張立進

摘 要：如何有效實施權(quán)力制約是衡量政治文明進步的重要尺度，一定意義上，社會主義國家更需要權(quán)力制約。由于歷史-社會-文化及國情的不同，中國的權(quán)力制約具有自身的特點。從制度文明的維度來看，黨的十八大以來，我國在權(quán)力制約的理念文明、規(guī)則文明 、機構(gòu)文明等方面均取得了許多新進展。權(quán)力制約制度文明的進展，反映了我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化，有力地推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：制度文明；權(quán)力制約；理念文明；規(guī)則文明；機構(gòu)文明

中圖分類號：D26文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）09-0004-06

權(quán)力通常被“視為人類奮斗的基本目標，扎根于一切人際關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)中”。[1]政治意義上的權(quán)力即公共權(quán)力（國家權(quán)力）作為一種客觀存在亦與政治社會相始終，因而“權(quán)力是非有不可的，不是政府的權(quán)力，就是無政府冒險家的權(quán)力”。[2]74古往今來，權(quán)力的配置及其運行從來都是決定和影響治國理政方式和效果的核心要素。隨著人類的進步，公共權(quán)力會以更多更巧妙的方式愈來愈深度地介入社會政治生活。為了防止權(quán)力專橫和濫用影響國家長治久安，近代以來的政治學家和政治家始終致力于思考以何種制度制約以及如何制約權(quán)力的問題，“孟德斯鳩的立法、行政、司法三權(quán)分立的主張，英國人對于制衡原則的傳統(tǒng)信任，邊沁的政治學說以及19世紀自由主義的全套理論，其目的都在于防止專橫地行使權(quán)力。”[2]201美國被公認為是踐行孟德斯鳩權(quán)力制約思想的典范，但中國民主革命的先行者孫中山研究后，“覺得他那不完備地方很多，而且流弊亦不少?！盵3]于是，結(jié)合中國的特點將三權(quán)憲法發(fā)展為五權(quán)憲法?？梢哉f，權(quán)力制約的思想和實踐是人類政治文明進步的重要標尺，現(xiàn)代國家治理實際上即肇端于對公共權(quán)力清醒而自覺的制度制約，也就是從對專制主義絕對權(quán)力實施有目的有意識的制度分解和制度制約開始的，即制度文明的進步。事實證明，基于社會主義黨政一元化體制結(jié)構(gòu)的特點，如果不從制度入手加強對權(quán)力運行的制約，而單純依靠意識形態(tài)自覺和道德自律以保證規(guī)范行使權(quán)力，既不現(xiàn)實，也無可能。盡管在戰(zhàn)爭與革命的特殊情勢下，生存環(huán)境和政治高壓的疊加效應可能會使權(quán)力持有者不得不謹慎用權(quán)，但從和平與發(fā)展的長期執(zhí)政態(tài)勢和政治發(fā)展的時代特征來看，“國家逐漸顯得不再是凌駕于全社會和公共行為之上的至高無上的權(quán)力當局?！盵4]要實現(xiàn)善治良政必須從根本上倚重于制度文明。在此意義上，社會主義相較于資本主義，“它需要有比過去有過的任何純粹政治民主更徹底、更能周密防止官吏專橫并為宣傳自由更有審慎規(guī)定的民主以為補充?！盵2]207十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力加強包括理念文明、規(guī)則文明和機構(gòu)文明在內(nèi)的制度文明建設(shè)，強化對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。中共十八屆六中全會以全面從嚴治黨為主題，通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，意味著權(quán)力制約的制度文明步入了新的發(fā)展階段。

一、加強理念文明建設(shè)，增強權(quán)力制約的自覺意識

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]這是人類進入近代以來對過往政治生活的自覺反思，同時也確立了現(xiàn)代社會以制度設(shè)計消解權(quán)力濫用風險的文明意識?？梢哉J為，基于傳統(tǒng)社會受制于特定政治-經(jīng)濟-文化條件所造成的歷史及階級局限性，人們還不可能進行如此清醒而深入的政治思考，也就難以尋找到制約權(quán)力的恰適性路徑，就像中國古代思想家臆想的“天譴說”，“至多能對君主形成某種心理威懾，卻不能改變或阻止君主獨斷專行的事實。”[6]所以，要不要制約權(quán)力以及如何制約權(quán)力在很大程度上已經(jīng)成為傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會區(qū)別的核心意蘊之一。

孟德斯鳩的名言也昭示，權(quán)力的濫用與腐化完全不是自身的問題，而是由權(quán)力主體造成的。權(quán)力之所以成為稀缺性公共產(chǎn)品，在于其背后的資源，它能夠為權(quán)力持有者帶來榮譽、地位和利益，因而無論在何種政治生活中，權(quán)力都會成為人們競逐的基本目標，“只有認識到愛好權(quán)力是社會事務(wù)中重要活動的起因，才能正確地解釋歷史——無論是古代的還是近代的歷史?！盵2]4由是觀之，提升政治素質(zhì)、樹立權(quán)力主體的自我制約意識既是推進權(quán)力制約的內(nèi)在要求，也是政治文明建設(shè)的題中應有之義。眾所周知，社會主義的權(quán)力合法性在很大程度上來源于其意識形態(tài)，而一切權(quán)力屬于人民、人民當家作主是社會主義意識形態(tài)的鮮明表征，這就意味著社會主義的權(quán)力制約應比資本主義更為真實、嚴格、有效，最大限度降低權(quán)力尋租及異化的可能性。在加強權(quán)力制約的制度文明建設(shè)中，理念文明是制度文明的第一要素，它是蘊藏于先進制度之中的思想觀念、理論原則、價值體系等，規(guī)定和制約著制度文明的性質(zhì)和整體面貌。理念文明的進步能夠提高權(quán)力主體的政治覺悟，塑造文明的政治素養(yǎng)，有助于理性認知公共權(quán)力的屬性。理念文明建設(shè)的核心就是要向權(quán)力主體及權(quán)力行使者灌輸進步的用權(quán)意識，抑制權(quán)力擴張的本能和桀驁不馴的特性，審慎行使權(quán)力。其實，當代中國從鄧小平時代開始即科學界定了權(quán)力的本質(zhì)，江澤民明確提出領(lǐng)導干部要樹立正確的權(quán)力觀，[7]胡錦濤從權(quán)力的特質(zhì)、權(quán)力的界限、權(quán)力的目的、權(quán)力的方式等方面闡述了正確權(quán)力觀的具體內(nèi)涵，強調(diào)“各級領(lǐng)導干部都要牢記，我們手中的權(quán)力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益”。[8]十八大以來，中國共產(chǎn)黨系統(tǒng)加強對廣大領(lǐng)導干部的權(quán)力意識教育，為樹立并夯實正確的權(quán)力觀作出了卓有成效的努力。

（一）開展思想道德教育，增強權(quán)力主體的宗旨意識

權(quán)力行使者并不等于權(quán)力所有者，前者的產(chǎn)生是后者授權(quán)的結(jié)果，后者永遠是前者的主人，可以隨時撤銷授予前者的權(quán)力。習近平把權(quán)力觀精辟地概括為兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用。前句指明了權(quán)力的來源，后句強調(diào)了權(quán)力運用的目的和方向，這就為權(quán)力的行使賦予了獨特的價值內(nèi)涵。因此，要讓權(quán)力主體充分認識到自己只是暫時行使權(quán)力，人民才是真正的權(quán)力所有者，強化人民主權(quán)意識；還要讓權(quán)力主體明白：一切權(quán)力行使的最終指向都是為了人民或者說是為了實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益。在此意義上，“要抓好思想理論建設(shè)、抓好黨性教育和黨性修養(yǎng)、抓好道德建設(shè)，教育引導廣大黨員、干部認真學習和實踐馬克思列寧主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系，牢固樹立正確的世界觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀，模范踐行社會主義榮辱觀，以理論上的堅定保證行動上的堅定，以思想上的清醒保證用權(quán)上的清醒，不斷增強宗旨意識，始終保持共產(chǎn)黨人的高尚品格和廉潔操守?！盵9]391中共中央先后開展群眾路線教育活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化等，均可視為是對共產(chǎn)黨員、領(lǐng)導干部進行廣泛深入思想道德教育、使其樹立正確權(quán)力觀的重要舉措。endprint

（二）加強學法守法學習，強化權(quán)力主體的法治意識

憲法和法律代表了最廣大人民的意志和根本利益，構(gòu)成了權(quán)力行使最基本的邊界和底線。能否做到嚴以用權(quán)不逾矩、權(quán)之所施為人民，在很大程度上取決于廣大領(lǐng)導干部的法治意識和法律素養(yǎng)，而法治意識和法律素養(yǎng)又集中體現(xiàn)為領(lǐng)導干部的法治思維以及依法實施治理的能力?？梢哉f，領(lǐng)導干部的法治思維和法治能力直接關(guān)系到全社會良好法治氛圍的形成、鞏固和發(fā)展，因而“各級領(lǐng)導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治的軌道上推進各項工作”。[9]142基于這樣的認識，習近平總書記強調(diào)要樹立法治意識，“只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治?！盵10]121并諄諄告誡，“決不能讓那些法治意識不強、無法無天的人一步步升上來，這種人官當?shù)迷酱?，對黨和國家危害就越大?！盵10]122一方面要加強教育、培養(yǎng)自覺，“堅持把領(lǐng)導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關(guān)鍵”，[11]26而且要明確“學法懂法是守法用法的前提?！盵10]122首先要學習憲法，還要學習同自己崗位職責密切相關(guān)的法律法規(guī)，系統(tǒng)學習中國特色社會主義法治理論，促使領(lǐng)導干部不斷增強法治意識，養(yǎng)成法治習慣，另一方面，設(shè)置領(lǐng)導干部法治素養(yǎng)的“門檻”，把不合格的剔除出去。總之，“尊崇法治、敬畏法律，是領(lǐng)導干部必須具備的基本素質(zhì)?！盵10]122

（三）深化用權(quán)的規(guī)范性認知，樹立權(quán)力主體的制度意識

無規(guī)矩難以成方圓，權(quán)力的行使誠然要被置放于法治的關(guān)照之下，但法律不可能窮盡對權(quán)力運行所有方面和環(huán)節(jié)的規(guī)范。隨著現(xiàn)代社會發(fā)展，制度已成為除法律之外能夠?qū)?quán)力實施制約的重要而普遍性力量。中共十八大以來習近平總書記提出并多次強調(diào)“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，[9]391-392契合全黨全民的政治意愿，是長期執(zhí)政條件下自我凈化自我完善自我革新自我提高能力的最強音，成為新時期最具震懾性和流行性的政治宣示。從某種意義上，制度意識是對法治意識的深化和具體化，樹立制度意識也是強化法治意識的必然要求。由此視之，在制度約權(quán)已經(jīng)成為制度文明演進重要內(nèi)容的時代條件下，進一步提升規(guī)范用權(quán)的認知，樹立權(quán)力主體的制度意識，既是現(xiàn)代權(quán)力運作的規(guī)范性要求，也是權(quán)力主體意識文明的重要體現(xiàn)，“是否具有強烈的制度意識，一直是廣大黨員尤其是黨的各級領(lǐng)導干部能否保持本色、為民執(zhí)政、廉潔執(zhí)政的關(guān)鍵因素?！盵12]也是新時期衡量領(lǐng)導干部思想政治素質(zhì)的重要維度。

加強理念文明建設(shè)，確立和強化權(quán)力主體的宗旨意識、法治意識和制度意識集中表現(xiàn)為樹立正確的權(quán)力觀，“各級領(lǐng)導干部要牢固樹立正確的權(quán)力觀，保持高尚精神追求，敬畏人民、敬畏組織、敬畏法紀，做到公正用權(quán)、依法用權(quán)、為民用權(quán)、廉潔用權(quán)，永葆共產(chǎn)黨人拒腐蝕、永不沾的政治本色?！盵13]24正確權(quán)力觀的養(yǎng)成與習得，必將為權(quán)力主體的自我制約筑起第一道強固的防波提。除了各級領(lǐng)導干部要樹立正確的權(quán)力觀之外，還應當在全社會形成對權(quán)力實施制約的政治共識，“發(fā)揮輿論監(jiān)督包括互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督作用”，[14]79讓大眾對政治權(quán)力保持足夠的警惕與防范，增強公民的民主意識、法治意識、權(quán)利意識等，培育和弘揚社會約權(quán)的風尚，使?jié)庥舻耐獠枯浾摥h(huán)境成為抑制權(quán)力擴張沖動的強大力量，形成對違規(guī)用權(quán)、權(quán)力濫用如同“過街老鼠，人人喊打”之勢。

二、推進規(guī)則文明建設(shè)，完善權(quán)力制約的制度機制

理念文明說到底是一種內(nèi)在的制約，要想使理念文明真正發(fā)揮作用，還需將理念文明轉(zhuǎn)化為規(guī)則文明。規(guī)則文明作為由特定社會集團制定、認可并且強制推行的具有一定邏輯結(jié)構(gòu)的典型性社會關(guān)系的規(guī)范準則，“構(gòu)成制度文明系統(tǒng)的內(nèi)外質(zhì)體和發(fā)生作用的依據(jù)，表達制度文明系統(tǒng)的實質(zhì)和支持制度文明系統(tǒng)的運行?！盵15]96可以從外部對權(quán)力主體形成有力的規(guī)制，即“健全制約監(jiān)督機制，促使領(lǐng)導干部正確行使權(quán)力”。[16]53

（一）科學設(shè)定權(quán)力的邊界與責任

正如16世紀德意志宗教改革領(lǐng)袖馬丁·路德所言，“當政府被賦予太多行動自由時，后果不堪設(shè)想；但若把它限制得太緊，也是有害的?！盵17]因此，必須恰當設(shè)立政府的權(quán)限，既要賦予其完成自身職責的必要權(quán)力，又要保證權(quán)力不被濫用。而恰當設(shè)立政府的權(quán)限就要科學設(shè)定權(quán)力運行的邊界，使權(quán)力與義務(wù)、權(quán)力與責任相生相伴，并使權(quán)力的大小與權(quán)力主體所履行的義務(wù)及其所承擔的責任始終成正相關(guān)關(guān)系。

科學設(shè)定權(quán)力的邊界與責任，意味著凡是權(quán)力不能沒有邊界，而且邊界也不能過于寬泛、粗疏，否則“牛欄關(guān)不住貓”，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，首先要建好籠子?；\子太松了，或者籠子很好但門沒關(guān)住，進出自由，那是起不了什么作用的?！盵14]71必須根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)、功能、效用、強度等因素綜合考量，合理界定權(quán)力運行的范圍、精確設(shè)計權(quán)力運行的配套制度體系，凸顯權(quán)力之籠的剛性特征，確保權(quán)力運作始終規(guī)范、可控。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“規(guī)范各級領(lǐng)導干部職責權(quán)限，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責定位和工作任務(wù)?！盵18]35即是要從根源上消解權(quán)力濫用的基礎(chǔ)，吹響新時期科學約權(quán)的號角，而且更重要的是指明了探索的具體成果，即“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。[18]36

所謂權(quán)力清單制度就是將政府權(quán)力以“白紙黑字”的方式呈現(xiàn)出來，給賦予政府權(quán)力的人民以明確的交代，政府及其職能部門擁有哪些權(quán)力、擁有權(quán)力的依據(jù)以及如何行使權(quán)力等，其實質(zhì)之一就是要清權(quán)厘權(quán)、科學確權(quán)，[19]這不僅意味著黨和政府對權(quán)力制約的認識走向了高度自覺，而且也預示新的權(quán)力制約即將走向?qū)嵺`。為了進一步彰顯權(quán)力清單制度的時代意義及其對權(quán)力制約的重要價值，防范權(quán)力濫用，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，“推行權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間?！盵11]16權(quán)力清單制度作為我國行政制度改革的創(chuàng)新之舉，既是建設(shè)法治政府的需要，也是權(quán)力運行文明化的必然要求。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，標志著權(quán)力清單制度正式進入到了組織實施階段，科學確權(quán)、權(quán)責統(tǒng)一步入政治現(xiàn)實。endprint

（二）嚴格權(quán)力制約的程序和制度設(shè)計

科學界定權(quán)力的邊界與責任只是實施權(quán)力制約的第一步，嚴格的程序和制度設(shè)計才是實施權(quán)力制約的核心環(huán)節(jié)。國體、政體、國情的不同，決定了中國不可能采用西方三權(quán)分立的制約模式，“它使國家的權(quán)力難以完全集中，相當一部分力量在互相牽制中被抵消，常常造成議而不決、決而不行，缺乏效率和穩(wěn)定的政策”，[20]但這并不意味著中國就不需要權(quán)力制約，因為社會主義建立后，一些國家機關(guān)人員“為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人”。[21]在議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)體制下，各級人民政府集執(zhí)行權(quán)與行政權(quán)于一身，扮演著極為重要的角色，因而我們提出的權(quán)力制約主要是針對行政權(quán)力的“行政三分制”，即政府管理系統(tǒng)內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的相互制約。

中共十七大提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”[22]的理論模式，十八大進一步明確“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”，[23]中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)“構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系”。[18]35行政權(quán)力三分制實踐已經(jīng)自上而下全面鋪開，為中國特色社會主義權(quán)力制約制度的形成和完善作出了積極貢獻。

權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對腐敗，這是人類政治生活的普遍規(guī)律。而且腐敗問題還又會反過來侵蝕權(quán)力的合法性以及權(quán)力運行的公平性，從而導致嚴重的政治后果。從某種意義上，“中國嚴重的腐敗就在于制約權(quán)力的機制不健全?！盵24]而之所以十八大以來中國的反腐能夠取得舉世矚目的成效，“老虎蒼蠅紛紛落地”，除了黨中央“壯士斷腕”的決心之外，更與黨和政府加強程序設(shè)計、扎牢對權(quán)力制約的制度之籠關(guān)系密切，如習近平指出的，“要強化制約，科學配置權(quán)力，形成科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制?！盵9]395

（三）強化權(quán)力監(jiān)督機制建設(shè)

盡管人們對權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督經(jīng)常不加區(qū)分地使用，但從嚴格的學術(shù)界分來看，權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督二者在存在并發(fā)揮作用的前提條件、作用的方向、作用的方式、作用的效果、哲學基礎(chǔ)等方面均存在不同，[25]權(quán)力制約無法替代權(quán)力監(jiān)督。尤其對中國而言，我們的權(quán)力制約并非孟德斯鳩式的立法、行政、司法之間的權(quán)力分立與制衡，而是側(cè)重于對行政權(quán)力的分解。按照行政三分制，監(jiān)督權(quán)本身就是最重要的權(quán)力之一，而且從中國的政治體制和權(quán)力運行的實際來看，權(quán)力監(jiān)督要遠遠超過權(quán)力制約所帶來的威力和效果?？梢姡袊臋?quán)力監(jiān)督在政治運作中具有特殊的地位和功能。習近平在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，即把權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督置于同等地位予以看待，“我們要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終為人民謀利益?！盵26]在隨后的全國組織工作會議講話中，更是深刻指出，“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗，這是一條鐵律?！盵16]342

基于認識的深入和實踐中“一把手”問題的反復出現(xiàn)，十八大以來強化權(quán)力監(jiān)督機制的中心工作即是重點強化對重要崗位重要職責群體的監(jiān)督機制建設(shè)。重要崗位重要職責的群體在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面位高權(quán)重，資源眾多，且在對其監(jiān)督上困難重重。一旦這部分群體用權(quán)失當、發(fā)生腐敗，就會對局部或全局造成系統(tǒng)性損害，嚴重危及社會公平正義，影響黨心民心，因而“把這部分人抓好了，能夠在全黨作出表率，很多事情就好辦了”。[27]88基于這樣的考慮，中共十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》在起草時即“著重把高級干部突出出來”，[27]88既反映了黨心民意從嚴治黨的要求，也是黨的監(jiān)督機制進一步健全的體現(xiàn)?？梢哉f，對各級領(lǐng)導干部特別是“一把手”的監(jiān)督機制的確立和完善應該是中國強化監(jiān)督機制建設(shè)的“重頭戲”。在十八屆中央紀律監(jiān)察委員會第二次全體會議上，習近平明確指出，“要加強對一把手的監(jiān)督，認真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領(lǐng)導干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私?！盵9]388指出了加強對領(lǐng)導干部監(jiān)督的兩條路徑，即把內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機結(jié)合起來。

第一，認真執(zhí)行民主集中制，推動內(nèi)部監(jiān)督。相對于外部監(jiān)督而言，內(nèi)部監(jiān)督無疑更重要。從政治運作來看，對領(lǐng)導干部的內(nèi)部監(jiān)督其實就是黨內(nèi)監(jiān)督，在此意義上，“黨內(nèi)監(jiān)督必須突出黨的領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部。”[27]37而要想實施正常的黨內(nèi)監(jiān)督，必須嚴肅黨內(nèi)生活，認真執(zhí)行黨的民主集中制，著力解決發(fā)揚民主和正確集中不夠、開展批評和嚴肅紀律不夠等問題，如此才能擺正黨內(nèi)組織和組織、組織和個人、同志和同志、集體領(lǐng)導和個人分工負責等關(guān)系，避免黨內(nèi)產(chǎn)生人身依附的土壤；清除黨內(nèi)政治灰塵和政治微生物，洗滌黨員和干部的思想和靈魂；促使領(lǐng)導干部正確對待監(jiān)督、主動接受監(jiān)督、習慣在監(jiān)督下開展工作。唯如此，才能加強領(lǐng)導班子內(nèi)部的監(jiān)督、普通黨員對領(lǐng)導干部的監(jiān)督以及領(lǐng)導干部的自我監(jiān)督。其中領(lǐng)導班子內(nèi)部的監(jiān)督最為重要，習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上明確指出，“要強化監(jiān)督，著力改進對領(lǐng)導干部特別是一把手行使權(quán)力的監(jiān)督，加強領(lǐng)導班子內(nèi)部監(jiān)督?！?[9]395中共十八大以來，圍繞貫徹執(zhí)行民主集中制，黨中央下大力氣梳理、修訂、補充、新建了諸多的黨內(nèi)制度，使黨內(nèi)政治生活有規(guī)可依、有章可循，不斷推動黨內(nèi)監(jiān)督走向制度化、規(guī)范化、程序化。

第二，健全施政行為公開制度，促進外部監(jiān)督。如果說內(nèi)部監(jiān)督傾向于自律的話，外部監(jiān)督則具有他律的性質(zhì)。當然，他律也有利于推動自律的實現(xiàn)。一般而言，外部監(jiān)督需要政治與行政過程的透明，以使公眾與政府之間能夠最大限度地實現(xiàn)信息對稱，因而制約權(quán)力、實現(xiàn)外部監(jiān)督的關(guān)鍵即在于健全施政行為公開制度。無公開即無所謂監(jiān)督，公開化已經(jīng)成為現(xiàn)代社會對權(quán)力運行的基本要求，中共十八屆三中全會要求“完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”。[18]36從某種意義上，當下權(quán)力清單制度的推行就是政務(wù)公開的一種好形式，習近平視其為權(quán)力監(jiān)督的良好載體，強調(diào)“要強化公開，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行的流程，讓權(quán)力在陽光下運行，讓廣大干部群眾在公開中監(jiān)督，保證權(quán)力正確行使。”[14]81要加強行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、巡視監(jiān)督，健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機制，運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，讓人民通過多種途徑和形式監(jiān)督權(quán)力。endprint

為了深化對權(quán)力的監(jiān)督，并將其長效化、規(guī)范化，推進標本兼治，2015年中共中央頒布實施修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，要求認真執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督條例，落實述職、談話、誡勉、函詢等制度，巡視領(lǐng)導體制、工作機制和制度不斷健全，巡視監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)初步形成，尤其是深化政治巡視，推進全覆蓋，“回頭看”放大和延續(xù)了震懾效應，使巡視工作成為權(quán)力監(jiān)督的利器。與此同時，深化了國家監(jiān)察體制改革，確定時間表、路線圖，試點工作有序展開。

三、促進機構(gòu)文明建設(shè)，完善權(quán)力制約的機構(gòu)設(shè)置

機構(gòu)文明是制度文明系統(tǒng)的重要要素，“它作為人們間接的社會關(guān)系的復雜結(jié)構(gòu)形式的特殊部門，構(gòu)成社會制度系統(tǒng)中的決策部門、職能部門、咨詢部門和監(jiān)督部門，推動社會制度的運行和發(fā)展?！盵15]101同樣，權(quán)力制約制度文明的發(fā)展也有賴于相應機構(gòu)的進步與推動。政治生活中，“權(quán)力往往以人們認同的機構(gòu)和職位表現(xiàn)出來，甚至凝結(jié)成為支配人們行為的有形和無形的符號?！盵28]2所以對權(quán)力的制約通常要通過對權(quán)力機構(gòu)的制約體現(xiàn)出來。隨著時代發(fā)展和社會生活的日益復雜化，原有權(quán)力機構(gòu)之間的制約關(guān)系可能會出現(xiàn)不適應新形勢需要的狀況，這就必然要深化改革，對機構(gòu)組成、運行機制等進行適度調(diào)整、完善，甚至探索成立新的機構(gòu)，以形成新的科學規(guī)范的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。和西方的權(quán)力制約不同，中國更多是寓權(quán)力制約于權(quán)力監(jiān)督之中。從一定意義上，權(quán)力監(jiān)督是更好更有力的制約。黨的十八大以來，以習近平為核心的中共中央高度重視機構(gòu)文明建設(shè)，不斷改革和調(diào)整權(quán)力制約監(jiān)督機構(gòu)，對于扎緊“制度之籠”、規(guī)范權(quán)力行使起到了重要推動作用。

（一）理順黨委和紀委之間的權(quán)責關(guān)系

“很長一段時間以來，由于對黨委和紀委各自的工作職能和權(quán)限規(guī)定不明確，他們的關(guān)系一直處于模糊與微妙的狀態(tài)中?！盵29]黨委和紀委的黨內(nèi)監(jiān)督職責存在交叉，按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定，黨的各級委員會對黨委委員、常委負有監(jiān)督職責，而黨的各級紀委也對黨員領(lǐng)導干部的履職和行使權(quán)力情況負有監(jiān)督職責，而且后者的規(guī)定更為模糊不清。需要指出的是，盡管黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)，但由于其接受同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導，實際上造成了紀委對同級黨委、主要領(lǐng)導干部監(jiān)督不力的情況。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關(guān)專責監(jiān)督，這就界定了黨委和紀委在黨內(nèi)監(jiān)督職責方面的不同，而且明確指出 “加強對同級黨委特別是常委會委員、黨的工作部門和直接領(lǐng)導的黨組織、黨的領(lǐng)導干部履行職責、行使權(quán)力情況的監(jiān)督”[27]56是各級紀委承擔的具體任務(wù)之一，這實際上是對現(xiàn)行紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制的改革完善。

“落實黨風廉政建設(shè)責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，制定實施切實可行的責任追究制度?！盵18]36從某種意義上增強了黨委的責任，使紀委的權(quán)力執(zhí)行更為專業(yè)、具體，擴大了紀委的權(quán)力，“各級紀委要履行協(xié)助黨委加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責，加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)作用?！盵18]36如此改變了以往紀委無法有效監(jiān)督同級黨委的制度缺陷。由于“增強權(quán)力制約和監(jiān)督效果，必須保證各級紀委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性”，[14]80因而在工作關(guān)系上突出垂直領(lǐng)導，“推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導。”[18]36在人事安排上，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”[18]37紀委監(jiān)督執(zhí)紀問責職能進一步增強，對于防范各地出現(xiàn)系統(tǒng)性、塌方式腐敗無疑具有現(xiàn)實價值。可見，不僅監(jiān)督的責任主體清晰明確，而且強化了監(jiān)督主體的權(quán)力，改變了以往監(jiān)督職能交叉重疊、監(jiān)督主體各自為政的混亂局面，“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”的亂象將從根本上得以遏制。

（二）實現(xiàn)派駐紀檢機構(gòu)和巡視機構(gòu)功能互補

中共十八屆三中全會提出，“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機構(gòu)派駐紀檢機構(gòu)，實現(xiàn)統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理?！盵18]37對機構(gòu)名稱、責任權(quán)限、工作關(guān)系、管理保障、組織領(lǐng)導等作出了明確規(guī)定，加強對派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理，意味著監(jiān)督職能不因單位不同而降低執(zhí)紀要求，而且厘清了權(quán)力授受關(guān)系，“派駐機構(gòu)對派出機關(guān)負責，履行監(jiān)督職責”。[18]37如此一方面可以增強派駐機構(gòu)人員履職的責任感和使命感，另一方面可以警惕出現(xiàn)“燈下黑”現(xiàn)象，使監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督者本身不能脫離監(jiān)督。不僅如此，中央紀委定期約談紀檢組長，讓派駐機構(gòu)干部參加中央紀委相關(guān)工作，使中央紀委與派駐機構(gòu)的聯(lián)系比以前更加緊密。通過這樣的機制安排，從中央到省市，層層傳導壓力，力圖實現(xiàn)監(jiān)督不留空白和死角。具體執(zhí)行中，在原來單獨派駐的基礎(chǔ)上，增加了歸口派駐的新形式，避免派駐機構(gòu)成為“不抓老鼠的貓”，充分發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，使派駐機構(gòu)成為我黨加強自我監(jiān)督的重要載體。2014年12月，中央政治局常委會還審議通過了《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》，其中規(guī)定的派駐機構(gòu)六條主要工作職責是對監(jiān)督執(zhí)紀問責的具體化，紀檢組長擔任駐在部門黨組成員，但不分管其他業(yè)務(wù)工作，必須一心一意抓紀檢，檢查黨的路線方針政策和決議執(zhí)行情況，推進駐在部門的黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，諸多舉措的出臺既是對紀檢體制改革實踐的深化，也是依規(guī)治黨所結(jié)出的制度成果，對派駐工作具有重要的指導意義，彰顯了中共中央從嚴治黨的決心與意志。

從某種意義上說，派駐機構(gòu)屬于靜態(tài)、跟蹤式監(jiān)督，客觀上需要和派駐的單位打成一片，只有融入進去，方可實施有效的監(jiān)督，但一旦融入又易于與派駐單位發(fā)生利益勾連，甚至形成利益共同體，而巡視則屬于動態(tài)、非融入式監(jiān)督，在很大程度上可以避免派駐機構(gòu)由于常駐而產(chǎn)生的政治風險，所以要“改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋?！盵18]37為適應新形勢，巡視機構(gòu)的組成、巡視方式、巡視對象等不斷創(chuàng)新，做到巡視組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象關(guān)系不固定，常規(guī)巡視與專項巡視相結(jié)合，明察與暗訪相結(jié)合，分領(lǐng)域巡視與分行業(yè)巡視相結(jié)合，還不時出現(xiàn)“回馬槍”，實現(xiàn)巡視對象無禁區(qū)、全覆蓋，形式多樣、方法靈活，在發(fā)現(xiàn)問題線索等方面發(fā)揮了重要作用，極大震懾了違法犯罪分子，成為作用獨特、效果突出的監(jiān)督機構(gòu)。所以，派駐機構(gòu)和巡視組之間可以充分發(fā)揮結(jié)構(gòu)銜接、功能互補的優(yōu)勢，既治標又治本，既跟蹤監(jiān)督又突擊監(jiān)督，形成了強大而又密集的監(jiān)督合力。endprint

（三）試點新的監(jiān)督機構(gòu)，豐富完善監(jiān)督體系

因腐敗行為往往表現(xiàn)為對政治權(quán)力的濫用，或追求權(quán)力的非正當性使用，所以被稱為政治腐敗或權(quán)力腐敗?！叭祟愓伟l(fā)展的歷史告訴我們，腐敗的發(fā)生主要和政治權(quán)力的運作方式相聯(lián)系?！盵28]2因此，只有著力調(diào)整和規(guī)范權(quán)力的運作方式，才能最大限度地減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。而要調(diào)整和規(guī)范權(quán)力的運作方式，除了加強權(quán)力機構(gòu)自身運作的制度化規(guī)范化之外，還需要創(chuàng)新外部監(jiān)督形式、豐富完善監(jiān)督體系。從組織理論的角度，如果長期接受某一種固定形態(tài)監(jiān)督的話，組織主體就會因逐漸熟悉其套路而開發(fā)出應對、規(guī)避監(jiān)督的功能，從而導致監(jiān)督失靈。這樣，組織主體就會由被監(jiān)督伊始的緊張狀態(tài)再次墮入松散疲沓的境地，對權(quán)力運行的監(jiān)督也是如此，需要適時創(chuàng)新監(jiān)督機構(gòu)以破解監(jiān)督方面熵效應的產(chǎn)生。何況，我國長期以來分散于黨、政、司法系統(tǒng)的反腐敗專門機構(gòu)確實存在著“九龍治水”的問題，使監(jiān)督功能大打折扣。只有與時俱進，從規(guī)范體制機制入手，創(chuàng)新、整合權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)，才能標本兼治，將十八大以來持續(xù)開展的“打虎拍蠅”斗爭推向深入。十八屆六中全會以后，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，在三個地方部署設(shè)立由各級人民代表大會產(chǎn)生的監(jiān)察委員會，作為承擔國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，以體現(xiàn)“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。[9]388

首先，監(jiān)察委員會地位崇高、權(quán)力獨立。它由各級人民代表大會依法產(chǎn)生，迥異于附設(shè)在政府機構(gòu)內(nèi)部的行政監(jiān)察機構(gòu)，與“一府兩院” 地位相同，而且監(jiān)察委員會的發(fā)展趨于機構(gòu)獨立、人事獨立、經(jīng)費獨立，可以從結(jié)構(gòu)上最大限度地保證權(quán)力監(jiān)督的廣泛性、權(quán)威性和獨立性。其次，監(jiān)察委員會職責整合、功能統(tǒng)一。監(jiān)察委員會將改變以往監(jiān)督機構(gòu)性質(zhì)不同、職能分散的窘迫狀況，將分屬不同領(lǐng)域的政府監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)、預防腐敗機關(guān)以及監(jiān)察機關(guān)所屬反貪污賄賂的部門予以整合合并，統(tǒng)一行使預防腐敗的調(diào)查權(quán)、審計權(quán)、警示權(quán)、建議權(quán)，對腐敗違法違規(guī)的調(diào)查權(quán)、處分權(quán)，對腐敗犯罪的偵查權(quán)、預審權(quán)等。相反，如果監(jiān)察機構(gòu)多頭設(shè)置，極易造成衡量標準、執(zhí)紀尺度不統(tǒng)一等缺點，而且行政和社會成本過于高昂，不利于形成精干高效的監(jiān)督力量。監(jiān)察委員會的設(shè)立，將在很大程度上消弭這些消極結(jié)果的發(fā)生，從根本上提升監(jiān)察權(quán)運用的效力。某種意義上，監(jiān)察委員會的試點是新一屆中央領(lǐng)導集體從中國歷史-社會-文化實際出發(fā)所作機構(gòu)改革的一次大膽嘗試，成功后將向全國推廣，必將有利于促進中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督體系有機整體的形成，成為“為人類對更好社會制度的探索提供中國方案”[13]14的重要組成部分之一。

結(jié)語

中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央汲取古今中外權(quán)力制約的制度文明成果，使中國特色社會主義權(quán)力制約不斷取得新進展。顯而易見，對于權(quán)力制約的改革不是零散的、碎片化的，而是全面的、系統(tǒng)化的，在制度理念、制度規(guī)則、制度機構(gòu)等方面均出現(xiàn)了突破性進展，因而權(quán)力制約的成效也比較突出，有力地推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，反映了我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化。

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【責任編輯：張亞茹】endprint