王彥昕+張雪梅

【摘要】文章針對我國電子廢棄物管理存在立法不足、監(jiān)管與執(zhí)法不嚴、環(huán)境違法懲罰小、正規(guī)處理企業(yè)少等問題，以廣東省龍?zhí)伶?zhèn)與貴嶼鎮(zhèn)為例引出電子廢棄物的污染現(xiàn)狀，分析了電子廢棄物污染環(huán)境的原因，進而分析了電子廢棄物管理的法律缺陷，最后提出了完善法律的措施。

【關(guān)鍵詞】電子廢棄物管理；污染；法律缺陷；法律完善

電子廢棄物的管理是個全球性的難題。所謂電子廢棄物（Electronic Waste，E-waste or e-scrap），又稱垃圾電氣電子設(shè)備（Waste Electrical and Electronic Equipment，簡稱“WEEE”），是指被廢棄不再使用的電氣或電子設(shè)備。隨著互聯(lián)網(wǎng)科技的不斷發(fā)展，數(shù)碼產(chǎn)品更新速度越來越快，由此產(chǎn)生了大量的電子廢棄物。中國人均電子廢棄物產(chǎn)出量低于世界平均水平，但每年處置的電子廢棄物卻占全球總量的70%，中國成為發(fā)達國家電子廢棄物的“傾倒場”。然而，我國對電子廢棄物的回收處理沒有專門的立法，現(xiàn)有的《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》和《電子廢棄物污染環(huán)境防治管理辦法》關(guān)于電子廢棄物的規(guī)定很少并且難以執(zhí)行。另一方面，我國缺乏完整的電子廢棄物回收處理體系，加上垃圾分類制度尚未在公眾生活中形成共識和習(xí)慣，對廢舊電視機、冰箱、手機等電子廢棄物隨意處置，從而增加了電子廢棄物管理的難度。

一、我國電子廢棄物環(huán)境污染現(xiàn)狀

（一）廣東省清遠市龍?zhí)伶?zhèn)土壤污染

清遠市龍?zhí)伶?zhèn)是我國最早開展電子廢棄物處理處置的地區(qū)，主要依靠家庭小作坊的生產(chǎn)經(jīng)營模式，即工人依靠改錐、鉗子等進行廢舊電器的拆解，將有回收價值的部分回收，或者采用簡單酸溶或露天焚燒等落后方式回收貴重金屬，經(jīng)過拆解、焚燒及酸洗產(chǎn)生的廢渣，含有大量未被回收的重金屬。落后的拆解工藝和不完善的環(huán)保設(shè)施導(dǎo)致該鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境遭受嚴重的污染。為揭示電子拆解行業(yè)產(chǎn)生的固體廢物對周邊農(nóng)田土壤重金屬的污染特征，選取該鎮(zhèn)處置廢棄物的周邊農(nóng)田為研究對象，采集相應(yīng)的土壤樣品，分析表層土壤與剖面土壤中Cd、Cr、Cu、Pb、Zn和Ni的質(zhì)量分數(shù)、綜合污染指數(shù)和潛在生態(tài)危害程度。調(diào)查結(jié)果表明：Cd、Cu、Pb和Zn在表層土壤中含量較高，呈現(xiàn)出表層富集型特征，其平均值分別是國家土壤環(huán)境質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)的1.40倍、2.94倍、1.25倍和1.28倍，Cr和Ni含量則接近于廣東省土壤重金屬背景值。研究區(qū)域內(nèi)梅羅綜合污染指數(shù)范圍為1.42～18.29，平均值為4.57，達到重度污染，嚴重威脅農(nóng)產(chǎn)品安全。以廢舊臺式電腦為例，其Cd、Cr、Cu、Pb、Zn和Ni的重量百分比占到16.3%，其平均回收率只有總數(shù)的 70%左右，剩余的組分隨廢水、煙塵及廢渣進入土壤。

（二）廣東省汕頭市貴嶼鎮(zhèn)電子廢棄物污染狀況

廣東省汕頭市貴嶼鎮(zhèn)，因電子電器廢棄物的拆解而出名，有著全球“電子廢棄物之都”的稱號，也因為電子廢棄物拆解帶來的污染被稱為“世界上最毒的地方”。由于電子廢棄物中蘊含的金屬含量很高，1噸隨意收集的電子版卡中含有143kg銅、0.5kg黃金、41kg鐵、272kg塑料、29.5kg鉛、20kg錫、18kg鎳、lOg銻、11kg銀和鈀、鉑金等其他貴金屬 ，所以很多當(dāng)?shù)仄髽I(yè)從事電子廢棄物拆解行業(yè)。電子廢棄物處理過程中釋放出的重金屬如錫、鉛等有毒有害物質(zhì)嚴重污染了土壤。拆解和清洗電子廢棄物要用水，很多手工作坊為了取水方便建在練江邊上，把江水抽上來使用，把廢液直接排進水里，嚴重污染了練江的水質(zhì)。盡管屢次整頓，仍然有不少手工作坊不動聲色地駐扎在練江附近，大量污染物進入水中，江水無法飲用，水中的鉛含量遠遠超出國家安全標(biāo)準(zhǔn)，這里的飲用水只能從其他地方運進來。2013年央視新聞報道了對貴嶼鎮(zhèn)電子廢棄物的調(diào)查。拆解電子廢棄物雖然使很多人致富，但電子廢棄物產(chǎn)生的污染嚴重威脅人的身體健康。很對孩子從小在電子廢棄物堆里生活和玩耍，有90%以上的兒童重金屬超標(biāo)，其中鉛超標(biāo)最為嚴重。在貴嶼鎮(zhèn)的一家民辦學(xué)校，午飯過后很多學(xué)生都要吃藥，因為拆解電子廢棄物產(chǎn)生的氣體讓很多兒童患有呼吸道疾病。從事電子廢棄物拆解的工人在工作時沒有很好的防護措施，有害物侵蝕他們的身體健康，導(dǎo)致結(jié)石、骨節(jié)疼、鼻炎等疾病的出現(xiàn)。

二、電子廢棄物污染原因分析

（一）國外電子廢棄物大量涌入我國市場

2008年11月，美國CBS電視臺新聞節(jié)目《60分鐘》揭露電子廢棄物跨國走私的行當(dāng)，廣東汕頭貴嶼鎮(zhèn)的污染影像暴露在公眾視野中。如今，貴嶼鎮(zhèn)正處于艱難轉(zhuǎn)身治污的過程中。Basel Action Network（巴塞爾行動網(wǎng)絡(luò)，簡稱BAN）是一個非政府公益組織，專職于抵制有毒電子垃圾出口到發(fā)展中國家。BAN曾在美國回收電子廢棄物各個回收站的200件電子廢棄物身上安裝了GPS追蹤器，以追蹤這些廢棄物的最終去向。如今，該組織追蹤的62件舊打印機和電視漂洋過海，大部分來到中國香港。中國是《巴塞爾公約》締約國，這些電子廢棄物在中國的存在是非法的。BAN的監(jiān)察團隊還把調(diào)查重點放在戴爾公司（Dell）。戴爾公司堅稱不出口電子廢棄物。然而，GPS追蹤結(jié)果顯示其電子廢棄物的終點站是香港。由于香港的港口很多，船運集裝箱被檢查的概率很低，所以香港一直以來是發(fā)達國家出口電子廢棄物的地方。

（二）回收利用體系不完整

據(jù)廣西電視臺的報道，很多市民處理電子廢棄物很隨意，為了方便，把廢舊的電子電器產(chǎn)品當(dāng)作普通垃圾一樣丟在垃圾桶里或放在墻角，或者把電子廢棄物便宜賣給回收的小販；環(huán)衛(wèi)工人也沒有進行必要的分揀，直接把電子廢棄物拉到垃圾中轉(zhuǎn)站粉碎或填埋，形成了電子垃圾處置亂象。這樣的結(jié)果是電子廢棄物中的汞、鉛、鋇等有毒有害物質(zhì)會污染土壤和水源，同時造成貴重金屬的嚴重浪費。另一方面，被小商販回收的電子廢棄物大部分流入個體小作坊拆解變賣，這些作坊用鹽酸、硫酸溶解電子廢棄物，提煉完貴金屬后，剩余的部分隨處丟棄，對環(huán)境造成很大的危害。我國缺少完整的回收體系：首先，居民的垃圾分類習(xí)慣并未形成；其次，回收的電子廢棄物難以進行規(guī)范化處置；再次，大量的電子廢棄物流向無處理資質(zhì)的企業(yè)和小作坊。endprint

（三）合法企業(yè)處理成本過高

根據(jù)我國再生資源利用協(xié)會統(tǒng)計，到2015年，我國電子廢棄物年生產(chǎn)量達到500萬噸，但電子廢棄物進入有處理資質(zhì)企業(yè)循環(huán)利用的還不到10%。因為電子廢棄物處理的成本問題，有處理資質(zhì)的企業(yè)無法與無處理資質(zhì)的小作坊競爭。小作坊騎著三輪摩托車直接走街串巷上門回收電子廢棄物，處理1斤電子廢棄物的成本大概是0.6～0.7元，而有處理資質(zhì)的企業(yè)的處置成本是其2倍。有資質(zhì)處理的企業(yè)的處置流程較多，首先要在社區(qū)建立電子廢棄物回收點，然后把回收的電子廢棄物運輸?shù)教幹玫剡M行再分類，增加了企業(yè)資金投入，處置電子廢棄物成本高。由于回收難，處理成本高，市場上絕大部分廢舊電子產(chǎn)品流入小作坊，其采用原始的焚燒、腐蝕等粗放的方法提取貴金屬，使廢舊電子產(chǎn)品得不到充分的利用，同時造成環(huán)境污染。

三、我國電子廢棄物管理的法律缺陷分析

（一）立法的滯后性，法律適用可操作性弱

我國雖然頒布了包括《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》等在內(nèi)的一些電子廢棄物污染治理方面的法律規(guī)范，但是這些法律法規(guī)對電子廢棄物的流向和處理規(guī)定得很少，而且缺乏配套的相關(guān)法律，關(guān)于電子廢棄物的收集管理、經(jīng)營、處理等，沒有可適用的具體的法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第37條規(guī)定：拆解、利用、處置廢棄電器產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，采取措施，防止污染環(huán)境。但是這條規(guī)定很籠統(tǒng)，沒有具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，沒有規(guī)定拆解、處置電子廢棄物的方法，執(zhí)法部門和相關(guān)人員不知道如何采取措施來防治環(huán)境污染，無論是企業(yè)還是行政機關(guān)都沒有制定具體的行為準(zhǔn)則。

（二）監(jiān)管不嚴與執(zhí)法不規(guī)范

我國現(xiàn)在電子廢棄物監(jiān)管是多個行政機構(gòu)共同監(jiān)管、共同執(zhí)法的管理體制，包括發(fā)展改革委員會、商務(wù)部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、工商總局、質(zhì)監(jiān)總局、環(huán)保部、財政部等部門，由于權(quán)責(zé)不集中，多個執(zhí)法部門權(quán)力傾軋，互相推諉，不積極地履行職責(zé)等。海關(guān)對電子廢棄物進口的監(jiān)管和檢查力度也不夠到位，港口設(shè)置的檢查點較少，難以對港口進行全面監(jiān)管，一些港口的監(jiān)察設(shè)備落后，有故障，無法檢測電子廢棄物的存在，導(dǎo)致個別港口城市電子廢棄物走私行為猖獗。另外，電子廢棄物執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法權(quán)相互交叉，要么雙重執(zhí)法，要么消極執(zhí)法，寬嚴不濟，不利于電子廢棄物的監(jiān)管和執(zhí)法。

（三）環(huán)境污染違法責(zé)任成本低

企業(yè)違法排放污染物，消極治理甚至不治理電子廢棄物處理過程中的污染，一個重要的原因就是對排污者的懲罰過輕?！峨娮訌U物污染環(huán)境防治管理辦法》第20條、21條規(guī)定了相關(guān)的處罰，但是處罰類型都是罰款，并且罰款數(shù)額不大，最高罰款數(shù)額僅為50萬元?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第5條雖然規(guī)定了產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進口者、使用者要承擔(dān)電子廢棄物環(huán)境污染防治責(zé)任，但沒有規(guī)定如何確定、分配責(zé)任范圍和行為模式，治理污染需要的成本遠遠高于排污費用的征收，加上法律法規(guī)對污染環(huán)境的違法者處罰力度小，企業(yè)守法成本高，違法成本低[7]，使得法律責(zé)任難以落實。

四、電子廢棄物管理的法律完善

（一）借鑒 “生產(chǎn)者責(zé)任延伸”法律制度

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（Extended Producer Responsibility，簡稱EPR）又稱擴大生產(chǎn)者責(zé)任制度，由瑞典環(huán)境經(jīng)濟學(xué)家Thomas Lindhqvist在1988年在給瑞典環(huán)境署提交的一份報告中首次正式提出。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的本義是指將產(chǎn)品生產(chǎn)者的責(zé)任延伸到其產(chǎn)品的整個生命周期，特別是產(chǎn)品消費后的回收處理和再生利用階段，使生產(chǎn)者承擔(dān)廢棄產(chǎn)品的回收、處置等有關(guān)的法律義務(wù)，促進改善產(chǎn)品全部生命周期內(nèi)的環(huán)境影響狀況的一種環(huán)境保護制度，當(dāng)今在許多發(fā)達國家的立法和實踐領(lǐng)域內(nèi)已得到了廣泛的運用。制定生產(chǎn)者責(zé)任法律制度，推行生產(chǎn)者責(zé)任制，首先，制定法律規(guī)定生產(chǎn)者和售后服務(wù)機構(gòu)的回收義務(wù)，生產(chǎn)者和售后服務(wù)機構(gòu)有義務(wù)和責(zé)任對廢舊電子產(chǎn)品進行回收，并交給有資質(zhì)的企業(yè)處理，同時設(shè)立處罰機制，對違法者進行嚴厲處罰。生產(chǎn)者建立完整的回收利用體系，在社區(qū)、公共場所設(shè)立回收點，方便居民處理廢舊電子廢棄物，然后定期對回收到的廢舊電子產(chǎn)品進行處理或交給有資質(zhì)的企業(yè)處理，這樣一來，有資質(zhì)企業(yè)“有貨處理”，也能阻止電子廢棄物進入無資質(zhì)的小作坊。其次，要依法禁止消費者擅自拆解電子廢棄物，禁止消費者隨意丟棄電子廢棄物，對違法者進行嚴厲處罰，從源頭上解決電子廢棄物回收困難的問題，也可以避免電子廢棄物流向無處理資質(zhì)的小作坊。

（二）完善電子廢棄物回收處理法律體系

在管理電子廢棄物的立法方面，應(yīng)完善電子廢棄物管理法律體系。一方面，電子廢棄物的回收處理流程應(yīng)該在法律中明確規(guī)定，應(yīng)構(gòu)建一個系統(tǒng)完整的電子廢棄物回收處理規(guī)范體系，對電子廢棄物實行多元化回收和集中處理。電子數(shù)碼產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)擔(dān)負起對產(chǎn)品的處理義務(wù)和責(zé)任，零售商和售后服務(wù)部門有回收電子廢棄物的義務(wù)，并將回收的電子廢棄物交給有資質(zhì)的企業(yè)處理。另一方面，要明確電子廢棄物處理標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的法律體系，要明確規(guī)定電子廢棄物處理企業(yè)需具備的資格、條件以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。廢棄物處理企業(yè)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定，嚴格按照國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范，分類檢測回收的電子廢棄物。美國電子廢棄物管理方面的法律體系雖然不盡完善，但可以全程規(guī)制電子廢棄物。美國處置和管理固體廢棄物的主要聯(lián)邦法規(guī)《資源保護及恢復(fù)法案》對電子廢棄物的規(guī)制有具體涉及。除此之外，其各個州也有不同的法律來規(guī)制電子廢棄物。美國法律對電子廢棄物的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、運輸、貯存、收集、處置、排污收費等都做了明確的規(guī)定，對電子廢棄物處理分工細致，有專門負責(zé)回收、拆解、提煉電子廢棄物的公司 ，并且有嚴格的標(biāo)準(zhǔn)。

我國應(yīng)該建立完善的電子廢棄物法律體系。首先，應(yīng)完善海關(guān)法，加強各地港口的監(jiān)管，控制電子廢棄物的跨境轉(zhuǎn)移，建立一個嚴密的監(jiān)控體系，再以此為基礎(chǔ)進行完善。其次，應(yīng)細化對電子廢棄物的具體規(guī)定，要提高相關(guān)法律法規(guī)的可操作性，設(shè)定嚴格具體的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。再次，應(yīng)設(shè)立完善的責(zé)任體系，對電子廢棄物的進口者、電子廢棄物違法處理者、環(huán)境污染者等行為人的責(zé)任做更加嚴格的規(guī)定，明確違法者的法律責(zé)任，加大懲罰力度。最后，在對電子廢棄物污染的救濟方式上可引入環(huán)境公益訴訟，擴大起訴人的資格，讓更多的人參與到環(huán)境保護中。endprint

（三）修正刑法相關(guān)條款，提升立法的可操作性、可執(zhí)行性

違法企業(yè)之所以消極治理電子廢棄物污染，是因為法律制裁畸輕。我國現(xiàn)有法律對環(huán)境污染的處罰都是責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得、限期整改、罰款等行政制裁手段，難以找到嚴厲的刑事制裁——相應(yīng)的刑事法律責(zé)任。雖然《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第67條涉及刑事責(zé)任追究，但規(guī)定僅從大的原則出發(fā)，過于籠統(tǒng)，適用性不強。單一的罰款處罰不能遏制違法行為的發(fā)生，故應(yīng)該引入具體的刑事處罰，發(fā)揮刑法的強制和威懾作用。刑法價值更多在于預(yù)防犯罪，環(huán)境污染類犯罪也是如此。我國刑法第338、339條分別規(guī)定了污染環(huán)境罪和非法處置進口的固體廢棄物罪，但是沒有根據(jù)各種污染的特點確定罪名和刑罰，缺乏針對性，刑法將大部分環(huán)境類犯罪納入污染環(huán)境罪中，使得污染環(huán)境罪籠統(tǒng)而不明確。因此，將包括電子廢棄物在內(nèi)的污染物主要規(guī)制在刑法第338條的現(xiàn)狀勢必需要做出改變，立法機關(guān)需要在環(huán)境犯罪的相關(guān)章節(jié)增設(shè)電子廢棄物污染罪名，借鑒國外的做法，在刑法中增加一項明確具體、針對性強的電子廢棄物環(huán)境污染罪，對違反該條法律的個人或單位進行處罰。刑罰除罰金以外，還應(yīng)該包含管制、拘役、有期徒刑等人身自由罰和沒收違法所得的金錢罰，充分發(fā)揮刑法的威懾作用。

制定相關(guān)配套法律規(guī)范的立法機構(gòu)，應(yīng)認真總結(jié)電子廢棄物管理法律實踐經(jīng)驗，加強調(diào)查研究，制定出符合我國國情的法律規(guī)范。同時要認真考慮法律執(zhí)行部門的意見，制定出便民、高效、執(zhí)行力強、能解決實際問題的法律規(guī)范。法律條文能明確就盡量明確，能具體就盡量具體，要努力使法律立得住、行得通，切實管用。

（四）加大電子廢棄物管理的執(zhí)法力度

首先，在電子廢棄物的進口管理方面，海關(guān)應(yīng)當(dāng)加大檢查、監(jiān)察力度。在港口增設(shè)檢查點，進行多方位的檢查，要嚴防死守，努力做好杜絕電子廢棄物非法進口的第一道防線。同時也要提高港口監(jiān)察工作人員的工作能力和效率，做好培訓(xùn)和教育工作。其次，環(huán)保部門要加大執(zhí)法力度。環(huán)保部門應(yīng)該采取嚴厲的制約措施，用強硬的手段來管理電子廢棄物污染企業(yè)，充分發(fā)揮法律的威懾作用。再次，綜合執(zhí)法部門要積極履行職責(zé)，對于無處理資質(zhì)的小作坊和拆解企業(yè)要依法取締，嚴厲打擊?？傊?，海關(guān)、環(huán)保部門、綜合執(zhí)法部門要積極履行各自的職責(zé)，加大執(zhí)法力度，做到執(zhí)法必嚴，違法必究。

（五）建立電子廢棄物補償法律制度

在處理電子廢棄物時，有電子廢棄物處理資質(zhì)的企業(yè)的回收成本很高，先進的拆解處理設(shè)備、完整的環(huán)保設(shè)施、優(yōu)秀的技術(shù)人才都需要投入大量的資金，對此，我國應(yīng)該建立電子廢棄物補償法律制度，明確補貼標(biāo)準(zhǔn)，給予企業(yè)財政補貼，政府要積極與電子廢棄物回收處理企業(yè)對接，在資金上支持有資質(zhì)企業(yè)的發(fā)展。有了政府的支持，企業(yè)可以適當(dāng)提高電子廢棄物的回收價格，相對高的價格能收到更多的電子廢棄物。建立電子廢棄物獎勵法律制度，確定獎勵的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和計算方法，對處理能力強、環(huán)境危害小的企業(yè)，以處理量、達標(biāo)量和貢獻率為標(biāo)準(zhǔn)計算獎勵金額，以此鼓勵電子廢棄物處理企業(yè)的發(fā)展，增強企業(yè)的積極性。在稅收方面，國家要對有處理資質(zhì)企業(yè)進行減稅、免稅。在《中華人民共和國稅法》中制定出減免方式，要確定一個具體的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)仉娮訌U棄物實際情況進行環(huán)境影響評價，對于處理量達標(biāo)、環(huán)境影響評估達到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予減稅優(yōu)惠；對處理量大、環(huán)境影響評價結(jié)果為優(yōu)的企業(yè)給予免稅優(yōu)惠。

21世紀(jì)是一個互聯(lián)網(wǎng)科技高速發(fā)展時代，數(shù)碼產(chǎn)品更新?lián)Q代的速度非?？?，勢必會產(chǎn)生更多的電子廢棄物。如果不能很好地管理電子廢棄物，生態(tài)環(huán)境、人類身體健康都會面臨巨大威脅。因此，我國要以電子廢棄物管理的實際情況為基礎(chǔ)，同時借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，完善電子廢棄物回收、處理的相關(guān)立法，行政機關(guān)加強執(zhí)法，努力解決電子廢棄物帶來的污染問題，將電子廢棄物變廢為寶，實現(xiàn)中國環(huán)保與發(fā)展雙引擎發(fā)力的良好局面。

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