū)民警、社區(qū)群團(tuán)和其他社會(huì)組織參與的聯(lián)席會(huì)議，建立聯(lián)席會(huì)議長(zhǎng)效機(jī)制。

2.同轄區(qū)相關(guān)綠化、安全等職能部門建立對(duì)口聯(lián)系處室，積極協(xié)調(diào)所轄社區(qū)的公共服務(wù)職能，做到有聯(lián)系、有接應(yīng)、有解決、有反饋，合理配置資源，積極開展社區(qū)治理活動(dòng)。

（四）明確街道辦事處—居委會(huì)—自管小組的權(quán)責(zé)劃分

社區(qū)治理中黨委和政府起主導(dǎo)作用并不等同于“行政化”，社區(qū)治理的關(guān)鍵是構(gòu)建居民代表組織的有效參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與社區(qū)組織、社會(huì)組織和政府組織的共治。[10]

1.街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，與社區(qū)自治組織居民委員會(huì)之間是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，應(yīng)發(fā)揮“指導(dǎo)、調(diào)研、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的職能，糾正角色定位，減少干涉具體工作，減少行政任務(wù)的下派，不要將自身的眾多工作委派給居民委員會(huì)用來實(shí)現(xiàn)本部門的工作目標(biāo)。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)街道辦事處的綜合協(xié)調(diào)權(quán)，使得在社區(qū)治理過程中相關(guān)部門可以進(jìn)行聯(lián)合整治，并且在聯(lián)合治理的過程中明確責(zé)任主體，減少互相扯皮和踢皮球現(xiàn)象的發(fā)生。在社區(qū)自管小組的完善、壯大過程中，發(fā)揮組織引導(dǎo)作用，積極提供政策解讀、法律援助、制度制定、人員擇用的支持。

2.居民委員會(huì)的職能首先應(yīng)由行政性向社會(huì)性轉(zhuǎn)變，應(yīng)該將居民委員會(huì)的協(xié)助功能加以限定，使得居民委員會(huì)的精力主要面向社區(qū)，專注于社區(qū)自身事務(wù)的管理和建設(shè)。其次，應(yīng)該嚴(yán)格居民委員會(huì)的選舉，堅(jiān)持民選和直選居委會(huì)，所選成員應(yīng)為社區(qū)內(nèi)居住居民。再次，居委會(huì)作為政府和社區(qū)之間的中介，應(yīng)該處理好與政府、街道辦事處、社區(qū)自管小組之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共贏。

3.自管小組進(jìn)一步完善權(quán)責(zé)范圍，明確自治性質(zhì)，完善“區(qū)—街道—社區(qū)—院落（小區(qū)）—樓棟—單元—小組”治理脈絡(luò)，把政府和居民的利益密切聯(lián)系到城市的小單元上，實(shí)現(xiàn)民情聯(lián)系無遺漏、社區(qū)管理無盲點(diǎn)、社區(qū)服務(wù)無縫隙的治理導(dǎo)向。

（五）改進(jìn)完善自管小組相關(guān)制度建設(shè)

1.完善自管小組制度建設(shè)。進(jìn)一步完善自管小組公約、自管議事會(huì)、例會(huì)等各項(xiàng)規(guī)章制度，為社區(qū)居民樹立準(zhǔn)則，為自管小組和組員賦予職責(zé)，為自管小組履行職責(zé)和發(fā)揮作用打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，提高聯(lián)席會(huì)議制度的制定層級(jí)，由區(qū)和街道發(fā)文落實(shí)，提高制度的效力和影響范圍，加大協(xié)調(diào)力度。再次，加大在社區(qū)的宣傳和服務(wù)力度，使群眾充分了解自管內(nèi)容和方式，同時(shí)確立議事會(huì)、自管小組和組員的監(jiān)督制度，對(duì)社區(qū)居民負(fù)責(zé)，接受居民的監(jiān)督。

2.做好配套制度保障和落實(shí)。深入落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)管理辦法（試行）》等制度，完善《街道辦事處公共服務(wù)大廳入駐項(xiàng)目》《社區(qū)居委會(huì)便民服務(wù)事項(xiàng)》等清單。科學(xué)實(shí)施相關(guān)社區(qū)社會(huì)工作人才發(fā)展規(guī)劃，為社區(qū)工作人才做好后備輸入，為做好做強(qiáng)社區(qū)治理奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

結(jié)語

綜上所述，居民自管小組模式作為創(chuàng)新社會(huì)治理中的新事物，在居民利益表達(dá)和社區(qū)公共事務(wù)管理方面發(fā)揮著重要作用，并且為豐富我國城市社區(qū)治理實(shí)踐提供了重要的樣本，具有一定的理論和實(shí)踐研究?jī)r(jià)值，因此，學(xué)界日后的研究中應(yīng)持續(xù)關(guān)注、跟進(jìn)研究、總結(jié)成效，在實(shí)踐中使其模式得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善。

注釋：

① 城市社區(qū)呈現(xiàn)出如下特征：社區(qū)的規(guī)模大；人口高度集中并且大規(guī)模聚集；社區(qū)結(jié)構(gòu)開放、社會(huì)活動(dòng)集中；社會(huì)組織復(fù)雜；社會(huì)流動(dòng)性大；人口異質(zhì)性強(qiáng)，生活方式和社區(qū)文化多元化；人際關(guān)系以業(yè)緣聯(lián)系為主；家庭規(guī)模和職能縮小同時(shí)社區(qū)功能更加綜合。

② 東倉門小區(qū)屬于東倉門社區(qū)的安置小區(qū)，建成于上世紀(jì)90年代，成立時(shí)間早，配套設(shè)施差，物業(yè)管理不健全。

③ 本文認(rèn)為，居民委員會(huì)在憲法和《居委會(huì)組織法》里定義為自治組織，但實(shí)為半行政化的自治組織。居民自管小組是自治組織，具有更多自治性質(zhì)和功能，但在中國現(xiàn)實(shí)語境中離不開社區(qū)“兩委”的培育和政策扶持。

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【責(zé)任編輯：張曉妍】endprint