趙婷

【摘要】在中國(guó)特定的歷史時(shí)期，信訪(fǎng)制度曾經(jīng)在溝通政府與群眾以及維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用，其存在具有一定的合理性。但是隨著我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)利益和矛盾日益多元化，信訪(fǎng)制度已經(jīng)明顯落后于時(shí)代的發(fā)展，其缺陷開(kāi)始凸顯。文章研究了信訪(fǎng)制度的產(chǎn)生、功能，分析其存在的缺陷并提出對(duì)其完善的建議。

【關(guān)鍵詞】信訪(fǎng)制度；缺陷；完善

一、信訪(fǎng)制度概述

（一）信訪(fǎng)制度的含義

信訪(fǎng)有廣義和狹義之分。狹義的信訪(fǎng)是指公民、法人和其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話(huà)、走訪(fǎng)等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。廣義的信訪(fǎng)是指公民、法人和其它組織采用走訪(fǎng)或者書(shū)信、電子通信等途徑，通過(guò)黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)反映利益訴求，或者對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出意見(jiàn)、建議、批評(píng)與投訴，依法由相應(yīng)部門(mén)處理垂勺活動(dòng)。本文所采取的是信訪(fǎng)制度廣義的概念。

信訪(fǎng)制度是一個(gè)國(guó)家為了規(guī)范公民信訪(fǎng)活動(dòng)以及信訪(fǎng)機(jī)關(guān)工作而建立的各種制度化的規(guī)則，它作為一項(xiàng)保障公民監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要社會(huì)制度而為中國(guó)所特有。1951年6月7日政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》標(biāo)志著中國(guó)特色信訪(fǎng)制度的正式確立。1995年和2005年國(guó)務(wù)院先后頒布兩部《信訪(fǎng)條例》，表明黨和政府越來(lái)越重視信訪(fǎng)工作。信訪(fǎng)制度在強(qiáng)化人民群眾監(jiān)督、解決糾紛、化解矛盾、凝聚人心方面起到了重要作用。

（二）信訪(fǎng)制度的功能

目前對(duì)于信訪(fǎng)制度的功能，學(xué)界存在以下幾種看法：

1.政治參與和利益表達(dá)功能。公民廣泛地參與政治生活是民主社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代政治建設(shè)的重要標(biāo)志之一。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，不可避免地面臨諸多矛盾，與公民建立緊密聯(lián)系、拓展政治參與和利益表達(dá)渠道顯得尤為重要。信訪(fǎng)制度的建立為公民表達(dá)利益訴求提供了法制化的途徑，使其可以通過(guò)信訪(fǎng)渠道參與政治，檢舉和控告政府的違法失職行為，糾正社會(huì)不正之風(fēng)。

2.權(quán)利救濟(jì)功能。有權(quán)利就有救濟(jì)，現(xiàn)實(shí)生活中侵害公民權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的救濟(jì)制度來(lái)保障公民權(quán)利?！缎旁L(fǎng)條例》第1條規(guī)定，將“保護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益”作為立法目的，可見(jiàn)當(dāng)前信訪(fǎng)制度追求的主要功能應(yīng)該是權(quán)利救濟(jì)。我國(guó)現(xiàn)存的權(quán)利救濟(jì)通常采用司法救濟(jì)和行政救濟(jì)，而信訪(fǎng)制度則作為一種補(bǔ)充性的救濟(jì)制度。

3.權(quán)力監(jiān)督功能。一切權(quán)力都有可能被濫用，我國(guó)的監(jiān)督機(jī)制包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督，但是這些監(jiān)督大多都是機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督或者自上而下的監(jiān)督，在實(shí)踐操作中存在很多問(wèn)題。信訪(fǎng)作為一種以權(quán)利制約權(quán)力，系統(tǒng)外的自下而上監(jiān)督的制度，有其自身的特殊性和民主性，能夠切實(shí)保障公民合法權(quán)利。

4.解決糾紛功能。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，房屋拆遷、土地征用、社會(huì)保障等引發(fā)的矛盾>中突層出不窮。通過(guò)信訪(fǎng)制度，能夠有效定紛止?fàn)?、化解矛盾，保障弱?shì)群體的利益，避免其采用極端方式解決，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

筆者認(rèn)為，信訪(fǎng)制度應(yīng)具有利益表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)的雙重功能。信訪(fǎng)制度是信訪(fǎng)人自己真實(shí)意愿的自由表達(dá)，是其參與政治生活的一種重要渠道。然而，隨著時(shí)代的變遷和社會(huì)的發(fā)展，信訪(fǎng)越來(lái)越趨于多元化和利益復(fù)雜化。信訪(fǎng)人采取信訪(fǎng)方式不僅僅是簡(jiǎn)單地表達(dá)自己的訴求，更多地是希望自己的訴求能得到有關(guān)部門(mén)的回應(yīng)，使自己的訴求得到解決。信訪(fǎng)部門(mén)的責(zé)任也并不應(yīng)該僅限于受理信訪(fǎng)人的來(lái)信，而是應(yīng)該著眼于有無(wú)能力直接處理所受理的具體問(wèn)題，滿(mǎn)足信訪(fǎng)人的訴求。因此，信訪(fǎng)制度的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是一種利益表達(dá)和補(bǔ)充性救濟(jì)制度。

二、我國(guó)信訪(fǎng)制度的缺陷

信訪(fǎng)制度作為連接黨、政府與人民群眾的橋梁和紐帶，在保障公民的合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面起到了不可替代的作用。但是我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，日趨多元化的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致信訪(fǎng)制度已經(jīng)明顯不符合時(shí)代發(fā)展的要求，其真正作用得不到充分發(fā)揮。而我國(guó)公民停留在采取信訪(fǎng)解決問(wèn)題的老觀念上，以至于出現(xiàn)了“信訪(fǎng)不信法、信上不信下、信鬧不信理”的怪象，嚴(yán)重影響了法律和司法機(jī)構(gòu)的威信。

（一）信訪(fǎng)渠道不夠暢通，功能定位不準(zhǔn)

當(dāng)前信訪(fǎng)工作的一個(gè)突出問(wèn)題就是信訪(fǎng)渠道不夠暢通，主要表現(xiàn)在：有些政府及其工作部門(mén)的相關(guān)信息公開(kāi)度不高，容易出現(xiàn)信訪(fǎng)人“一信多投”的現(xiàn)象；信訪(fǎng)人提出的信訪(fǎng)事項(xiàng)大多數(shù)情況下得不到回應(yīng)，往往石沉大海，導(dǎo)致信訪(fǎng)變?yōu)樽咴L(fǎng)、上訪(fǎng)；有的地方和部門(mén)對(duì)公民反映的問(wèn)題相互推諉塞責(zé)等。雖然在《信訪(fǎng)條例》進(jìn)行修改的時(shí)候，專(zhuān)門(mén)增加了一章來(lái)規(guī)定暢通信訪(fǎng)渠道，但是實(shí)踐中存在的那些問(wèn)題仍然沒(méi)得到解決。

（二）信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

我國(guó)現(xiàn)行的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)龐雜分散、歸口不一，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而導(dǎo)致權(quán)力交叉、權(quán)責(zé)不清。

各級(jí)黨委、人大、政府等相關(guān)職能部門(mén)都設(shè)有信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，甚至一些企業(yè)也都設(shè)有信訪(fǎng)部門(mén)，但是這些信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)之間并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系。信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)是我國(guó)各類(lèi)工作機(jī)構(gòu)中數(shù)量最多的，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的數(shù)量繁多且相互之間沒(méi)有必要的協(xié)調(diào)，只會(huì)造成部門(mén)之間互相推諉的后果，導(dǎo)致信訪(fǎng)人四處奔波卻得到不同的答復(fù)。

（三）信訪(fǎng)不信法，導(dǎo)致司法權(quán)威缺失

盡管《信訪(fǎng)條例》第14條和第15條對(duì)涉訴信訪(fǎng)事項(xiàng)和非涉訴信訪(fǎng)事項(xiàng)進(jìn)行了明確區(qū)分，并明確要求信訪(fǎng)人解決涉訴信訪(fǎng)事項(xiàng)應(yīng)該通過(guò)司法途徑。但是現(xiàn)實(shí)中許多信訪(fǎng)人依然會(huì)避開(kāi)司法程序?qū)で缶葷?jì)，甚至將已經(jīng)進(jìn)入司法程序的訴求通過(guò)信訪(fǎng)途徑予以解決。司法機(jī)關(guān)的審判任務(wù)較重，且存在案件數(shù)量不斷增加、司法主體辦案不公正、司法裁判執(zhí)行難等問(wèn)題，導(dǎo)致司法裁判缺乏公信力。而且從我國(guó)的信訪(fǎng)實(shí)踐看，信訪(fǎng)人最常用且屢試不爽的辦法就是“鬧”，他們認(rèn)為“鬧”得越嚴(yán)重，就越能得到信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)的重視，其訴求也就更容易得到滿(mǎn)足。這使得群眾將期望不再寄托于法院而是政府，導(dǎo)致司法權(quán)威的缺失甚至對(duì)司法機(jī)關(guān)的判決提出了挑戰(zhàn)。endprint

三、我國(guó)信訪(fǎng)制度的完善

盡管我國(guó)信訪(fǎng)制度存在很多缺陷，但是信訪(fǎng)制度承載的功能還是不可小視，其存在的缺陷可以通過(guò)改革加以完善。對(duì)于如何完善信訪(fǎng)制度提出以下建議：

（一）進(jìn)一步暢通信訪(fǎng)渠道，重新定義信訪(fǎng)功能

作為以上傳民意為主要功能的信訪(fǎng)制度，其并沒(méi)有實(shí)際發(fā)揮好上傳下達(dá)的“秘書(shū)”作用。因此有必要采取措施進(jìn)一步暢通信訪(fǎng)渠道，具體方法有兩種：一是著力提倡建立全國(guó)網(wǎng)絡(luò)信訪(fǎng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資源共享。特別注重信訪(fǎng)信息公開(kāi)，只要不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的，一律向社會(huì)公開(kāi)。這樣不僅能方便信訪(fǎng)人走訪(fǎng)、降低信訪(fǎng)成本，還能保證信訪(fǎng)工作的透明性和公正性；二是建立“人民信訪(fǎng)大廳”，促進(jìn)綜合協(xié)調(diào)信訪(fǎng)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)賦予大廳指揮協(xié)調(diào)、督察裁決等具體職權(quán)，從而使信訪(fǎng)大廳能夠以召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議為基本形式，形成直接解決信訪(fǎng)穩(wěn)定問(wèn)題的強(qiáng)大合力。除了保障信訪(fǎng)的利益表達(dá)功能，我國(guó)應(yīng)考慮重新定位信訪(fǎng)功能。目前利益表達(dá)作為主要功能，權(quán)利救濟(jì)作為附帶功能，顯然已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行重新定位。筆者認(rèn)為其主要功能應(yīng)該定位在利益表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)上，將信訪(fǎng)作為司法救濟(jì)之外的補(bǔ)充救濟(jì)手段，在聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的同時(shí)更多地要做到滿(mǎn)足其訴求。

（二）整合信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，設(shè)立信訪(fǎng)委員會(huì)

為了避免我國(guó)現(xiàn)行的信訪(fǎng)機(jī)龐雜分散、缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制等情況，應(yīng)該考慮撤銷(xiāo)各部門(mén)的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，把各部門(mén)分散的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)集中整合到一個(gè)系統(tǒng)之中。基于我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，建議構(gòu)建以人大為主體的信訪(fǎng)制度系統(tǒng)，把信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一到各級(jí)人大，這也符合我國(guó)的憲政體制?？梢酝ㄟ^(guò)借鑒國(guó)外行政監(jiān)察專(zhuān)員制度，建立我國(guó)的信訪(fǎng)委員會(huì)制度。在各級(jí)人大設(shè)立信訪(fǎng)委員會(huì)的作用在于專(zhuān)門(mén)處理信訪(fǎng)案件，負(fù)責(zé)接受公民、法人或者其他組織對(duì)于各機(jī)關(guān)工作的批評(píng)建議和監(jiān)督。這有利于公民反映個(gè)人意愿，立法機(jī)關(guān)掌握第一手信息，是制定更科學(xué)、更合理的政策和法律的民意基礎(chǔ)。

（三）進(jìn)行司法體制改革

信訪(fǎng)制度受到最猛烈抨擊的地方就是妨礙司法獨(dú)立，偏重采取“人治”方式，偏離了法治國(guó)家的理念。信訪(fǎng)制度本應(yīng)該在司法制度缺失的情況下適用，但是現(xiàn)實(shí)中由于人們對(duì)司法裁判的不信任、訴訟成本高等，更偏向選擇直接避開(kāi)司法程序而進(jìn)行走訪(fǎng)，導(dǎo)致司法權(quán)威有所缺失。因此，改革司法體制，把大量社會(huì)糾紛從信訪(fǎng)領(lǐng)域引向司法解決機(jī)制。具體措施包括：第一，堅(jiān)持司法的獨(dú)立性和公正性。特別是避免行政機(jī)關(guān)對(duì)司法體制的干預(yù)，保證法院獨(dú)立審判不受干擾的地位。第二，擴(kuò)大司法受案范圍，將對(duì)抽象行政行為合法性的附帶審查和內(nèi)部行政行為侵害公民重要權(quán)益等案件也納入。第三，降低訴訟成本，實(shí)行司法便民，特別對(duì)經(jīng)濟(jì)確實(shí)困難的群眾提供“緩、減、免”訴訟費(fèi)等途徑，必要時(shí)指定法律援助律師。只有通過(guò)司法體制改革，完善司法途徑解決信訪(fǎng)事項(xiàng)，才能樹(shù)立司法的權(quán)威，打消人們的“信訪(fǎng)不信法”信鬧不信理”等錯(cuò)誤觀念。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的信訪(fǎng)制度對(duì)于保障公民的監(jiān)督權(quán)、保護(hù)公民的合法權(quán)益有著極大的作用，但是其自身存在的缺陷不能忽視，信訪(fǎng)制度必須通過(guò)改革加以完善。完善信訪(fǎng)制度是一項(xiàng)耗時(shí)費(fèi)力的大工程，想單靠制定或者修改一部法律、條例是不可能的，更多地需要信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的整合，需要司法體制的改革，即內(nèi)部改革和外部改革并重。伴隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)，改革步伐的前進(jìn)，相信經(jīng)過(guò)改革的信訪(fǎng)制度一定會(huì)走上法治化軌道，成為司法制度以外的另一道有力救濟(jì)手段。endprint