俞 祺

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京100084)

重復(fù)、細(xì)化還是創(chuàng)制：中國(guó)地方立法與上位法關(guān)系考察*

俞 祺

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京100084)

修改后的我國(guó)《立法法》將地方立法權(quán)下放給全部設(shè)區(qū)的市，理論與實(shí)務(wù)界存在著“立法擴(kuò)張”與“立法重復(fù)”兩種不同的擔(dān)憂。通過(guò)對(duì)樣本城市具有地方特性的市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域和具有中央特性的安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方立法的實(shí)證考察可以發(fā)現(xiàn)，更具地方性的立法，在條文規(guī)模上的擴(kuò)張程度更高，而我國(guó)地方立法在重復(fù)中央立法方面的問(wèn)題并不突出。地方立法中有相當(dāng)比例的規(guī)定對(duì)上位法進(jìn)行了操作性的細(xì)化，且在中央特性較強(qiáng)的立法領(lǐng)域中，地方立法進(jìn)行細(xì)化的比率相對(duì)較高。在立法創(chuàng)制方面，地方立法超越上位法框架的“獨(dú)立型創(chuàng)制”現(xiàn)象較為少見(jiàn)，地方立法機(jī)關(guān)更多進(jìn)行的是基于上位法已有條文的“依附型創(chuàng)制”，在總體上呈現(xiàn)出較為保守的傾向，但也展現(xiàn)出地方立法一定的自主空間。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步明確地方立法在規(guī)范上的存在空間，適當(dāng)減弱立法保守傾向，使地方立法在社會(huì)治理中發(fā)揮更大作用。

地方立法；中央；設(shè)區(qū)的市；地方；上位法

一、地方立法是立法擴(kuò)張還是立法重復(fù)

2015年3月15日修改的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱：《立法法》)將市一級(jí)的立法權(quán)從原來(lái)的49個(gè)較大的市擴(kuò)展到了全部的282個(gè)設(shè)區(qū)的市。這種立法上的放權(quán)未來(lái)將會(huì)造成何種影響是近期理論界和實(shí)務(wù)界需要關(guān)注的重要問(wèn)題之一。下放立法權(quán)所帶來(lái)的最直接的變化是立法主體的增多，由此可能引發(fā)對(duì)立法權(quán)過(guò)度擴(kuò)張的擔(dān)憂。在2014年8月下旬和12月下旬對(duì)該法修正案草案進(jìn)行的兩次審議中，信春鷹、鄭功成等全國(guó)人大常委會(huì)委員就曾經(jīng)提出，地方立法主體太多，不利于法制統(tǒng)一，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致濫用立法權(quán)。*參見(jiàn)王亦君：《立法權(quán)下放 立法質(zhì)量該如何保證》，《中國(guó)青年報(bào)》2015年3月10日，第T03 版。與此同時(shí)，也存在另一種擔(dān)憂，比如劉政奎委員認(rèn)為：“現(xiàn)在的法律體系已經(jīng)形成，立法也越來(lái)越細(xì)化，地方立法的空間已經(jīng)不大。此外，現(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會(huì)的立法內(nèi)容與上位法很多是重復(fù)的，有些只是相關(guān)上位法內(nèi)容的重新整合而已，再下放一級(jí)，重復(fù)現(xiàn)象會(huì)更多?！?彭東昱：《賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)》，《中國(guó)人大》2014年第10期。

以上兩種觀點(diǎn)均表達(dá)了對(duì)地方立法權(quán)下放的憂慮，內(nèi)容卻截然不同。前一種觀點(diǎn)可被稱為“立法擴(kuò)張論”，其主張者擔(dān)心立法權(quán)下放之后會(huì)被濫用、失去控制；后一種觀點(diǎn)可被稱為“立法重復(fù)論”，持此觀點(diǎn)者認(rèn)為，賦予地方更多立法權(quán)后各地只是依樣畫葫蘆、亦步亦趨。如果擴(kuò)張論是正確的，那么顯然地方立法就不是在簡(jiǎn)單模仿上位立法，而應(yīng)當(dāng)具有大量的反映地方利益的創(chuàng)制性規(guī)定；如果重復(fù)論是正確的，則不需要擔(dān)心地方立法權(quán)的擴(kuò)張，因?yàn)樗鼈冎皇巧衔环ǖ摹皞髀曂病?。究竟哪種觀點(diǎn)相對(duì)準(zhǔn)確，人們無(wú)法從表面現(xiàn)象中作出判斷，而需要對(duì)實(shí)踐進(jìn)行調(diào)查。筆者相信，上述兩種意見(jiàn)中均存在合理的面向，分別反映了地方立法不同的特點(diǎn)。不過(guò)，問(wèn)題是，它們究竟在什么程度上是正確的，應(yīng)當(dāng)在什么條件下認(rèn)可這些結(jié)論。

上述現(xiàn)象在目前已有的文獻(xiàn)中均得到了一定的支持。就擴(kuò)張論而言，有部分學(xué)者通過(guò)對(duì)地方立法情況的實(shí)證分析，得出了在地方立法中，創(chuàng)制性立法比例較高的結(jié)論。比如，逯金沖在對(duì)比之后指出，從1990年到2014年，在上海、廣東、山東、青海等4個(gè)省市的地方立法中，創(chuàng)制性立法的比例都明顯占絕大多數(shù)，其中，廣東省和山東省的創(chuàng)制性立法的比率更是超過(guò)60%，就連相對(duì)比率較低的諸如青海等省也超過(guò)了半數(shù)。*參見(jiàn)逯金沖：《地方創(chuàng)制性立法研究》，山東大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文，第28頁(yè)。持相似結(jié)論的還有涂艷成，其在研究中發(fā)現(xiàn)，地方立法的創(chuàng)制性比例亦在40%至50%左右，同時(shí)，地方創(chuàng)制性立法的比例似乎與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度有一定關(guān)聯(lián)。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)制性立法比例相對(duì)較高，如深圳(55.76%)、汕頭(63.33%)、蘇州(51.72%)、徐州(57.69%)、大連(54.54%)等；而東北及西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)制性立法比例相對(duì)較低，如唐山(27.77%)、齊齊哈爾(28.57%)、西藏(31.48%)、四川(29.88%)等。*參見(jiàn)涂艷成：《地方創(chuàng)制性立法之“地方性事務(wù)”研究》，上海交通大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第26頁(yè)。

地方立法中的創(chuàng)制性立法比例較大也與符合現(xiàn)實(shí)中的部分經(jīng)驗(yàn)描述。根據(jù)媒體報(bào)道，截止至2007年的15年時(shí)間中，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法 296部，其中約三分之一是在國(guó)家和其他地方立法沒(méi)有先例的情況下制定的，三分之一的法規(guī)都有創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定。*參見(jiàn)閔聲：《創(chuàng)制性立法為鵬城添翅— 深圳特區(qū)授權(quán)立法15年回眸》，《人民之聲》2007年第8期。另?yè)?jù)寧波市人大常委會(huì)法工委的介紹，寧波市第十二屆人大常委會(huì)制定的 31 件地方性法規(guī)中，屬于地方創(chuàng)制性立法的有 18 件，占總數(shù)的 58%。*參見(jiàn)龔哲明：《市十二屆人大常委會(huì)近六成已出臺(tái)法規(guī)屬創(chuàng)制性立法》，《寧波日?qǐng)?bào)》2006 年5 月29 日，第 A01 版。從這些描述中可以發(fā)現(xiàn)，地方創(chuàng)制性立法在實(shí)踐中的比例相當(dāng)可觀，而且地方立法機(jī)關(guān)的官員一般也將更高比例的創(chuàng)制性立法視為重要的工作成績(jī)。

不過(guò)，立法重復(fù)論的提出者也得到一定的數(shù)據(jù)研究的支持。屈茂輝在研究了有關(guān)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償制度的規(guī)范性文件后，得出結(jié)論認(rèn)為國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償制度的地方立法重復(fù)率都比較高，其中重復(fù)率高低順序分別為: 征收主體62.7%、征收程序57.3%、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)51.3%、搬遷與強(qiáng)制拆除規(guī)定44.4%、補(bǔ)償范圍38.5%、公共利益范圍36.8%、法律責(zé)任15.4%。*參見(jiàn)屈茂輝：《我國(guó)上位法與下位法內(nèi)容相關(guān)性實(shí)證分析》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期。孫波則研究了土地管理類的地方立法，據(jù)其統(tǒng)計(jì)，在章的設(shè)置上，完全照搬上位法結(jié)構(gòu)(結(jié)構(gòu)安排沒(méi)有任何創(chuàng)新，創(chuàng)新的章數(shù)占上位法章數(shù)的百分比為零)的地方立法數(shù)額占所有地方立法數(shù)額(30 件)的比例36.7%；幾乎完全照搬上位法結(jié)構(gòu)(結(jié)構(gòu)安排上僅有1章發(fā)生變化，占上位法章數(shù)的比例為12.5%)的地方立法數(shù)額占所有地方立法數(shù)額(30件)的百分比為36.7%；兩項(xiàng)地方立法之和共占全國(guó)地方立法總數(shù)的73.4%。*參見(jiàn)孫波：《試論地方立法“抄襲”》，《法商研究》2007年第5期。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為立法重復(fù)的現(xiàn)象正在隨著時(shí)間的推移而逐漸減少，比如史建三、吳天昊在比較了上海市十余年間的地方立法后指出：“從內(nèi)容上看，重復(fù)率有逐漸遞減的趨勢(shì)，反映了立法指導(dǎo)思想的改變。簡(jiǎn)單照搬上位法的立法方式被摒棄，根據(jù)地方的具體情況有針對(duì)性地解決實(shí)際問(wèn)題的比重不斷上升?！?史建三、吳天昊：《地方立法質(zhì)量：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策——以上海市人大立法為例》，《法學(xué)》2009年第6期。

雖然從表面上看，上述關(guān)于擴(kuò)張論和重復(fù)論的兩類描述所得出的結(jié)論差異較大，但二者針對(duì)的領(lǐng)域與層面并不完全相同。對(duì)創(chuàng)制性立法的研究主要基于宏觀層面的分析，較缺乏細(xì)致的條文梳理；而對(duì)立法重復(fù)現(xiàn)象的研究一般是選取某個(gè)特殊領(lǐng)域進(jìn)行逐章逐條排查，與創(chuàng)制性立法在研究層面上有所差別。因此，這兩類研究的結(jié)論缺乏直接比較的可行性。欲全面了解地方立法與上位法之間的關(guān)系，尚需要進(jìn)行更加直接的對(duì)比。

從目前筆者收集的文獻(xiàn)資料觀察，少有論者將創(chuàng)制性的規(guī)范和重復(fù)性的規(guī)范置于同一個(gè)框架之中進(jìn)行比較，而通常只研究其中的一個(gè)方面。這種研究方式所可能存在的風(fēng)險(xiǎn)在于“自我實(shí)現(xiàn)的預(yù)期”，即不自覺(jué)地以自身的研究主題框定和篩選材料，從而增強(qiáng)自身討論的意義。因此，在研究過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將對(duì)立的現(xiàn)象擺在同一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行比較。具體到地方立法與上位法關(guān)系的研究中，研究者最好同時(shí)對(duì)作為研究對(duì)象的地方立法的創(chuàng)制性和重復(fù)性條款進(jìn)行梳理，以發(fā)現(xiàn)兩者間的關(guān)系。并且，地方立法與上位法之間的關(guān)系也不僅僅限于創(chuàng)制或重復(fù)，有大量的規(guī)則實(shí)際上是在細(xì)化上位法較為原則性的規(guī)定，故而也應(yīng)將這種情形一并納入考察范圍。

另外，筆者認(rèn)為，對(duì)于地方立法的研究應(yīng)將重點(diǎn)置于那些具有法律后果的條款。事實(shí)上，地方立法區(qū)別于其它地方規(guī)范性文件的關(guān)鍵點(diǎn)在于它們可以進(jìn)行行政處罰、行政許可或行政強(qiáng)制的設(shè)定。因此，檢驗(yàn)地方立法機(jī)關(guān)立法權(quán)的擴(kuò)張或?yàn)E用程度主要就是要考察地方立法在許可、處罰、強(qiáng)制等方面的設(shè)定情況。在這其中，有關(guān)行政處罰的條款數(shù)量最大，覆蓋面最廣，相對(duì)于設(shè)定行政許可或行政強(qiáng)制的條款來(lái)說(shuō)更能夠反映地方立法的綜合特點(diǎn)，所以，通過(guò)對(duì)地方立法中行政處罰條款的考察可以較為準(zhǔn)確地反映出地方立法與上位法的關(guān)系。

基于上述原因，筆者于本文中擬從地方立法中帶有行政處罰后果的條款入手，同時(shí)研究這些條款中創(chuàng)制、細(xì)化和重復(fù)的比例，以形成對(duì)地方立法和上位法之間關(guān)系的客觀認(rèn)識(shí)。筆者于本文中選取的主要研究領(lǐng)域是城市市容環(huán)境衛(wèi)生類立法(以下簡(jiǎn)稱：市容環(huán)衛(wèi)類立法)和安全生產(chǎn)類立法。市容環(huán)衛(wèi)類立法具有較為顯著的地方性特征，地方政府一般成立城市管理部門；此類地方立法根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，主要反映橫向權(quán)力關(guān)系。該領(lǐng)域也被《立法法》規(guī)定為設(shè)區(qū)的市可以行使立法權(quán)的領(lǐng)域，適合作為典型的地方立法進(jìn)行分析。相比較而言，安全生產(chǎn)類立法具有更強(qiáng)的中央控制色彩，中央政府為了避免地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中忽視安全生產(chǎn)的機(jī)會(huì)主義行為，在該領(lǐng)域施加了強(qiáng)大的政治壓力，因此此類地方立法主要反映了縱向權(quán)力關(guān)系。通過(guò)對(duì)比性對(duì)這兩類立法中有關(guān)創(chuàng)制、細(xì)化、重復(fù)性規(guī)定的描述，可以從不同角度更加完整地理解中國(guó)地方立法與上位法之間的關(guān)聯(lián)。

二、地方立法與上位法不同關(guān)系模式的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

由于概念之間存在相互交叉的模糊地帶，在研究地方立法相對(duì)于上位立法的關(guān)系前，有必要在內(nèi)涵與外延上對(duì)重復(fù)、細(xì)化、創(chuàng)制等三種下位法與上位法之間的關(guān)系類型進(jìn)行定義，以明確這三者的聯(lián)系與區(qū)別。

(一)“重復(fù)”的認(rèn)定

下位法重復(fù)上位法是指下位法條文在表述上直接援用了上位法條文，或者下位法條文在內(nèi)容上與上位法基本一致。前一種情形相對(duì)較為容易識(shí)別，比如《北京市安全生產(chǎn)條例》第16條所列舉的對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人的8項(xiàng)要求中，有5項(xiàng)直接照抄了作為上位法的我國(guó)《安全生產(chǎn)法》第18條的規(guī)定，上下位法在文字上完全一致。此即屬于下位法重復(fù)上位法的典型情況。后一種情形相對(duì)來(lái)說(shuō)復(fù)雜一些，需要在實(shí)質(zhì)上對(duì)下位法條文和上位法條文之間的內(nèi)容吻合度作出判斷，這往往容易與規(guī)范的細(xì)化現(xiàn)象發(fā)生混淆。比如《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第25條第3款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得擅自占用道路、橋梁、人行天橋、地下通道及其他公共場(chǎng)所堆放物品，影響市容環(huán)境衛(wèi)生?！痹摽钆c其上位法即國(guó)務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱：《市容環(huán)衛(wèi)條例》)第36條第2項(xiàng)在內(nèi)容上相重合。后者所規(guī)定的情形為：“未經(jīng)城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門批準(zhǔn)，擅自在街道兩側(cè)和公共場(chǎng)地堆放物料，搭建建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施，影響市容的?！笨赡軙?huì)有人認(rèn)為上海市的規(guī)定對(duì)國(guó)務(wù)院條例中“街道和公共場(chǎng)地”這一概念作了具體列舉，應(yīng)當(dāng)屬于規(guī)范細(xì)化。然而，事實(shí)上，將“街道和公共場(chǎng)地”變?yōu)椤暗缆?、橋梁、人行天橋、地下通道及其他公共?chǎng)所”只是對(duì)上位法條文中的概念在日常語(yǔ)言的基礎(chǔ)上作了說(shuō)明，并未在上位法框架內(nèi)作出有意義的區(qū)分，沒(méi)有實(shí)質(zhì)上細(xì)化這一規(guī)范，因此這種情況應(yīng)被歸入下位法與上位法重合的范疇。

(二)“細(xì)化”的認(rèn)定

下位法細(xì)化上位法是指下位法在上位法規(guī)定的框架內(nèi)區(qū)分不同行為，分別進(jìn)行規(guī)定的情形。細(xì)化即意味著對(duì)上位法規(guī)定的具體化，這要求下位法條文對(duì)上位法抽象的概念作出有意義的區(qū)分，并適用相對(duì)應(yīng)的法律后果。例如，《市容環(huán)衛(wèi)條例》第34條第7項(xiàng)禁止“臨街工地不設(shè)置護(hù)欄或者不作遮擋、停工場(chǎng)地不及時(shí)整理并作必要覆蓋或者竣工后不及時(shí)清理和平整場(chǎng)地，影響市容和環(huán)境衛(wèi)生”的行為?！渡虾Ｊ惺腥莪h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第33條第4款在其基礎(chǔ)之上作了分項(xiàng)列舉：“對(duì)未按規(guī)定設(shè)置臨時(shí)廁所和生活垃圾收集容器，或者向建設(shè)工地外排放污水、散落粉塵的，處三百元以上三千元以下罰款；對(duì)未按規(guī)定設(shè)置封閉圍欄，或者擅自在建設(shè)工地圍欄外堆放建筑垃圾、渣土和材料的，處三千元以上三萬(wàn)元以下罰款；對(duì)未及時(shí)清除建筑垃圾、工程渣土及其他廢棄物的，可以代為清除，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)，處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款；對(duì)未及時(shí)拆除施工臨時(shí)設(shè)施的，可以代為拆除，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)，處三千元以上三萬(wàn)元以下罰款?！庇直热纾妒腥莪h(huán)衛(wèi)條例》第34條第5項(xiàng)規(guī)定：“不履行衛(wèi)生責(zé)任區(qū)清掃保潔義務(wù)的，城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者其委托的單位除責(zé)令其糾正違法行為、采取補(bǔ)救措施外，可以并處警告、罰款?！弊鳛閷?duì)這一條內(nèi)容的細(xì)化，《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第29條以碼頭、船舶為對(duì)象，說(shuō)明了“衛(wèi)生責(zé)任區(qū)的保潔義務(wù)”的具體含義：“各類碼頭、船舶應(yīng)當(dāng)配備與垃圾、糞便收集量或者產(chǎn)生量相適應(yīng)且符合設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的收集容器，并保持正常使用。進(jìn)行碼頭、船舶裝卸作業(yè)或者水上航行的，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止貨物或者垃圾、糞便污染水域。進(jìn)行水面漂浮物打撈和船舶垃圾、糞便接收作業(yè)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除廢棄物，防止污染水域?！毕嗨频?，《天津市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第29條第2款對(duì)上述行政法規(guī)第34條第5項(xiàng)里不太明確的罰款額度以及罰款所適用的條件進(jìn)行了操作性細(xì)化；*該款規(guī)定：“不按規(guī)定履行保潔責(zé)任或者履行責(zé)任不符合國(guó)家和本市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處三百元以上三千元以下罰款。”《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》中第49條關(guān)于市政維護(hù)作業(yè)和第50條關(guān)于城市綠地養(yǎng)護(hù)作業(yè)施工場(chǎng)地的規(guī)定也是對(duì)《市容環(huán)衛(wèi)條例》第34條第7項(xiàng)的細(xì)化。*《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第49條規(guī)定：“維修、清疏排水管道、溝渠，維修、更換路燈、電線桿及其他公共設(shè)施所產(chǎn)生的廢棄物，作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)清除，不得亂堆亂放。違反規(guī)定的，責(zé)令限期清理，并可處500元以上5000元以下罰款?！痹摋l例第50條規(guī)定：“城市綠地管理養(yǎng)護(hù)單位應(yīng)當(dāng)保持綠地整潔。在道路兩側(cè)栽培、修剪樹木或者花卉等作業(yè)所產(chǎn)生的枝葉、泥土，作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除，不得亂堆亂放。違反規(guī)定的，責(zé)令限期改正，并可處500元以上5000元以下罰款?！?/p>

從上述事例中可以發(fā)現(xiàn)，雖然下位法針對(duì)上位法的重復(fù)和細(xì)化都沒(méi)有超越上位法的框架與邊界，但重復(fù)只是對(duì)上位法規(guī)定的簡(jiǎn)單再現(xiàn)，細(xì)化則需要下位法制定機(jī)關(guān)進(jìn)行一定的分析，對(duì)上位概念進(jìn)行“分類討論”。

(三)“創(chuàng)制”的認(rèn)定

創(chuàng)制是指下位法規(guī)定上位法沒(méi)有涉及的事項(xiàng)，或者超出上位法規(guī)定的范圍。這里僅僅強(qiáng)調(diào)下位法相對(duì)于上位法的“擴(kuò)張”，而不包含下位法的相對(duì)“收縮”情形，即不包含下位法縮小上位法內(nèi)容范圍的情況，因?yàn)橹挥幸?guī)范內(nèi)容的擴(kuò)張才意味著下位法的制定機(jī)關(guān)進(jìn)行了創(chuàng)造性的活動(dòng)，在本文的視角下才具有討論的意義。單純減少上位法規(guī)定的內(nèi)容可能是因?yàn)橹贫C(jī)關(guān)認(rèn)為沒(méi)有必要過(guò)多重復(fù)上位法已有的規(guī)定，而希望法律適用機(jī)關(guān)直接援引上位法，此中并未體現(xiàn)出下位法制定機(jī)關(guān)的獨(dú)特作用，所以應(yīng)被納入“重復(fù)”的范疇之中。

創(chuàng)制行為在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)多種多樣，在許多時(shí)候與規(guī)則的細(xì)化現(xiàn)象十分相似。比如《天津市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第19條規(guī)定：“禁止擅自占用道路和公共場(chǎng)所從事擺賣、生產(chǎn)、加工、修配、機(jī)動(dòng)車清洗和餐飲等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。違反規(guī)定的，沒(méi)收其違法所得和非法財(cái)物，可以處五千元以下罰款?！迸c其相關(guān)的上位法規(guī)定是《市容環(huán)衛(wèi)條例》第36條第2項(xiàng)：“未經(jīng)城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門批準(zhǔn)，擅自在街道兩側(cè)和公共場(chǎng)地堆放物料，搭建建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施，影響市容的?！睆谋砻婵?，天津市的規(guī)定似乎是對(duì)上位條例的細(xì)化，指明了占用公共空間的具體情形，但若仔細(xì)分析，兩者性質(zhì)并不相同。上位法禁止的是以有形的物體占據(jù)公共空間，天津市規(guī)定所禁止的則是通過(guò)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)占據(jù)公共空間。此處地方立法根據(jù)在實(shí)踐中遇到的實(shí)際情況，創(chuàng)制了一個(gè)新的規(guī)定。

又如，《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第44條第1款規(guī)定：“產(chǎn)生建筑垃圾、工程渣土的單位，應(yīng)當(dāng)向所在地的區(qū)(縣)市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門申報(bào)產(chǎn)生量和處置方案，取得建筑垃圾、工程渣土處置證，委托取得建筑垃圾、工程渣土運(yùn)輸許可證的單位運(yùn)輸。違反規(guī)定的，由城管執(zhí)法部門責(zé)令改正，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。”其似乎對(duì)應(yīng)于《市容環(huán)衛(wèi)條例》第34條第5項(xiàng)中的“不按規(guī)定清運(yùn)、處理垃圾”這一行為，好像應(yīng)屬于對(duì)該規(guī)定的細(xì)化。然而，上海市的規(guī)定實(shí)際上創(chuàng)設(shè)了一個(gè)上位法中并不存在的行政許可即垃圾、工程渣土處置證，這一行政許可的設(shè)定行為使得這一地方立法條款成為了一個(gè)創(chuàng)制性規(guī)定。

上述兩個(gè)例子中的創(chuàng)制行為具有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即下位法所創(chuàng)設(shè)的具有處罰后果內(nèi)容在上位法中存在一定的對(duì)應(yīng)，地方立法是在上位法設(shè)定的處罰行為的基礎(chǔ)上進(jìn)行的添附，類似的例子還可以繼續(xù)列舉。*比如，《鄭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第22條規(guī)定：“臨街建(構(gòu))筑物的外立面、房頂、陽(yáng)臺(tái)、平臺(tái)、外走廊，不得堆放、吊掛有礙市容的物品?！边@相對(duì)于《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第34條第3項(xiàng)規(guī)定的“在城市人民政府規(guī)定的街道的臨街建筑物的陽(yáng)臺(tái)和窗外，堆放、吊掛有礙市容的物品”，增加了外立面、房頂、平臺(tái)、外走廊等內(nèi)容，屬于在上位法基礎(chǔ)之上的添附。筆者將這一類的創(chuàng)制行為稱為“依附型創(chuàng)制”，即下位法依附于上位法的基礎(chǔ)條文所進(jìn)行的創(chuàng)制。除此之外，另一些設(shè)定處罰的創(chuàng)制性條文并沒(méi)有與其直接對(duì)應(yīng)的上位法處罰條款，筆者將其稱為“獨(dú)立型創(chuàng)制”。例如，《北京市安全生產(chǎn)條例》第94條規(guī)定：“礦山、道路交通運(yùn)輸、建筑施工、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹等領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反本條例第七十條規(guī)定，未存繳安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金或者未參加安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的，責(zé)令限期改正，可以并處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款?！痹摋l中所強(qiáng)令設(shè)置的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金和安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)在上位法即我國(guó)《安全生產(chǎn)法》中僅為建議性條款，未在罰則中出現(xiàn)，故屬于北京市規(guī)定的獨(dú)立創(chuàng)設(shè)。依附型創(chuàng)制與細(xì)化之間存在一定的模糊地帶，有時(shí)與細(xì)化行為難以完全區(qū)分清楚。事實(shí)上，依附型創(chuàng)制的目的與細(xì)化規(guī)定類似，均是在增強(qiáng)上位法既有規(guī)定的可適用性，這與獨(dú)立型創(chuàng)制試圖在上位法規(guī)范框架之外另設(shè)一種行為模式存在區(qū)別。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，依附型創(chuàng)制相對(duì)于獨(dú)立型創(chuàng)制而言更加體現(xiàn)了地方立法機(jī)關(guān)對(duì)上位法的遵從，如果說(shuō)依附型創(chuàng)制是圍繞既有中心所進(jìn)行的擴(kuò)展，那么獨(dú)立型創(chuàng)制則是開辟新的領(lǐng)域。

如果從更加宏觀的角度看，立法創(chuàng)制行為還可以分為整體型創(chuàng)制與個(gè)別型創(chuàng)制。所謂整體型創(chuàng)制是指下位法的整個(gè)文本沒(méi)有上位法規(guī)定對(duì)應(yīng)，下位法制定機(jī)關(guān)運(yùn)用自主立法權(quán)先行制定了某個(gè)領(lǐng)域的立法。在法律體系草創(chuàng)時(shí)期，整體型創(chuàng)制立法的數(shù)量較多，但隨著法律體系的逐步完善，這一類創(chuàng)制性立法呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。個(gè)別型創(chuàng)制是指下位法在整體文本已有上位法依據(jù)的前提下，于個(gè)別規(guī)范上突破上位法條文的內(nèi)容所進(jìn)行的創(chuàng)制。這一類創(chuàng)制在法律體系中普遍存在，是立法創(chuàng)制的主要形式。筆者于本文中研究的對(duì)象皆為個(gè)別型創(chuàng)制，因?yàn)椴徽撌鞘腥莪h(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域還是安全生產(chǎn)領(lǐng)域，中央立法機(jī)關(guān)均已制定了相關(guān)法律或行政法規(guī)，不存在地方先行立法的空間。

綜上，筆者于本文中所稱的重復(fù)、細(xì)化、創(chuàng)制可用表1予以歸納。

表1 上下位法之間不同關(guān)系模式的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

三、地方立法與上位法關(guān)系的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)梳理

為較為全面地描述全國(guó)范圍內(nèi)地方立法與上位中央立法之間的關(guān)系，筆者在我國(guó)的東部、中部、西部各選擇了三個(gè)省會(huì)城市外加四個(gè)直轄市(濟(jì)南、南京、杭州、石家莊、鄭州、太原、昆明、西寧、蘭州、北京、天津、上海、重慶)作為本文的考察對(duì)象。

在“重復(fù)”、“細(xì)化”、“創(chuàng)制”行為數(shù)量的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算上，筆者于本文中沒(méi)有直接以各地規(guī)范的“條”或者“款”作為統(tǒng)計(jì)單位，而是直接以“行為”作為單位。其原因在于，各地規(guī)范對(duì)相同的內(nèi)容于條款設(shè)置上差異較大，在某地用一個(gè)條文規(guī)定的事項(xiàng)在另一地可能被拆成兩個(gè)條文。比如，國(guó)務(wù)院《市容環(huán)衛(wèi)條例》第34條第1項(xiàng)所禁止的“隨地吐痰、便溺，亂扔果皮、紙屑和煙頭等廢棄物”行為在《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第28條中被拆分為“吐痰、便溺”和“亂扔果皮、紙屑、煙蒂、飲料罐、口香糖等廢棄物”兩項(xiàng)。因此，若以條款數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成結(jié)果上的偏誤。而如果以“行為”為單位，就可以較大程度地避免上述問(wèn)題，比如，可以將國(guó)務(wù)院規(guī)定第34條第1項(xiàng)歸納為“禁止隨地排泄”和“禁止隨意丟棄廢物”兩個(gè)行為。如此一來(lái)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以更加準(zhǔn)確地反映地方立法相對(duì)于上位法的規(guī)定情況。同樣地，《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》第8條規(guī)定：“在城市道路及其兩側(cè)人行道、公共場(chǎng)地和設(shè)施用地范圍內(nèi)，禁止下列影響市容和環(huán)境衛(wèi)生的行為：(一)堆放物料、搭建建(構(gòu))筑物和其他設(shè)施；(二)清洗機(jī)動(dòng)車輛；(三)屠宰加工作業(yè)；(四)設(shè)攤兜售物品；(五)其他影響市容和環(huán)境衛(wèi)生的行為。”該條將占用道路的行為進(jìn)行了分項(xiàng)列舉，除兜底條款外包含有四個(gè)行為，而另有城市可能會(huì)將所有內(nèi)容列在一款之中，如《天津市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第19條規(guī)定：“禁止擅自占用道路和公共場(chǎng)所從事擺賣、生產(chǎn)、加工、修配、機(jī)動(dòng)車清洗和餐飲等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”天津市的規(guī)定雖然只有一個(gè)條款，但在本文的統(tǒng)計(jì)中卻包含有擺賣、生產(chǎn)、加工、修配、機(jī)動(dòng)車清洗和餐飲六個(gè)行為。

根據(jù)上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下。需要說(shuō)明的是，筆者于本文中對(duì)各類行為的統(tǒng)計(jì)均基于現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，但有部分地方性法規(guī)在上位法修改后并未進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這有可能導(dǎo)致地方立法的部分條文滯后于上位法。不過(guò)，這一因素并不對(duì)本文結(jié)論構(gòu)成影響，筆者于本文中探討的各項(xiàng)比例均基于運(yùn)行中的規(guī)定，即反映實(shí)踐中上下位法的客觀關(guān)系。另外，盡管筆者于本文中設(shè)置了統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)所有樣本進(jìn)行了多輪核驗(yàn)，但本文在統(tǒng)計(jì)中可能還是難以完全避免筆者主觀性所帶來(lái)的誤差。所以，本文統(tǒng)計(jì)結(jié)果上較微小的數(shù)字差異可能并不代表兩者間的實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

(一)行為數(shù)量擴(kuò)張情況

在具體研究地方立法相對(duì)于上位法的重復(fù)、細(xì)化和創(chuàng)制現(xiàn)象前，筆者首先關(guān)注的是下位法在行為絕對(duì)數(shù)量上與上位法之間的關(guān)系，因?yàn)樵撝笜?biāo)可以在較為簡(jiǎn)單的意義上反映出下位法相對(duì)于上位法的擴(kuò)張情況。在此，筆者以“行為數(shù)量比”對(duì)這一關(guān)系進(jìn)行描述。所謂“行為數(shù)量比”即下位法所規(guī)定的處罰行為數(shù)量與上位法規(guī)定的處罰行為數(shù)量之比，這一比例越高則代表下位法的擴(kuò)張程度越大。根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在本文中被列為“上位法”的國(guó)務(wù)院《市容環(huán)衛(wèi)條例》規(guī)定應(yīng)處罰行為19項(xiàng)，我國(guó)《安全生產(chǎn)法》規(guī)定應(yīng)處罰行為51項(xiàng)，兩個(gè)領(lǐng)域被統(tǒng)計(jì)地方立法的應(yīng)處罰行為總數(shù)和與上位法的行為數(shù)量比分別如表2、表3所示。

表2 市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域地方立法行為數(shù)量統(tǒng)計(jì)

表3 安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方立法行為數(shù)量統(tǒng)計(jì)

從表2、表3所反映的內(nèi)容看，大致可以得出地方性強(qiáng)的立法擴(kuò)張程度較高的結(jié)論。從行為數(shù)量比看，在市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域有三個(gè)城市比值大于3，四個(gè)城市比值大于2，僅有一個(gè)城市比值小于1，這意味著該領(lǐng)域超過(guò)一半被統(tǒng)計(jì)城市的地方立法在處罰行為的設(shè)定上比其上位規(guī)定多一倍。與之相反，安全生產(chǎn)領(lǐng)域被納入調(diào)查的城市沒(méi)有一個(gè)的行為數(shù)量比大于1，平均值僅為0.42，這意味著在該領(lǐng)域，地方立法規(guī)定的應(yīng)被處罰的行為數(shù)量在平均意義上不到上位法設(shè)定數(shù)量的一半?？梢?jiàn)，在市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域，地方立法普遍進(jìn)行了行為數(shù)量的擴(kuò)張；而在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，地方立法所規(guī)定的行為數(shù)量顯著少于上位法。

造成這種區(qū)別的直接原因可能在于兩個(gè)領(lǐng)域上位法詳細(xì)程度的不同，但根本原因在于中央立法機(jī)關(guān)對(duì)地方性較強(qiáng)的立法事務(wù)未進(jìn)行太多干預(yù)，而在實(shí)質(zhì)上放權(quán)給地方立法機(jī)關(guān)。市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域的上位法即《市容環(huán)衛(wèi)條例》由國(guó)務(wù)院于1992年制定，全文僅4000余字，事實(shí)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市管理的需要。*實(shí)踐中，城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法者即指出市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的上位法存在著大量“有禁無(wú)罰，或者有罰但并無(wú)明確法律責(zé)任條款”需要“進(jìn)行深化和具體化，從而給相關(guān)部門管理提供較強(qiáng)可操作性的法律支撐”。參見(jiàn)谷尚輝：《臺(tái)州在市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域首次行使地方立法權(quán)》，《臺(tái)州日?qǐng)?bào)》2015年11月20日第03版。雖然存在制度供給不足，但《市容環(huán)衛(wèi)條例》于2011所進(jìn)行的修改只小幅修改了其中的三條，且未實(shí)質(zhì)涉及市容環(huán)衛(wèi)管理的具體內(nèi)容。*參見(jiàn)2011年1月8日《國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》(國(guó)務(wù)院令第588號(hào))?？梢?jiàn)國(guó)務(wù)院并未在中央層面增加制度供給，而是把具體的規(guī)定權(quán)力交給了各個(gè)地方。相反，我國(guó)《安全生產(chǎn)法》于2002年末開始實(shí)施，在制定之初其規(guī)定就比較詳細(xì)，共97條，11000余字，2009年和2014年的修改又使該法進(jìn)一步完善。2014年修改后其已經(jīng)達(dá)到114條，近16000字，地方立法進(jìn)一步規(guī)定的空間已然不大，各地執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用中央立法即可應(yīng)對(duì)日常工作需要，*筆者曾在我國(guó)東南地區(qū)P市調(diào)研，該市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局分管安全生產(chǎn)的副局長(zhǎng)指出，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域中央立法已經(jīng)足夠，在具體執(zhí)法活動(dòng)中，他們一般不參考地方制定的文件。地方立法機(jī)關(guān)也就無(wú)需進(jìn)行專門的創(chuàng)制活動(dòng)。所以，安全生產(chǎn)領(lǐng)域下位實(shí)施性的地方立法所規(guī)定的行為數(shù)量少于上位法規(guī)定就屬情理之中。以上現(xiàn)象說(shuō)明，地方性越強(qiáng)的立法領(lǐng)域遇到“中央調(diào)控”的可能性越低，也就越可能產(chǎn)生擴(kuò)張。

(二)重復(fù)規(guī)定情況

重復(fù)規(guī)定體現(xiàn)了地方立法對(duì)上位法的完全遵循，筆者于本文中以“重復(fù)率”(地方立法包含的重復(fù)行為數(shù)/地方立法包含的行為總數(shù))來(lái)表示這一方面的情況，具體情況如表4、表5所示。

表4 市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域地方立法重復(fù)情況統(tǒng)計(jì)

表5 安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方立法重復(fù)情況統(tǒng)計(jì)

根據(jù)以上兩表的對(duì)比，并結(jié)合具體重復(fù)性規(guī)定的內(nèi)容，可以得出如下結(jié)論：地方重復(fù)規(guī)定所占比例較低，純粹復(fù)制上位法條文的情況并不多見(jiàn)。從整體上看，市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域設(shè)定處罰的條款與上位法之間的平均重復(fù)率為21.66%，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的平均重復(fù)率為16.03%，在規(guī)范整體上所占據(jù)的地位并不明顯，僅有《南京市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《石家莊市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《西寧市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《重慶市安全生產(chǎn)條例》在重復(fù)率上超過(guò)三成，而《濟(jì)南市城市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《天津市安全生產(chǎn)條例》甚至沒(méi)有與上位法內(nèi)容重復(fù)的條文。從具體內(nèi)容看，單純復(fù)制上位法規(guī)定的情況也較為罕見(jiàn)。以《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》為例，該條例中可認(rèn)定為與上位法內(nèi)容重復(fù)的行為有12項(xiàng)，但完全照抄上位法條文、未進(jìn)行任何改動(dòng)的僅1項(xiàng)，大多數(shù)重復(fù)性條文都進(jìn)行了適當(dāng)?shù)母膶?，或在一定程度上改變了表述。因此，認(rèn)為我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)只是在單純抄襲上位法規(guī)定的觀點(diǎn)并不準(zhǔn)確。

(三)細(xì)化規(guī)定情況

細(xì)化規(guī)定代表了地方立法對(duì)上位法所進(jìn)行的操作性補(bǔ)充，筆者于本文中以“細(xì)化率”(地方立法包含的細(xì)化行為數(shù)/地方立法包含的行為總數(shù))表示細(xì)化行為所占的比例，具體情況如表6、表7所示。

表6 市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域地方立法細(xì)化情況統(tǒng)計(jì)

表7 安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方立法細(xì)化情況統(tǒng)計(jì)

從有關(guān)細(xì)化規(guī)定的統(tǒng)計(jì)數(shù)字觀察，可得到以下結(jié)論：細(xì)化規(guī)定所占比例相對(duì)較高，且其占比與立法的中央性正相關(guān)。市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域13個(gè)地方性法規(guī)的平均細(xì)化率為33.34%，高于平均重復(fù)率近12個(gè)百分點(diǎn)；安全生產(chǎn)領(lǐng)域的平均細(xì)化率為55.32%，更是高于該領(lǐng)域平均重復(fù)率近40個(gè)百分點(diǎn)?？梢?jiàn)，相比于直接復(fù)制，地方立法機(jī)關(guān)更多從事的是規(guī)范的細(xì)化工作。并且，可以發(fā)現(xiàn)，安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方立法的細(xì)化率要明顯高于市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，這其中的原因在一定程度上也與不同領(lǐng)域立法的特點(diǎn)相關(guān)。如前所述，我國(guó)《安全生產(chǎn)法》具有更強(qiáng)的中央調(diào)控特性，在內(nèi)容上相比于《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》更加詳細(xì)、豐富；故而在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，地方立法機(jī)關(guān)受中央立法的約束更多，客觀上沒(méi)有太多創(chuàng)造的空間，于上位法框架內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)充的概率更高。而市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域具有較強(qiáng)的地方立法特性，上位法條文比較簡(jiǎn)單，地方立法可資細(xì)化的條文也相對(duì)有限，這一領(lǐng)域條文的細(xì)化率也相對(duì)較低。因此，根據(jù)當(dāng)前有限的經(jīng)驗(yàn)資料，有理由認(rèn)為，地方立法的細(xì)化率與立法的中央性程度呈現(xiàn)正相關(guān)。

(四)創(chuàng)制規(guī)定情況

創(chuàng)制性規(guī)定代表了地方立法對(duì)于上位法空白的填補(bǔ)或者上位法不完整規(guī)定的續(xù)造。如前所述，地方立法的創(chuàng)制行為可以分為整體型創(chuàng)制和個(gè)別型創(chuàng)制，個(gè)別型創(chuàng)制中又可以進(jìn)一步細(xì)分為獨(dú)立型創(chuàng)制和依附型創(chuàng)制。整體型創(chuàng)制不在本文討論范圍內(nèi)，筆者于此分別以“創(chuàng)制率”(地方立法包含的創(chuàng)制行為數(shù)/地方立法中包含的行為總數(shù))和“獨(dú)立創(chuàng)制率”(獨(dú)立型創(chuàng)制行為數(shù)/地方立法中包含的行為總數(shù))表示創(chuàng)制行為整體和獨(dú)立型創(chuàng)制行為的地位，具體情況如表8、表9所示。

表8 市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域地方立法創(chuàng)制情況統(tǒng)計(jì)

表9 安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方立法創(chuàng)制情況統(tǒng)計(jì)

圖1 各城市立法創(chuàng)制率情況

就上表統(tǒng)計(jì)數(shù)字，可以得出以下兩項(xiàng)結(jié)論。

結(jié)論之一是：上位法中央調(diào)控特性越強(qiáng)，地方立法創(chuàng)制率越低。與前述細(xì)化規(guī)定正好相反，地方立法的創(chuàng)制性規(guī)定與上位法的中央性呈現(xiàn)出反相關(guān)的關(guān)系。從數(shù)字中可以發(fā)現(xiàn)，市容環(huán)衛(wèi)類地方立法的創(chuàng)制率普遍較高，平均值為45.00%，接近一半；其中，最高值如濟(jì)南市達(dá)到80.00%，*濟(jì)南市超高的創(chuàng)制率在某種程度上與其整體行為數(shù)量較少有關(guān)，《濟(jì)南市城市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》涉及規(guī)定行政處罰的行為數(shù)共10個(gè)，其中8個(gè)按照本文標(biāo)準(zhǔn)屬于創(chuàng)制性規(guī)范。這體現(xiàn)了當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)在制定地方立法時(shí)以填補(bǔ)上位法空白為主的立法思想。最低值如太原市也達(dá)到了32.35%。而安全生產(chǎn)類地方立法的創(chuàng)制率則相對(duì)較低，平均值僅為28.64%，甚至低于市容環(huán)衛(wèi)類立法的最小值，其中最低的重慶市僅為5.56%；并且，北京、天津、上海、重慶、南京、杭州6個(gè)城市制定的安全生產(chǎn)立法的創(chuàng)制率全部低于其市容環(huán)衛(wèi)立法的創(chuàng)制率。這說(shuō)明中央立法機(jī)關(guān)更加重視，且在制定得相對(duì)較為詳盡完善的我國(guó)《安全生產(chǎn)法》在某種程度上抑制了地方立法的創(chuàng)制行為。由此也可以判斷，市容環(huán)衛(wèi)類立法中相對(duì)較高的創(chuàng)制率與該領(lǐng)域更強(qiáng)的地方特性有關(guān)。

結(jié)論之二是：絕大多數(shù)創(chuàng)制行為是依附型創(chuàng)制，獨(dú)立型創(chuàng)制較少。雖然就統(tǒng)計(jì)數(shù)字觀察，地方立法的整體創(chuàng)制率相當(dāng)可觀，但若單獨(dú)統(tǒng)計(jì)獨(dú)立型創(chuàng)制行為數(shù)量，則創(chuàng)制率又會(huì)出現(xiàn)明顯的下降。如表9所示，市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域被統(tǒng)計(jì)的13個(gè)城市中有7個(gè)城市沒(méi)有獨(dú)立創(chuàng)制型規(guī)定，其余城市雖然存在這類規(guī)定，但數(shù)量最多的北京市也僅有3個(gè)，各城市平均比例為1.83%。安全生產(chǎn)領(lǐng)域情形與之類似，如表10所示，6個(gè)被統(tǒng)計(jì)城市中有3個(gè)具有獨(dú)立創(chuàng)制型規(guī)定，但規(guī)定數(shù)量也只有一個(gè)或二個(gè)，平均獨(dú)立創(chuàng)制率為4.13%。由此可見(jiàn)，地方根據(jù)自身實(shí)際需要制定的且沒(méi)有上位法處罰條文對(duì)應(yīng)的規(guī)定在實(shí)踐中比例極低，絕大多數(shù)創(chuàng)制性規(guī)定屬于基于上位法已有條文的續(xù)造，即筆者所稱的“依附型創(chuàng)制”。

一方面，獨(dú)立型創(chuàng)制規(guī)定的內(nèi)容可能與社會(huì)發(fā)展變化產(chǎn)生的新生事物相關(guān)，如《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第45條和《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第19條等涉及夜景照明的創(chuàng)制型規(guī)定。關(guān)于夜間景觀燈光，國(guó)務(wù)院于上世紀(jì)九十年代初制定的《市容環(huán)衛(wèi)例》中并未涉及，因?yàn)閺漠?dāng)時(shí)絕大多數(shù)城市管理的實(shí)踐看，景觀燈光還算不上城市管理的主要問(wèn)題，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，夜間燈光污染日益嚴(yán)重，將其納入規(guī)制范圍的必要性增強(qiáng)，于是部分地方立法在上位法未提及的情況下率先進(jìn)行了規(guī)定。另一方面，獨(dú)立型創(chuàng)制也可能與地方管理的嚴(yán)格程度相關(guān)，如《南京市安全生產(chǎn)條例》第51條規(guī)定，發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成人員傷害需要搶救的，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)將受傷人員送至醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并墊付醫(yī)療費(fèi)用，企業(yè)若不履行此項(xiàng)義務(wù)，該條例第58條規(guī)定了處罰乃至責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰。這一地方性法規(guī)獨(dú)立創(chuàng)設(shè)的企業(yè)義務(wù)反映了當(dāng)?shù)貙?duì)安全生產(chǎn)事故中弱勢(shì)群體利益保護(hù)的重視。

四、保守傾向與地方性需要

通過(guò)上一部分的梳理，可以進(jìn)一步得出如下結(jié)論。第一，我國(guó)地方立法在重復(fù)中央立法方面問(wèn)題并不突出，直接進(jìn)行條文復(fù)制的比例更低，不能認(rèn)為我國(guó)的地方立法機(jī)關(guān)主要在抄襲上位法的規(guī)定。*當(dāng)然，地方立法之間還可能存在相互借鑒的現(xiàn)象，筆者對(duì)此方面尚未進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。事實(shí)上，不同地區(qū)橫向上的規(guī)范重復(fù)在政治學(xué)領(lǐng)域被稱為“政策擴(kuò)散”，與筆者于本文中探討的對(duì)象性質(zhì)不同。參見(jiàn)王浦劬、賴先進(jìn)：《中國(guó)公共政策擴(kuò)散的模式與機(jī)制分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)·哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》2013年第6期；朱旭峰、趙慧：《政府間視角下的社會(huì)政策擴(kuò)散——以城市低保制度為例(1993-1999)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第8期。第二，地方立法中有相當(dāng)比例的規(guī)定對(duì)上位法進(jìn)行了操作性的細(xì)化，體現(xiàn)了地方立法實(shí)施中央立法的功能，并且，在中央性較強(qiáng)的立法領(lǐng)域中地方立法進(jìn)行細(xì)化的比率相對(duì)較高，地方性較強(qiáng)的立法領(lǐng)域中地方立法進(jìn)行細(xì)化的比率較低。第三，中央性較強(qiáng)的立法領(lǐng)域中地方立法創(chuàng)制的比率相對(duì)較低，地方性較強(qiáng)的立法領(lǐng)域中地方立法創(chuàng)制的比率較高。第四，在地方立法的創(chuàng)制性規(guī)定中，絕大多是圍繞上位法已有規(guī)定進(jìn)行的延伸(比如增加上位法已有規(guī)定適用的范圍，在上位法設(shè)定的針對(duì)某行為的管理手段外增添新的管理方式等)，均屬于依附型創(chuàng)制，而獨(dú)立型創(chuàng)制的數(shù)量稀少?？梢?jiàn)，我國(guó)地方立法大體上具有緊密遵從上位法的保守傾向，同時(shí)又在事實(shí)上存在著一定的地方立法自主空間。

首先，我國(guó)地方立法展現(xiàn)出了極強(qiáng)的保守傾向。在重復(fù)、細(xì)化或者依附型創(chuàng)制模式中，地方立法的內(nèi)容基本上處于上位法框架之內(nèi)或者說(shuō)以上位法條文為主干展開；這三類規(guī)范的比例在市容環(huán)衛(wèi)類立法中平均可達(dá)98.17%，在安全生產(chǎn)立法中為95.87%。可以看出，在筆者于本文中統(tǒng)計(jì)的兩個(gè)領(lǐng)域內(nèi)，我國(guó)的地方立法機(jī)關(guān)似乎并不愿意在上位中央立法的規(guī)定之外另起爐灶，而更加愿意跟隨上位法規(guī)定的腳步進(jìn)行細(xì)化或者末端延伸。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因一方面源于上位法日益詳盡的規(guī)定，另一方面在于我國(guó)單一制的政治體制以及隨之而來(lái)的地方立法機(jī)關(guān)的謹(jǐn)慎態(tài)度。在單一制政治體制之下，地方在理論上只是中央的代理人，于具體工作上應(yīng)以執(zhí)行中央命令為主。雖然《立法法》第72條規(guī)定地方人大在制定地方性法規(guī)時(shí)奉行“不抵觸上位法”原則而非“依據(jù)”原則，但是中央立法機(jī)關(guān)在實(shí)際工作上對(duì)各地立法施加了較為嚴(yán)格的限制。全國(guó)人大常委會(huì)近年來(lái)的歷次工作報(bào)告大多會(huì)提及“法制統(tǒng)一”問(wèn)題，全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)在第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)上更是以《地方立法要守住維護(hù)法制統(tǒng)一的底線》為題明確指出：“(地方立法)要與國(guó)家立法保持一致，不得違反上位法。在國(guó)家已經(jīng)立法的領(lǐng)域，地方立法的任務(wù)是把國(guó)家的法律、法規(guī)與本地的實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步具體化，保證其在本行政區(qū)域內(nèi)得到貫徹實(shí)施。這類實(shí)施性的地方立法，要特別注意和國(guó)家法律、行政法規(guī)保持一致，不得違反上位法。”*喬曉陽(yáng)：《地方立法要守住維護(hù)法制統(tǒng)一的底線——在第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)上的講話》，http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2015-11/30/content_1953049.htmhttp://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2015-11/30/content_1953049.htm，2016年12月26日訪問(wèn)。

在此背景之下，地方立法機(jī)關(guān)通常的選擇是不要隨意搞創(chuàng)新，因?yàn)槿魏蝿?chuàng)新都可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生越界的問(wèn)題，而在篇章結(jié)構(gòu)、條文表述上跟著上位法走會(huì)安全得多。*參見(jiàn)向立力：《地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》，《政治與法律》2015年第1期。這種心態(tài)產(chǎn)生的根源一方面來(lái)自于滲透在包括立法機(jī)關(guān)在內(nèi)的整個(gè)官僚系統(tǒng)內(nèi)的科層壓力，另一方面來(lái)自于信息時(shí)代的輿論壓力。中國(guó)的地方人大深嵌在條塊結(jié)合的黨政權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，科層制特征強(qiáng)于民主制特征是難以避免的現(xiàn)實(shí)；*參見(jiàn)張緊跟：《科層制還是民主制？——改革年代全國(guó)人大制度化的內(nèi)在邏輯》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期。雖然人大機(jī)構(gòu)相對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)較為超脫，但人大官員自身仍受現(xiàn)行干部考評(píng)體制制約，其晉升、流動(dòng)由“組織”掌握。因此，與其他地方政府官員一樣，為防范仕途風(fēng)險(xiǎn)，人大官員同樣認(rèn)同“不出事邏輯”。*參見(jiàn)賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期。同時(shí)，信息時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)化背景中，許多地方帶有創(chuàng)制性的立法條文常常被冠以“雷人立法”的稱謂。雖然，遭受詬病的立法條文確實(shí)反映了部分地區(qū)人大立法工作的粗疏，但這同時(shí)也導(dǎo)致人大立法官員更為保守，害怕被扣上“標(biāo)新立異”的帽子。*基于筆者在H市人大常委會(huì)的調(diào)研。所以，地方性法規(guī)沒(méi)有太多的動(dòng)力進(jìn)行創(chuàng)新，而更多呈現(xiàn)出了模仿、實(shí)施的特征?！度嗣袢?qǐng)?bào)》曾發(fā)文對(duì)此現(xiàn)象予以批評(píng)，其認(rèn)為：“那種以‘細(xì)化落實(shí)’或者‘方便管理’為原則的‘模仿式’立法，只會(huì)造成法律文本陷入繁冗、法律體系無(wú)限制地膨脹，這不僅違背了中央下放地方立法權(quán)的本意，也使本應(yīng)言簡(jiǎn)意賅的法律失去指導(dǎo)社會(huì)行為的公信力。”*彭波：《地方立法，不是模仿是創(chuàng)新》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月3日，第 17 版。

我國(guó)地方立法的保守傾向與采用聯(lián)邦制的西方國(guó)家存在很大不同。以美國(guó)為例，其聯(lián)邦和州之間的立法權(quán)相互分離，美國(guó)聯(lián)邦憲法第10修正案規(guī)定：“沒(méi)有被憲法賦予聯(lián)邦的權(quán)力，或者并未由憲法禁止授予各州的權(quán)力，由各州及其人民自主保留?！笔谟杪?lián)邦的權(quán)力規(guī)定于聯(lián)邦憲法第1條至第4條，這表明了美國(guó)央地權(quán)力分割的基本思路。所以，美國(guó)的地方立法機(jī)關(guān)可以在較大程度上做出創(chuàng)制性規(guī)定、地方的立法創(chuàng)制也常常因?yàn)橛|及聯(lián)邦與州之間的權(quán)力邊界而聚訟紛紜。*參見(jiàn)張千帆：《西方憲政體系(上)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第158頁(yè)以下。我國(guó)政府雖然存在層級(jí)分權(quán)的事實(shí)，但是從本質(zhì)上說(shuō)仍然屬于一種“上下同構(gòu)”的政治體制，*參見(jiàn)吳帥：《分權(quán)、制約與協(xié)調(diào)：我國(guó)縱向府際權(quán)力關(guān)系研究》，浙江大學(xué)2011年博士學(xué)位論文，第66頁(yè)。中央和地方不存在法理上的權(quán)力分割，任何事項(xiàng)都可以由中央規(guī)定、地方具體執(zhí)行。地方立法保守傾向正是這種政治體制在立法模式上的投射。

當(dāng)然，事實(shí)上這一現(xiàn)象也具有相當(dāng)?shù)恼嬉饬x。第一，地方立法保守傾向意味著中央立法較強(qiáng)的權(quán)威性。為了避免違法的風(fēng)險(xiǎn)，各地立法機(jī)關(guān)在創(chuàng)制性行為規(guī)范制定方面采取了較為消極的態(tài)度，從而客觀上造成了上位中央立法較強(qiáng)的框定作用。這種框定作用維護(hù)了全國(guó)范圍內(nèi)的法制統(tǒng)一。第二，保守傾向促使地方立法將更多的精力投入到細(xì)化中央立法中。大量的細(xì)化規(guī)定和依附型創(chuàng)制規(guī)定增強(qiáng)了上位法條文的操作性，同時(shí)也在一定程度上反映了地方個(gè)性化的需求。可以預(yù)見(jiàn)，隨著本次立法權(quán)的大規(guī)模下放，全國(guó)范圍內(nèi)地方立法的數(shù)量會(huì)出現(xiàn)大幅度的增長(zhǎng)，伴隨的是在相關(guān)領(lǐng)域規(guī)制的密集化、精細(xì)化。然而，根據(jù)先前各地立法機(jī)關(guān)的工作實(shí)踐，在立法監(jiān)督機(jī)制的作用下，不會(huì)出現(xiàn)立法權(quán)被濫用的混亂局面。

其次，雖然地方立法在整體上相對(duì)保守，但是仍然可以不同領(lǐng)域的地方立法存在著區(qū)別，特別是在地方屬性較強(qiáng)的立法領(lǐng)域，規(guī)范創(chuàng)制率相對(duì)較高(盡管主要是依附型創(chuàng)制)。這說(shuō)明獨(dú)特地方性需求真實(shí)存在，地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)依附型創(chuàng)制和個(gè)別獨(dú)立型創(chuàng)制等“邊緣突破”行為謹(jǐn)慎地拓展了地方立法的空間。這種立法空間的存在一方面受地方實(shí)際立法需要的推動(dòng)，“作為地方立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，也承擔(dān)了創(chuàng)制權(quán)利義務(wù)完善本地區(qū)依法治理的職責(zé)”，*金黎鋼、張丹丹：《論實(shí)施性地方法規(guī)創(chuàng)制空間及其保障》，《江淮論壇》2015年第2期。另一方面則是因?yàn)橹醒肓⒎ㄔ诘胤叫暂^強(qiáng)的領(lǐng)域中干預(yù)強(qiáng)度較弱，留出了地方立法可以填補(bǔ)的余地。然而，目前所探討的地方立法空間僅僅只是一種現(xiàn)實(shí)中的存在，并且這種空間的大小有賴于上位法在此方面預(yù)留余地的寬窄，其在規(guī)范上的地位并不明確?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定地方性法規(guī)不能與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，不過(guò)對(duì)于什么是“不抵觸”卻存在不同的理解。從理論上說(shuō)，不抵觸意味著下位法不能就上位法已經(jīng)作出規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行不同于上位法的設(shè)定，但可以規(guī)定上位法未涉及的事項(xiàng)。然而，在上位法基礎(chǔ)之上進(jìn)行的內(nèi)容擴(kuò)展、補(bǔ)充等行為究竟是規(guī)定上位法未涉及的事項(xiàng)還是與上位法已有的規(guī)定相抵觸，缺乏明確的說(shuō)法，各種觀點(diǎn)莫衷一是。*參見(jiàn)孫波：《地方立法“不抵觸”原則探析——兼論日本“法律先占”理論》，《政治與法律》2013年第6期；姚明偉、徐曉蕊：《對(duì)地方立法中不抵觸問(wèn)題的思考》，《人大建設(shè)》2007年第5期；葉世治：《關(guān)于我國(guó)立法制度中“根據(jù)”與“不抵觸”的比較》，《行政與法》2002年第8期。此外，《立法法》第73條提出的“地方性事務(wù)”概念，同樣缺乏清晰的規(guī)范內(nèi)涵，哪些領(lǐng)域?qū)儆诘胤叫允聞?wù)，屬于地方性事務(wù)的立法在不抵觸標(biāo)準(zhǔn)上是否有所不同等問(wèn)題仍然有待明確。

地方立法空間缺乏明確的法律邊界，因此不可避免地導(dǎo)致前述立法保守傾向占據(jù)主導(dǎo)地位的局面。各地立法機(jī)關(guān)為“安全”起見(jiàn)，往往嚴(yán)格把握制定標(biāo)準(zhǔn)，將有抵觸上位法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容排除在立法范圍之外，如此則嚴(yán)重壓縮了地方性需要以立法性文件形式存在的空間。故而地方政府許多具有創(chuàng)制性的規(guī)范可能不再尋求通過(guò)立法的方式設(shè)定，而直接采用規(guī)范性文件等較為靈活的手段。例如，重慶市為更多獲取農(nóng)村土地資源，并同時(shí)推進(jìn)農(nóng)民工在城市落戶，曾以《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見(jiàn)》(渝府發(fā)[2010]78號(hào)，以下簡(jiǎn)稱：78號(hào)文)和《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法(試行)》(渝辦發(fā)[2010]203號(hào)，以下簡(jiǎn)稱：203號(hào)文)等規(guī)范性文件進(jìn)行了“財(cái)產(chǎn)權(quán)換福利權(quán)”的重大改革。其中，78號(hào)文規(guī)定對(duì)農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，允許自轉(zhuǎn)戶之日起三年內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地及農(nóng)房的收益權(quán)或使用權(quán)；三年內(nèi)，若農(nóng)戶自愿退出宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的，可以按照203號(hào)文獲得“合理補(bǔ)償”。*參見(jiàn)郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯與制度基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。在現(xiàn)實(shí)中，地方政府此類以非立法方式進(jìn)行重大事項(xiàng)變化的事例比比皆是，這不僅使許多本應(yīng)在立法程序下接受考量的事項(xiàng)被以更加簡(jiǎn)易的方式作出，同時(shí)也在客觀上對(duì)立法權(quán)威的建立構(gòu)成了不利影響。在前例中，“重慶市在出臺(tái)戶籍制度改革方案后，引發(fā)了公眾、新聞媒體的大量質(zhì)疑和批評(píng)。作為一種積極回應(yīng)，政府開始允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民無(wú)限期保留宅基地。但這種事后的回應(yīng)機(jī)制，其成本要遠(yuǎn)高于地方人民代表大會(huì)這一事前的、正式的利益協(xié)調(diào)機(jī)制”。*同上注，郁建興、高翔文。誠(chéng)然，地方政府試圖通過(guò)簡(jiǎn)便手段推進(jìn)政策變革是造成立法邊緣化的原因之一，但與此同時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)在立法權(quán)標(biāo)準(zhǔn)模糊情況下不愿立法的謹(jǐn)慎保守態(tài)度也是導(dǎo)致地方政策變遷不得不繞過(guò)立法手段的重要因素。*事實(shí)上，根據(jù)筆者的調(diào)研，有相當(dāng)一部分人大立法官員并不愿意通過(guò)地方性法規(guī)過(guò)多為政府改革行為“背書”，以盡量降低違法立法的風(fēng)險(xiǎn)。這樣一來(lái)，對(duì)重大事項(xiàng)決策變化的事前控制手段即被虛置，人大的功能也未能得到充分的發(fā)揮。

由此可見(jiàn)，對(duì)法制統(tǒng)一的強(qiáng)調(diào)雖然有助于維護(hù)央地法律體系的和諧一致，在表面上可能有助于防止地方濫用立法權(quán)，但是在立法權(quán)央地分配標(biāo)準(zhǔn)模糊的現(xiàn)實(shí)下，結(jié)果也許正好相反。立法保守傾向會(huì)導(dǎo)致地方立法者回避處理實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，進(jìn)而致使地方立法活力喪失，并將地方人大排除于地方重大事項(xiàng)決策的制定者之外。立法審議程序的退出可能會(huì)引起地方創(chuàng)制性行為中更大的混亂，這反而導(dǎo)致了中央權(quán)威的流失。

基于以上問(wèn)題，筆者認(rèn)為，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在基本保證全國(guó)法制統(tǒng)一的前提下應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減弱地方立法的保守傾向。具體來(lái)說(shuō)，需由全國(guó)人大常委會(huì)明確“不抵觸”和“地方性事務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)，劃定地方立法機(jī)關(guān)可以自由活動(dòng)的范圍。不抵觸標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)明確地方立法創(chuàng)制性行為合法存在的空間，特別是應(yīng)明確在上位法規(guī)定基礎(chǔ)上所進(jìn)行的創(chuàng)制行為的邊界所在。地方性事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)結(jié)合信息獲取便利性、激發(fā)地方積極性和全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一性等原則，使地方性較強(qiáng)的事務(wù)主要由地方立法機(jī)關(guān)規(guī)定。限于篇幅，筆者于本文中對(duì)此問(wèn)題不再進(jìn)行詳細(xì)展開。

總而言之，地方立法一般應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)踐進(jìn)行有特色的規(guī)定，其功能主要是在中央立法未慮及之處為地方實(shí)踐提供法律依據(jù)，而非僅僅成為上位立法的實(shí)施細(xì)則。因此，應(yīng)當(dāng)允許并鼓勵(lì)地方更多進(jìn)行獨(dú)立型創(chuàng)制，即便地方規(guī)定不甚合適，甚至違背了上位法的精神，中央立法機(jī)關(guān)也完全可以通過(guò)制定或細(xì)化上位法的方式重新規(guī)定，予以明確。如此一來(lái)，地方立法的能動(dòng)性和創(chuàng)造性可以得到更大的發(fā)揮，也可以為上位立法積累更多的制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；中央立法機(jī)關(guān)則可以在統(tǒng)合全國(guó)制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上對(duì)部分有必要統(tǒng)一的規(guī)定以立法形式作出決斷，或者將部分地方立法的成功經(jīng)驗(yàn)上升為全國(guó)性規(guī)定，從而形成央地立法體制的動(dòng)態(tài)平衡。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

俞祺，清華大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員。

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*筆者在寫作本文過(guò)程中獲得北京大學(xué)法學(xué)院沈巋教授、王錫鋅教授的寶貴意見(jiàn)，特此感謝。