【摘要】目前，隨著我國經(jīng)濟增長進入換檔期，各級地方政府財政收入也隨之放緩，部分地方政府償債能力有所下降，使地方政府的舉債產(chǎn)生了較大困難，地方政府的融資渠道受到明顯約束。為開辟新的地方政府融資渠道，滿足經(jīng)濟穩(wěn)增長的資金需求，一種具有股權(quán)融資性質(zhì)的，以支持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，作為地方政府的新型融資模式正受到廣泛關(guān)注。本文以地方政府成立的浦發(fā)滇西邊境片區(qū)扶貧投資發(fā)展基金為視角，對政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運作進行調(diào)查與分析，并從促進地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)范基金運行的角度出發(fā)，提出相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】政府產(chǎn)業(yè)投資 基金 調(diào)查 思考

近年來，隨著我國經(jīng)濟體制改革和金融產(chǎn)品創(chuàng)新的推進，產(chǎn)業(yè)投資基金作為投資基金的一種新興模式在我國金融市場上發(fā)展較快，特別是在國家政策以及資金的支持下，各地方政府也紛紛成立了各種政府性產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，設(shè)立主體包括省級、市級和區(qū)縣級單位。目前，政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金作為地方政府一種新型融資模式正受到了廣泛關(guān)注，成為了地方政府拓寬融資渠道、緩解政府資金壓力、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措，在引導(dǎo)社會資本有序投資、推動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、緩解非上市企業(yè)融資難題、加強政府與社會資本的合作等方面發(fā)揮出了積極作用。與此同時，各銀行業(yè)金融機構(gòu)通過撮合交易、LP入股、提供財務(wù)顧問、資金托管等方式積極參與政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立。但與國外相比，我國政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金起步較晚，目前還處于探索發(fā)展階段，從產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金實際運行情況看，各政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金在基金規(guī)模的界定、基金的結(jié)構(gòu)、基金的績效評價及管理機制等方面還存在一系列問題，需要對此進一步研究和探討，建立和健全相應(yīng)的政策體系，推動產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的融合，充分發(fā)揮出產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金在地方經(jīng)濟發(fā)展中的應(yīng)有作用。

一、引言

政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金是指由各級地方政府財政投入資金，以財政預(yù)算安排的形式，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資于經(jīng)濟社會發(fā)展中的重點產(chǎn)業(yè)和薄弱環(huán)節(jié)，支持其相關(guān)產(chǎn)業(yè)及薄弱領(lǐng)域的發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)成熟后，通過上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式退出，以達到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)升級，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的專項資金，其組織模式主要有公司型、契約型和有限合伙型，從目前各類政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金實際運行情況看，政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金按照政府引導(dǎo)、市場運作、專業(yè)管理的基本原則進行運作，其目的是實現(xiàn)財政資金分配管理從直接到間接、分散到集中的轉(zhuǎn)變。從產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運作流程看，主要包括募集、投資、管理和退出四個階段。即政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金在進行投資運作中，在投資前期募集資金，經(jīng)項目評估后，篩選投資項目，在目標企業(yè)及項目符合投資要求時，投入資金并參與企業(yè)管理，最后在達到預(yù)期的資產(chǎn)增值目的后，選擇通過合適的方式退出資金。

我國政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金雖然起步較晚，但在國家政策及資金的大力支持下，各地方政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展速度較快，基金規(guī)模不斷擴大，基金種類不斷增加，已形成了不同特點的產(chǎn)業(yè)基金類型。特別是自2015年以來，財政部通過整合相關(guān)資金，出資分別設(shè)立了國家中小企業(yè)發(fā)展基金和國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，并通過出臺優(yōu)惠政策吸引民營及國有企業(yè)、金融機構(gòu)、地方政府共同投入資金，從而使基金總規(guī)模分別達到了600億元和400億元。截止2016年末，我國新成立政府引導(dǎo)基金442家，管理的基金總規(guī)模達36000億元，基金平均募集規(guī)模為80億元左右。政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立在提高財政資金的使用效益以及發(fā)揮財政資金杠桿作用等方面具有較好的示范效應(yīng)，它能夠充分引導(dǎo)社會資本投資政府的重點產(chǎn)業(yè)項目，發(fā)揮政府對產(chǎn)業(yè)項目的支持引導(dǎo)作用。

二、保山浦發(fā)滇西扶貧投資發(fā)展基金運作情況

保山市于2016年7月攜手浦發(fā)銀行共同成立了保山浦發(fā)滇西邊境片區(qū)扶貧投資發(fā)展基金（以下簡稱浦發(fā)基金），用于支持全市扶貧開發(fā)工作。該基金是由上海浦銀安盛資產(chǎn)管理有限公司代表浦發(fā)銀行作為優(yōu)先級有限合伙人出資69.97億元，保山永昌農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司代表市人民政府作為劣后級有限合伙人出資30億元，浦銀（嘉興）股權(quán)投資管理有限公司作為普通合伙人出資300萬元，基金總規(guī)模達100億元。該基金的設(shè)立將進一步拓寬扶貧項目融資渠道、助推保山市脫貧攻堅，促進貧困群眾盡早實現(xiàn)脫貧致富，對全市實現(xiàn)跨越發(fā)展意義重大。

（一）浦發(fā)基金設(shè)立背景及組織模式

保山市位于云南西部邊陲，屬滇西邊境片區(qū)，集邊疆、民族、山區(qū)、貧困“四位一體”，農(nóng)村貧困面大、貧困程度深、貧困面廣仍然是制約保山市經(jīng)濟發(fā)展的最大短板。而解決區(qū)域性整體貧困，僅依靠現(xiàn)有區(qū)域內(nèi)的財政收入和上級轉(zhuǎn)移支付資金，難以保證扶貧工作的全面開展。因此，為拓寬投融資渠道，加大金融支持扶貧項目的力度，保山市在浦發(fā)銀行與云南省人民政府設(shè)立1000億元云南浦發(fā)扶貧投資發(fā)展基金的背景下、市政府與浦發(fā)銀行設(shè)立了100億元滇西邊境片區(qū)扶貧投資發(fā)展基金，作為云南浦發(fā)扶貧投資發(fā)展基金的平行子基金。截止2016年末，該資金已全部到位。

從基金組織結(jié)構(gòu)上看，該基金主要采取有限合伙型組織模式，即浦發(fā)銀行投資定向資產(chǎn)管理計劃69.97億元，該定向資產(chǎn)管理計劃認購新成立的保山浦發(fā)滇西邊境片區(qū)扶貧投資發(fā)展基金的優(yōu)先級LP份額，優(yōu)先級LP占基金份額的69.97%；保山市永昌農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司代表保山市人民政府出資30億元，認購此基金的劣后級LP份額，劣后級LP占基金份額的30%；浦銀（嘉興）股權(quán)投資管理有限公司作為GP，出資0.03億元，占此基金份額的0.03%。上述幾方共同出資100億元設(shè)立有限合伙企業(yè)——保山浦發(fā)滇西邊境片區(qū)扶貧投資發(fā)展基金（有限合伙）。

（二）浦發(fā)基金運作流程

從基金運作流程看，浦發(fā)基金定向用于保山市政府扶貧開發(fā)項目，所投資項目對應(yīng)政府購買服務(wù)目錄，由保山市人民政府授權(quán)相關(guān)政府職能部門作為采購人，履行政府購買服務(wù)流程，并將采購資金納入保山市財政預(yù)算。扶貧基金前3年不安排還款退出，從第4年開始，保山市政府以政府采購資金支付給項目實施主體，由項目實施主體歸還基金投（融）資資金，浦發(fā)銀行理財資金則通過減持基金份額實現(xiàn)退出。該基金存續(xù)期為10年?；鹉耆谫Y成本，前3年為固定利率，即不超過6.9%/年（不含稅）；后7年實行浮動利率（根據(jù)市場情況而定）。按季支付使用成本。從基金存續(xù)期的第4年起，逐年分期還本，還款比例依次為10%、10%、15%、15%、15%、15%、20%。endprint

1.政府授權(quán)市扶貧辦作為市級政府購買服務(wù)采購主體，對保山浦發(fā)滇西邊境片區(qū)扶貧投資發(fā)展基金支持的項目進行統(tǒng)一購買，采取單一來源采購方式，向市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責任公司進行政府采購，并簽署政府購買服務(wù)協(xié)議，由市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責任公司作為項目實施主體。

2.市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責任公司申請使用本基金，需填寫《保山浦發(fā)滇西邊境片區(qū)扶貧投資發(fā)展基金項目用款審批流轉(zhuǎn)表》，報經(jīng)市級政府采購部門、市扶貧辦審核簽署意見后，向浦發(fā)銀行經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)送用款審批流轉(zhuǎn)表及所涉及的項目材料。在取得市級政府采購部門、扶貧辦、浦發(fā)銀行授信部、信托公司放款審核同意后，市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責任公司向基金投資決策委員會辦公室提交用款申請，基金投資決策委員會辦公室形成基金擬投資項目的議案提交基金投資決策委員會，基金投資決策委員會同意后，信托公司予以發(fā)放信托貸款。

3.信托公司放款前，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責任公司與信托公司簽訂《信托貸款合同》，由信托公司撥付資金到市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責任公司。市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責任公司則按照基金投資決策委員會同意的投向項目使用資金，并與各縣（市、區(qū)）指定的與之合作的國有公司簽訂合同，將基金支持的項目對應(yīng)劃分到各縣（市、區(qū)）指定的與之合作的國有公司，下?lián)苜Y金后，由各縣（市、區(qū)）指定的與之合作的國有公司組織實施項目。

4.市建投公司和縣（市、區(qū)）指定的與市建投公司合作的國有公司按規(guī)劃設(shè)計、質(zhì)量標準、時間進度實施項目，項目竣工后由各級行業(yè)主管部門組織驗收，對項目實施主體提出的政府購買服務(wù)資金撥付申請進行審核，按照政府購買服務(wù)協(xié)議，各級財政根據(jù)預(yù)算安排，將政府購買服務(wù)資金撥付至購買服務(wù)主體（各級扶貧辦或各行業(yè)主管部門），購買服務(wù)主體向市建設(shè)公司支付購買服務(wù)資金，市建設(shè)公司收到購買服務(wù)資金后，按《信托貸款合同》及時向信托公司還本付息。

5.縣（區(qū)）財政如不能按政府購買服務(wù)協(xié)議如期支付政府購買服務(wù)資金，則由市財政將按照基金投資決策委員會的決定，依照縣（區(qū)）承諾實行預(yù)算扣款，以支付縣（區(qū)）應(yīng)支付的政府購買服務(wù)資金。市建投公司則按月向市財政局、發(fā)展改革委、扶貧辦、金融辦、審計局、基金投資決策委員會、上海浦東發(fā)展銀行昆明分行等單位報送基金支持項目進展及資金使用情況。

（三）浦發(fā)基金投資運行現(xiàn)狀

作為政府產(chǎn)業(yè)扶貧基金，保山浦發(fā)滇西邊境片區(qū)扶貧投資發(fā)展基金在投資運行過程中，遵循“精準扶貧、精準脫貧”的原則，重點支持貧困地區(qū)交通、水利、電力、能源、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，重點支持帶動貧困地區(qū)建檔立卡貧困戶的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)?；a(chǎn)以及貧困地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)手工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等特色產(chǎn)業(yè)。

從基金支持的項目看，目前，保山浦發(fā)基金共支持28個項目，包含保山市一區(qū)三縣一市72個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧建設(shè)項目。其中市級打包水利項目1個、園中園項目1個，隆陽區(qū)7個、施甸縣6個、騰沖市3個、龍陵縣6個、昌寧縣4個。計劃總投資147.4億元，優(yōu)先級基金投入為76.5億元，按行業(yè)分：產(chǎn)業(yè)發(fā)展6個17.9億元，基本公共服務(wù)12個26.5億元，水利基礎(chǔ)設(shè)施1個6.9億元，生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護8個20.5億元，其他3個4.7億元。

截至目前，該基金支持的28個項目包中含有的3147個子項目，已完成選址3105個，落實土地3065個，完成測繪、地勘1600個，完成方案初步設(shè)計1132個，完成項目施工分包395個，完成施工圖設(shè)計131個，開工113個。項目建設(shè)內(nèi)容涉及農(nóng)村飲水、水源地保護、供水連通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、直過民族幫扶及少數(shù)民族扶貧等方面。

三、保山浦發(fā)扶貧投資發(fā)展基金運行需關(guān)注的問題

（一）基金的使用效率有待進一步提高

目前，各地方政府積極主導(dǎo)設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，使基金的規(guī)模不斷擴大，但與此帶來的是各類基金存量過大，基金的使用效率較低。主要原因：一方面，在政策紅利的驅(qū)動下，各地方政府在設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金存在盲目跟風的現(xiàn)象，對如何利用好產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金缺乏科學規(guī)劃。另一方面，投資缺乏政策引導(dǎo)和約束，影響基金作用發(fā)揮。從基金運行過程看，基金投資與發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)、支持企業(yè)發(fā)展的政策上缺乏有機銜接?；鸸具^多地追求高收益，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要考慮欠妥，特別是對地方產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展項目不能形成有效支持。同時，個別基金投資缺乏投資約束，投資進度不均衡，投后管理及增值服務(wù)跟不上，影響引導(dǎo)基金作用發(fā)揮和產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

（二）資金來源較為單一，社會資本參與的積極性有待提高

從目前基金的組織模式及運行情況來看，政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的資金來源比較單一，除政府財政外，主要依賴金融機構(gòu)出資，其中又以銀行理財資金為主要資金來源渠道，而其他社會資本的參與度較低。由于政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金在運行期間多為封閉式，無法隨時交易，決定了投資者要承擔較大風險，當宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)波動后，收益往往難以得到保障，如果政府政策出現(xiàn)變動，也可能造成項目的貶值或終止，給參與的社會資本帶來不確定的風險。而銀行是基金的主要參與者，證券、保險、信托及其他社會資本參與程度較為有限，因此，這種不確定的市場風險、政策風險易在銀行體系中積聚，這不僅不利于基金的運營管理，也給銀行防范資金風險帶來一定的壓力。

（三）地方政府債務(wù)存在一定風險隱患

根據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210號）第十三條規(guī)定，投資基金各出資方應(yīng)當按照“利益共享、風險共擔”的原則運作。政府不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。但在實踐操作中，政府卻充當了債務(wù)人的角色，承擔了“還本付息”的責任。由于一些公益性項目的收益較低，很難吸引到社會資本參與，其償債來源仍然主要依靠政府財政支出，這種方式變相延長了債務(wù)的還款期限，增加未來政府債務(wù)風險。

四、政策建議

（一）加強資金的使用管理，減少基金投資的盲目性

在基金運作過程中，要確?；鹜断蜇毨Эh、鄉(xiāng)、村的交通、水利、電力、能源、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，帶動貧困地區(qū)一定比例的建檔立卡貧困戶的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和區(qū)域行業(yè)龍頭企業(yè)。項目用款流程審核嚴格按照基金使用管理辦法進行監(jiān)督，根據(jù)工程實施進度審核浦發(fā)扶貧基金各款項的劃撥及支用，確保項目實施主體按照基金投向使用資金，嚴防資金被擠占、挪用。

（二）引入多種社會資本參與，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)

通過政策優(yōu)惠，如稅收政策和財政貼息等方式，吸引民間資本進入政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，進一步豐富基金的融資主體。除銀行、信托、保險外，引入證券、基金、私募以及其他民間機構(gòu)等多種資本參與，優(yōu)化基金的股東構(gòu)成，改善融資結(jié)構(gòu)，提升項目治理結(jié)構(gòu)，壯大基金規(guī)模。

（三）加強項目投后管理，規(guī)范基金還款機制

銀行應(yīng)與政府有關(guān)部門一道，做好基金投后的項目管理工作，督促有關(guān)單位加快項目招投標及建設(shè)工作，確保項目如期完工，盡早發(fā)揮脫貧攻堅實效。同時，為保證基金的退出及收益來源納入滾動財政預(yù)算的政府購買服務(wù)資金，銀行應(yīng)持續(xù)關(guān)注政府購買服務(wù)工作的推進，確保政府及時履約。

（四）規(guī)范基金運作同，引導(dǎo)基金有序發(fā)展

地方政府應(yīng)盡快出臺規(guī)范基金運行管理的法規(guī)和指引，進一步明確浦發(fā)扶貧基金的政策定位，應(yīng)充分發(fā)揮基金規(guī)模大、周期長的優(yōu)勢，鼓勵其在重大基礎(chǔ)項目和社會民生領(lǐng)域的投資。另一方面，要加強監(jiān)管。對于政府出資或者以融資平臺名義出資的情況，要嚴格按照《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，對基金加強監(jiān)管，避免出現(xiàn)政府財政違規(guī)擔保、地方政府負債變相擴張或者融資平臺變相融資等情況。

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作者簡介：范應(yīng)勝（1978-），男，云南保山人，供職于中國人民銀行保山市中心支行，研究方向：經(jīng)濟金融。endprint