鮑彩慧（華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，上海200050）

芻議國有產(chǎn)權(quán)交易的困境與制度完善

鮑彩慧（華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，上海200050）

國有產(chǎn)權(quán)交易的制度優(yōu)化是國有企業(yè)混合所有制改革的重要一環(huán)。但是反思我國的國有產(chǎn)權(quán)交易現(xiàn)狀，對國有產(chǎn)權(quán)的交易場所“隔離”并不合宜，國有資產(chǎn)的交易安全和交易效率權(quán)衡的誤解亟待糾偏，微觀層面的產(chǎn)權(quán)交易場所也應(yīng)當(dāng)在市場博弈中謀求新出路。應(yīng)當(dāng)打破“專司國有”的交易壁壘來建設(shè)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場，同時加強對國有產(chǎn)權(quán)交易的前端管理，從而平衡交易安全和效率，而交易機構(gòu)公司化改革是其贏得市場一席之地的有效途徑。

國有產(chǎn)權(quán)交易 產(chǎn)權(quán)交易平臺 國資流失 產(chǎn)權(quán)交易所改革

1 產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)本身的改革勢在必行

我國的產(chǎn)權(quán)交易市場誕生于上世紀80年代中期，輾轉(zhuǎn)20多年間，國企改革逐漸全面深入，產(chǎn)權(quán)交易市場的深度、廣度和影響力也不斷增強。但是在國有產(chǎn)權(quán)交易制度方面，我國既有的國有產(chǎn)權(quán)交易是否符合《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》中“不同的產(chǎn)權(quán)都要給予平等的保護”的基本原則？而國有產(chǎn)權(quán)交易中如何防止國有資產(chǎn)流失，如何實現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)交易效率與安全的平衡，是實現(xiàn)國有資本保值增值的基本前提。同時在“32號令”的頂層設(shè)計下，數(shù)量激增的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的市場化博弈，也昭示著現(xiàn)行國有產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)本身的改革勢在必行。

2 國有產(chǎn)權(quán)交易的制度癥結(jié)剖析

2.1 國有產(chǎn)權(quán)交易場所“隔離化”的審視

在既有的國有產(chǎn)權(quán)交易實踐中，國有產(chǎn)權(quán)長久以來實際上受到的是特殊保護。這并不體現(xiàn)在國有產(chǎn)權(quán)交易要遵守特殊的規(guī)則，對國有產(chǎn)權(quán)的交易劃定特殊場所才是“二分法”規(guī)則應(yīng)當(dāng)審視的焦點。

首先，國有產(chǎn)權(quán)交易的場所限制只對非上市國有企業(yè)有效。以上海為例，上海市國有產(chǎn)權(quán)的交易規(guī)定由上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所專司。但是國有上市企業(yè)的股份交易在滬、深兩市公開交易，證券市場并未區(qū)分是國有上市企業(yè)還是非國有上市企業(yè)。這實際上不僅僅是對“國有”產(chǎn)權(quán)的特殊化對待，已經(jīng)演化為一種對“非上市國有”產(chǎn)權(quán)的特殊對待。而這種特殊性處理的原因究竟為何？似乎只有“防止國有資產(chǎn)流失原則”一個合理的解釋了。

但是，將交易場所特殊化究竟能不能達到防止國有資產(chǎn)流失的目的？在交易過程中，國有產(chǎn)權(quán)和一般產(chǎn)權(quán)都應(yīng)當(dāng)本著“價格發(fā)現(xiàn)”的規(guī)則進行交易，既然一般產(chǎn)權(quán)的交易不應(yīng)當(dāng)有資產(chǎn)流失的顧慮，那么國有產(chǎn)權(quán)交易也不會出現(xiàn)國資流失的問題，退一步而言，適者生存在產(chǎn)權(quán)市場的交易競爭中同樣適用。因此國有產(chǎn)權(quán)的交易隔離起來，對于防止國資流失而言缺乏趣旨。

從另一個方面來看，將國有產(chǎn)權(quán)的交易隔離起來，這本身不符合“平等保護”的理念。尤其是中共中央出臺了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》（以下簡稱“《保護產(chǎn)權(quán)意見》”），其強調(diào)各種所有制、不同的產(chǎn)權(quán)都要給予平等的保護。因此過去對國有產(chǎn)權(quán)做出的“特殊保護”應(yīng)當(dāng)重新審視：這樣區(qū)分是不是合理？

2.2 國有產(chǎn)權(quán)交易效率與安全的權(quán)衡

涉及到國有產(chǎn)權(quán)的交易，往往不能觸碰的紅線就是“防止國有資產(chǎn)流失”，這是國有產(chǎn)權(quán)保證交易安全的基本要求。因此在國有產(chǎn)權(quán)交易的過程中，“效率”往往被放在次要位置。實際上在國有產(chǎn)權(quán)的交易過程中，效率和安全之間的權(quán)衡有時候被故意的、不經(jīng)意的打亂了主次。

首先，忽視產(chǎn)權(quán)交易的效率會造成國有資產(chǎn)的“隱形”流失?？梢员焕斫獾氖?，監(jiān)管部門只能顧及到一些“顯性”的國有資產(chǎn)流失，因此侵占國有資產(chǎn)、會計賬簿上的資金出入等違規(guī)行為得到了嚴格的控制。但是國有產(chǎn)權(quán)的交易雖然帶著“國有”的帽子，也是要被置于交易環(huán)境中，遵循競爭和價格發(fā)現(xiàn)的市場規(guī)則。市場定價與交易的效率和機遇之間密不可分。而在一直以來注重“安全”的國有產(chǎn)權(quán)交易中，因為產(chǎn)權(quán)評估、審核、批準(zhǔn)等程序所耽擱的時間，實際上錯失了很多機遇；甚至有的時候已經(jīng)達成一個交易，但是漫長的審查可能使別人變卦。因此忽視效率的作用實際上并不能完全保證國資的安全，反而會造成一系列隱形的、不知覺的流失。

其次，基于國資管理的行政化癥結(jié)，有時犧牲效率是為了自己的安全，而不是國有資產(chǎn)的安全。國有產(chǎn)權(quán)的交易環(huán)環(huán)相扣，在相關(guān)部門處理審批事宜的時候，往往也會“宜晚不宜早”，都會在最后期限做出審批決定，因為一般的觀念是國有產(chǎn)權(quán)交易“茲事體大”，而審批時間的長短似乎是能夠用來檢驗工作態(tài)度最客觀的標(biāo)準(zhǔn)了。在這種情況下，效率有時候是被故意的忽視，而因此錯失的交易機會卻并不是國有資產(chǎn)安全的對價。

誠然在其位則要謀其政，“位置決定想法”。但是忽視交易效率、故意追求的安全實際上只會帶來國有資產(chǎn)的隱形流失，也不能真正保障國有資產(chǎn)的安全。國有產(chǎn)權(quán)交易效率的重要性應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暋?/p>

2.3 市場化博弈敦促交易所的改進升級

市場競爭是恒久存在的，而在產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)“市場”中，隨著政策的變化和機構(gòu)的增加，市場化的博弈對交易機構(gòu)提出了更高的要求。

首先，國有資產(chǎn)交易規(guī)則的變化使得產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)間的競爭帶有全國的性質(zhì)。在國有產(chǎn)權(quán)交易方面，一般各地方設(shè)置有專門的“國資流轉(zhuǎn)平臺”負責(zé)本市國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。但是，2016年6月24日國務(wù)院發(fā)布了《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱“32號令”），其中規(guī)定“應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)選擇開展企業(yè)國有產(chǎn)交易業(yè)務(wù)的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)”，這意味著將改變以往的“政府指定式”，轉(zhuǎn)而采取競爭負責(zé)權(quán)。一個地區(qū)的國有企業(yè)可以在全國范圍內(nèi)篩選最適合國有產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)則、場所、服務(wù)價格，而不是局限于某一個交易場所，這可以節(jié)約交易成本、提高交易效率。一個地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易平臺也可以承接其他地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)，從而擴大業(yè)務(wù)渠道。因此交易規(guī)則和監(jiān)管方案的設(shè)計，是在激烈的市場競爭中贏得一席之地的關(guān)鍵。

其次，同一地區(qū)產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)數(shù)量呈現(xiàn)增加態(tài)勢，這也為交易機構(gòu)的自身升級提出了新要求。以上海為例。1996年3月26日，上海城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易所重組為上海產(chǎn)權(quán)交易所，開啟了上海市企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)正式進場交易的篇章，這也是如今上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所（簡稱“聯(lián)交所”）的前身。在聯(lián)交所的基礎(chǔ)之上，上海市又成立了如知識產(chǎn)權(quán)交易所、文化產(chǎn)權(quán)交易所、上海市股權(quán)托管中心等不同領(lǐng)域權(quán)益的交易平臺。呈現(xiàn)一派繁榮景象的同時，對個別交易所而言則是提出了更高的要求，如果不進行交易所本身服務(wù)的升級換代，在市場競爭中就很容易被淘汰。

3 國有產(chǎn)權(quán)交易制度的完善路徑

3.1 建設(shè)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場——打破“專司國有”的機構(gòu)壁壘

市場是同一個市場，不應(yīng)該因為產(chǎn)權(quán)“所有者”的性質(zhì)不同就區(qū)分交易場所。其弊端在于既不利于體現(xiàn)平等保護產(chǎn)權(quán)的理念，也無法充分發(fā)揮國有產(chǎn)權(quán)交易的市場定價功能。為了打破癥結(jié)，首先要解決的就是國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)在哪里流轉(zhuǎn)的問題。

產(chǎn)權(quán)交易本身不是一個專屬于國有產(chǎn)權(quán)的概念，產(chǎn)權(quán)交易市場也不應(yīng)該是專供國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的平臺。實踐中產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展其實依循的也是這種“多元場”的方式，只是國有產(chǎn)權(quán)的交易被“隔離”起來單獨交易。因此一個恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)交易市場應(yīng)當(dāng)是一個統(tǒng)一的交易市場。其內(nèi)涵是“進場”交易的產(chǎn)權(quán)不應(yīng)該區(qū)分所有權(quán)性質(zhì)而有特殊場所，而是將國有、民營的產(chǎn)權(quán)都集中起來，在同一個市場上競價、交易。這其實與證券市場中的交易原理相同，不區(qū)分企業(yè)股東的性質(zhì)，在市場中都要遵守同一種交易規(guī)則，公平交易、公開交易。這也是我國建立“多層次資本市場”的應(yīng)有之義，讓產(chǎn)權(quán)交易逐漸成為證券市場之外的資本市場長尾部分。

統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場不僅僅是將產(chǎn)權(quán)按照所有權(quán)性質(zhì)進行的統(tǒng)一，還應(yīng)當(dāng)是各種可轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一平臺。當(dāng)前產(chǎn)權(quán)市場現(xiàn)狀較為混亂，國務(wù)院在2011年和2012年也曾專門發(fā)文要求“清理整頓各類交易場所”，而規(guī)范化產(chǎn)權(quán)交易市場的方案之一就是將各個行業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易都納入統(tǒng)一的交易平臺。這是因為產(chǎn)權(quán)的含義是可以轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，這是一個共性的問題。將交易中具有共性的東西聯(lián)系、統(tǒng)一起來，將諸如知識產(chǎn)權(quán)、法院拍賣的物權(quán)或債權(quán)、各種企業(yè)的資產(chǎn)都統(tǒng)一在一個市場中進行交易，借助于現(xiàn)在發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)競價系統(tǒng)，加諸于及時的信息公開，無疑是將產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)范化的有益途徑。

綜合來看，產(chǎn)權(quán)交易市場不應(yīng)該以產(chǎn)權(quán)的所有者身份作為劃分依據(jù)，也不應(yīng)以產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)形式為依據(jù)，而是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一構(gòu)建、統(tǒng)一市場，同時建立一套統(tǒng)一的交易規(guī)則，在提高交易效率、規(guī)范監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等方面也大有裨益。

3.2 加強前端管理——制衡國有產(chǎn)權(quán)交易安全和效率

國有產(chǎn)權(quán)和其他產(chǎn)權(quán)在同一場所交易，是不是意味著就國有產(chǎn)權(quán)的特殊性不復(fù)存在？實際上，國有產(chǎn)權(quán)的特殊性和重要性不會、不能也不應(yīng)該被同化，只是其特殊性不能在交易的過程中體現(xiàn)，也不是場所特殊化能夠解決的。要想在保證國有產(chǎn)權(quán)安全的同時，不犧牲交易的效率，真正行之有效的辦法是在管理層面發(fā)力。

為了能夠保證國有資產(chǎn)安全的同時提高交易效率，由誰來管這個問題至關(guān)重要。解決這個問題的基礎(chǔ)是理順“管理”和“監(jiān)管”之間的關(guān)系。在法律中，管理和監(jiān)管在內(nèi)涵和外延上都是不一樣的。管理更多的是強調(diào)對自己所管轄領(lǐng)域內(nèi)人、事的統(tǒng)籌，監(jiān)管則是以第三者的身份，或者是高于當(dāng)事者雙方的第三者的身份去監(jiān)督、督導(dǎo)。傳統(tǒng)上我國國有產(chǎn)權(quán)的交易管理和監(jiān)督都由國資委部門“一肩挑”，這是政府部門沒有處理好和市場的關(guān)系所致。實際上國資委在國有產(chǎn)權(quán)交易的過程中，不僅僅是一個“裁判員”，更多的還是一個“運動員”，因為從法律上來說國資委是代表全民行使所有者的權(quán)利。因為代表了所有者，所以就有實現(xiàn)經(jīng)濟上的利益動機——保值增值。所以在國有產(chǎn)權(quán)進入交易市場之前，其起到的應(yīng)當(dāng)是一個“管理者”的作用，因為是對自有財產(chǎn)進行的安排。而進入交易市場之后，如果將國資委作為一個特殊的主體，國有財產(chǎn)作為一種特殊的財產(chǎn)，進入交易市場了它就是一般主體，沒有特別，要完全按照等價交換原則到市場中去競爭。它是市場參與的一個方面、一個主體，國資委在這個時候不是某一個財產(chǎn)的監(jiān)管者，它的身份是交易者，是整個宏觀市場的監(jiān)管者，要保證市場的公平、有效、合法。因此應(yīng)當(dāng)由產(chǎn)權(quán)交易所作為一個中立的第三方，去進行產(chǎn)權(quán)交易過程的監(jiān)管。

明確了國資委管理者的身份之后，一個合理的追問是其應(yīng)當(dāng)管什么？筆者認為應(yīng)當(dāng)在進場環(huán)節(jié)管理。首先，應(yīng)當(dāng)在“進場”之前做好評估工作，這主要是指對轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的價格作公允評估。因為一旦進入統(tǒng)一的交易場所之后，價格就應(yīng)當(dāng)由市場決定，但是競價應(yīng)當(dāng)有基礎(chǔ)價格，此基礎(chǔ)價格的確定不能過高、也不能過低，因此以資產(chǎn)的公允價值為最佳。其次，“進場”的國有資產(chǎn)并不是都適合市場統(tǒng)一競爭，因為有的國有資產(chǎn)會涉及企業(yè)員工的安置、涉及國有企業(yè)公益性的目標(biāo)、涉及國家安全，因此應(yīng)當(dāng)在進場之前做好分類工作。具體而言，資產(chǎn)的分類應(yīng)當(dāng)主要按照兩個標(biāo)準(zhǔn)進行進場之前的籌劃：對受讓方有特殊要求還是一般要求的標(biāo)準(zhǔn)；是否對受讓方有善后要求還是只有價格要求的標(biāo)準(zhǔn)。在前期將進場的資產(chǎn)整理好，既可以實現(xiàn)管理的目的，又能提升資源配置的效率。

國有產(chǎn)權(quán)在進場交易進行了資產(chǎn)評估和分類籌劃，要使國有產(chǎn)權(quán)交易的效率最大化，一個重要原則就是“國有產(chǎn)權(quán)交易讓市場定價”。其內(nèi)涵是在交易的過程中不應(yīng)該加以過多的行政指導(dǎo)。第一，對于誰來受讓的問題，有特殊要求的資產(chǎn)則需要劃定競標(biāo)主體范圍；沒有特殊受讓者資格要求的，就應(yīng)該通過競價系統(tǒng)實現(xiàn)“價高者得”。第二，對于受讓價格的問題，要以資產(chǎn)評估價格為基礎(chǔ)，如果涉及對受讓者的特殊要求，就需要在價格上給予對價，實現(xiàn)交易的公平；只有價格要求者，則應(yīng)該充分發(fā)揮市場的作用，在競爭中實現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)價值的最大化。

3.3 交易機構(gòu)公司化改革——贏得市場一席之地

一個統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場并不是全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一，因為客觀的交易成本決定了產(chǎn)權(quán)交易項目大多數(shù)是在本地完成的，所以產(chǎn)權(quán)交易市場更多的應(yīng)該是區(qū)域性的統(tǒng)一交易機構(gòu)。如何使得區(qū)域性的交易機構(gòu)在全國范圍內(nèi)的機構(gòu)競爭中贏得市場一席之地，交易場所“事改企”是制勝關(guān)鍵。

產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)作為國有產(chǎn)權(quán)交易的平臺，組織形式和制度設(shè)計直接影響著國有產(chǎn)權(quán)交易的效率。目前來看，交易機構(gòu)主要有事業(yè)單位制和公司制兩種組織形式。采用事業(yè)單位制的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)實際上是我國國企改革路徑依賴癥的體現(xiàn)，因為產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)成立之初就是為了服務(wù)于國家企業(yè)改制的政策，因而事業(yè)單位制一直延續(xù)。

比較來看，公司制的交易機構(gòu)具有以下優(yōu)點：首先，公司制的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)以營利為目的，在提高服務(wù)質(zhì)量方面具有較大的激勵效應(yīng)；其次，對于國有產(chǎn)權(quán)的交易，本來就普遍存在著“夾帶私貨”的市場懷疑，事業(yè)單位制的交易機構(gòu)行政意味較濃，相較公司制機構(gòu)可能無法滿足對產(chǎn)權(quán)交易“三公原則”的要求；最后，采用公司制的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，能夠解決當(dāng)前產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)良性競爭的問題。公司的發(fā)展與收益相關(guān)，這就有競爭的動力。

在具體的制度設(shè)計上，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的公司化定位，要注意企業(yè)的性質(zhì)。畢竟國有產(chǎn)權(quán)交易有其固有的國有屬性，保護國有資產(chǎn)安全的要務(wù)不能被打破。因此，定位產(chǎn)權(quán)交易市場從事業(yè)單位改為公司制，產(chǎn)權(quán)交易公司不能是完全營利性的，而是應(yīng)當(dāng)從功能性企業(yè)的角度對其作出必要的限制。將其定位于公益類企業(yè)更為合宜。

4 結(jié)語

產(chǎn)權(quán)交易市場作為“多層次資本市場”發(fā)展目標(biāo)的一部分，其整合和規(guī)范對資本市場的發(fā)展具有重要意義，而國有產(chǎn)權(quán)的交易是產(chǎn)權(quán)交易中不可忽視的一部分。為了回應(yīng)國家對國有產(chǎn)權(quán)交易的關(guān)注，將產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)統(tǒng)一化，以公司制交易機構(gòu)為改革方向，加強對國有產(chǎn)權(quán)進場交易環(huán)節(jié)的管理，在交易過程中發(fā)揮市場作用，才能實現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)交易安全和效率的雙贏。