彭中禮

(中南大學法學院，湖南長沙 410012)

論“國家所有”的規(guī)范構造*
——我國憲法文本中“國家所有”的解釋進路

彭中禮

(中南大學法學院，湖南長沙 410012)

基于法律概念與社會事實之間存在的開放性邏輯聯系，對“國家所有”的解釋應當從邏輯要素、價值要素和規(guī)范要素三層構造的角度進行規(guī)范解釋?！皣宜小辈⒎菄宜袡?，二者之間對應為觀念和權利、制度和事實的差別。我國憲法中規(guī)定的“國家所有”雖然從文義看是特定經濟制度的表達，但實質是在強調自然資源的“國家所有”，是國家主權的宣示，是特定的國家經濟制度，是意識形態(tài)的展示。確定特定自然資源的歸屬，從憲法實踐來看，必須實現從觀念到權利的轉變，即要實現“國家所有”到國家所有權的轉變，必須重視部門法的細化作用，并發(fā)揮基于市場的平等交換原則或者補償原則在國家所有權實現中的作用。對憲法文本中詞語的理解必須堅持規(guī)范解釋進路，將詞語的規(guī)范構造、文本意圖與制度建構結合起來，作為有效解釋憲法文本的方法。

國家所有；國家所有權；意識形態(tài)；憲法解釋；規(guī)范解釋

一、問題及其研究方法

隨著經濟社會的快速發(fā)展，如何有效分配自然資源已經成為一個頗受關注的難題。難題之“難”，“難”在如何理解我國憲法上規(guī)定的“國家所有”。泰耶爾曾說：“法律愈發(fā)展，法律術語就愈需明確其含義；區(qū)別增加了，新的情景和難題出現了，而原有的那套概念、區(qū)別和術語就須認真修正。法律和人類的其他思維領域并非大相徑庭，其同樣需要清晰的思維之助才能理解問題。若常用的法律術語得到正確運用，我們便易于理解問題本身；若不能正確運用，那我們至少也應該弄清究竟錯在何處?！?轉引自[美]霍菲爾德：《基本法律概念》，張書友編譯，中國法制出版社2009年版，第27頁。為此，我國學術界已做出諸多努力，也取得了諸多成果。*程雪陽將過去學者們對“國家所有”的解釋提煉出了五種學說，即“物權說”、“公權力說”、“所有制說”、“制度性保障+立法形成說”和“名義所有權說”。在此基礎上，程雪陽提出了其所堅持的“綜合說”，具體內容為：(1)現行憲法所規(guī)定的“國家所有”，不僅是一項經濟制度，而且是一項民法意義上的所有權，即國家所有權；(2)基于憲法第9條第1款“國家所有，即全民所有”的規(guī)定，國家所有權必須服從于“服務全民，為全民所共享”這一“制度性保障”的要求；(3)要實現憲法賦予國家所有權的特殊功能，僅僅依靠憲法是不夠的，還需要通過具體的法律對國家所有權的種類、范圍、行使方式、用途與收益加以立法形成，從而建立一套完整的關于國家所有權的法秩序；(4)現行憲法第9條第1款和第10條第1款、第2款的規(guī)范性質是授權性規(guī)范，其授權國家可以通過立法將特定自然資源設定為國家所有。參見程雪陽：《中國憲法上國家所有的規(guī)范含義》，《法學研究》2015年第4期。“綜合說”為筆者方便研究而概括程雪陽的觀點內容所形成的稱謂，不帶有任何特殊意義。此后，謝海定和劉練軍等人又做過深入研究。參見謝海定：《國家所有的法律表達及其解釋》，《中國法學》2016年第2期；劉練軍：《自然資源國家所有的制度性保障功能》，《中國法學》2016年第6期。并且，學者們都認識到，研究自然資源國家所有問題時應采取解釋論的立場。*比如，崔建遠教授就認為，研究自然資源國家所有問題時，“恐怕先得確定大家是采取立法論還是運用解釋論，是哲學思考還是法律的解釋與適用。如果是立法論或者哲學思考，則論者可以自由馳騁，甚至開宗立派；如果采取解釋論，就必須受現行法的拘束，自由裁量的余地極為有限”。崔建遠：《自然資源國家所有權的定位及完善》,《法學研究》2013年第4期。其積極意義在于將中外法理學說中的所有權理論(特別是民法學上的理論)與我國憲法結合起來分析，得出了一定的研究結論。然而，從另一個角度來看，這種研究成果因為過于看重基于所有權理論的演繹而忽視了中國憲法的制度事實。特別值得關注的是，已有的理論幾乎都將“國家所有”等同于國家所有權。比如程雪陽認為：“現行憲法所規(guī)定的‘國家所有’，不僅是一項經濟制度，而且是一項民法意義上的所有權，即國家所有權?！?同前注②，程雪陽文。果真如此，則在現實生活中發(fā)生的一些案例(如四川的“烏木案”、新疆的“狗頭金案”等)討論的空間較小，*“因為烏木出土導致權屬爭議事件在四川發(fā)生了8件,安徽發(fā)生了1件。其中最著名的，是四川省彭州市通濟鎮(zhèn)麻柳村村民吳高亮在家門口承包地的河道邊發(fā)現價值數百萬的烏木，隨后就被鎮(zhèn)政府收走了。另外，2014年，也有重慶潼南8位村民賣烏木所得的19.6萬元被判充公事件發(fā)生?！鞭D引自前注②，程雪陽文。因為國家擁有了對自然資源的所有權(在這里，自然資源顯然是一個意義極為廣泛的詞語)，“狗頭金”等能夠認定為自然資源的財產所有權應歸屬于國家——但對于這個觀點，學者們是存疑的(很多學者都主張“狗頭金”等無主財產應當按照先占取得確定財產所有權)。從這個層面來說，對自然資源“國家所有”的研究目的沒有實現。為此，應采用恰當的解釋方法，對憲法上“國家所有”的含義進行準確理解。

法學是規(guī)范之學，是對法律生活實踐的邏輯反映和抽象。奧地利邏輯學家塔麥洛認為，事物本身是無所謂邏輯的，邏輯是人類認識事物的特殊工具而已。同樣，法律邏輯不是法律的實質內容來源，而是一種法律思維的工具。*[奧]伊爾瑪·塔麥洛：《現代邏輯在法律中的應用》，李振江等譯，中國法制出版社2012年版，第148頁。實現法律概念研究最重要的邏輯，就是與司法應用相結合，從實踐角度切入理論探討，促進對法律概念研究的理論升華。對此，有較多學者感同身受。比如，霍菲爾德就曾認為，做法律概念的分析性研究不應當是一種形而上學意義上的思辨，而是以司法為基礎、能夠解決問題的辨析，否則就會出現“法理學著作中討論的問題過于‘學究’而絲毫無益于法律實務”。*[美]霍菲爾德：《基本法律概念》，張書友編譯，中國法制出版社2009年版，第82頁。因此，筆者認為，從法律解釋的角度，應當從當代中國的制度實踐、人們的生活實際和未來的發(fā)展走向的角度來解決“國家所有”的概念結構問題，從而實現對“國家所有”的規(guī)范分析。之所以從規(guī)范構造的角度來研究“國家所有”，主要原因在于，筆者認為法律概念的存在與社會事實之間存在的開放性邏輯聯系。也就是說，從法律概念的外部聯系來看，嚴謹的法律概念必定對應于存在的事實，否則法律概念的作用難以發(fā)揮。在法律體系中，“法律概念通常被認為是組成法律規(guī)定或整套法律的基本單位”。*黃茂榮：《法學方法與現代民法》，中國政法大學出版社2001年版，第100頁。深思基本法律概念，應當能夠尋找到各具體國家政策之間所存在的共同因素，或可形象地稱之為“原子”結構。*所謂“結構”，是指作為一個系統或整體而存在的事物諸組成要素及其相互關系。參見[瑞士]皮亞杰：《結構主義》，倪連生、王琳譯，商務印書館1984年版，譯者前言第2頁。正是這些“原子”結構，共同構造出基本法律概念。作為基本法律概念，“國家所有”也必然有其能夠被分解的基本元素，或者說“國家所有”存在能夠被分解的“最小公分母”，從而形成霍菲爾德意義上“關于法律概念的規(guī)范構造”。*王涌：《尋找法律概念的“最小公分母”》，《比較法研究》1998年第2期。

二、“國家所有”的邏輯構成

考察“國家所有”概念，必須對其構成元素進行必要分析?！皣宜小庇伞皣摇焙汀八小眱蓚€規(guī)范詞語構成，從而構成一個整體意義上的法律概念。法律概念的特點是通過法律語言的規(guī)范性來表達和敘述概念的特殊性，從而從整體上反映法律現象。對基本法律概念構成性語言的分析，有利于精準把握概念的內涵和外延。

(一)“國家”的指向

筆者經統計發(fā)現，在我國法律中，“國家”一詞的使用比較普遍：我國《憲法》中含有“國家”一詞的條文有50條，我國《民法通則》中含有“國家”一詞的條文有22條(包括我國《民法通則》第6條)，我國《物權法》中含有“國家”一詞的條文有28條，我國《合同法》中含有“國家”一詞的條文有17條，類似的分布也廣泛存在于其他法律文本中。此處筆者主要利用憲法文本中有關“國家”的表述來分析國家的概念指向。有學者對民法中“國家”的含義進行過研究。如顏雪明就認為，民法中的“國家”，在不同地方，含義是不一樣的，甚至在同樣一個法條里面，含義都是不一樣的。他將民法中“國家”一詞的含義概括為八種。*顏雪明研究得出的“國家”的第一種含義是指政治國家，第二種含義是指民事主體，第三種含義是指中央政府，第四種含義是指國務院所屬的部門，第五種含義是指各級地方政府，第六種含義是指地方政府的下屬委辦局，第七種含義是指特殊行業(yè)的國企，第八種含義是指法域意義上的國家。顏雪明：《民法中的國家》，http://www.aisixiang.com/data/72200.html，2016年1月20日訪問。綜上所述，可以得出兩個要點：第一，“國家”可以主體化，即國家可以成為民事活動主體；第二，“國家”既可以是中央意義上的，也可以是地方意義上的。對民法上“國家”一詞含義的研究結論是有啟示性的，但其畢竟憲法與民法不同，還需要進一步思考“國家”一詞在憲法當中的真正含義。

“國家”作為我國憲法中的一個核心詞語，影響著相應的制度設計。在法治視野中，我國憲法中“國家”概念和功能的實現，在下述兩個層面的含義中體現出來。一是政治意義上的指向，彰顯至高性、強制性和整體性。這種規(guī)范在我國憲法條文中多有體現。比如，我國《憲法》序言中規(guī)定：“國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮?！痹俦热纾摲ǖ?條規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家?！边@里的“國家”既包含最高國家機關，也包含最高對外權力和最高對內權力。二是法律意義上的指向，需要以承載主體的形式體現出來。我國《憲法》第115條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關的職權，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權限行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。”在這里，如果將“國家”一詞理解為一種政治意義上的含義，則無法回答“國家的法律是指什么法律”的具體問題。因此，此時“國家”一詞應當有法律意義上的承載主體。基于此，“國家的法律”應當指全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)、民族區(qū)域自治地區(qū)的有權立法國家機關制定的自治條例或者單行條例等。當然，法律意義上的指向還有一種特殊形式，即授權形式，這在我國民事法律中多有體現，比如我國《物權法》第10條規(guī)定：“不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”這里的“國家”顯然也應當理解為政治意義上的概念，但是在具體落實過程中，需要另行制定法律法規(guī)來規(guī)定，所以其相應的載體是根據法律授權成立的房地產登記部門。不過，我國憲法中“國家”一詞對此的體現并不充分。

從“國家所有”一詞來看，“所有”表示的是一種傾向，它的承載主體是“國家”。如果從政治意義的角度來理解“國家”，則“所有”的話語含義不能真實的體現出來。任何一個詞語的存在，不僅是表達一種話語，還應當表達一種實體。能夠在話語和實體之間尋找到對應的關系，就是法律現象與法律概念之間應當承擔的重任。否則，法律規(guī)定就會變成純粹話語表達而無法實施。由此，可以推論，“國家所有”中的“國家”還需要有具體的承載主體來實現“所有”的目的。

(二)“所有”的觀念

從人類社會制度史的發(fā)展進程來看，人類社會最重大的制度變化就是財產所有制度的變化，即個人或者團體如何擁有、使用和分配財產是理解一個時代的標志和核心要素，所以摩爾根說“財產的發(fā)展將與發(fā)明與發(fā)現的進步同時并進”，“財產的發(fā)展，是與標志著人類進步中各文化時期的發(fā)明與發(fā)現的增加、以及社會制度的改善密切相關聯的”。*[美]摩爾根：《古代社會》，楊東尊、張栗原、馮漢驥譯，商務印書館1971年版，第926頁、第927頁。財產制度的形成，最早源于“所有”觀念的發(fā)生，這是人類天性的體現。然而，“所有”觀念并非與生俱來的，而是隨著社會物質產品開始豐富、人類對財產占有的欲望明顯進化之后才出現的。特別是當社會物質產品極大豐富，并且由于某些因素的影響，使得古代人們有了明顯的“我的”、“你的”的區(qū)分，“所有”觀念才開始出現?！八小庇^念的出現，并不意味著所有權體制和制度已經建立，而只是表明人類社會的樸素財產觀的樹立。

簡短考察人類社會的“所有”觀念史，可以得出兩點結論：第一，“所有”并非必定是一種法律意義上的權利，關鍵在于時代的發(fā)展是否需要有相應的制度來保護“所有”觀念，因此“所有”和“所有權”之間對應著觀念和制度的差別；第二，“所有”即使是作為一種權利狀態(tài)存在，因各種因素的制約，也并不一定就是完整意義上的權利形態(tài)。更為重要的是，“所有權”能否實現，依靠的是制度形態(tài)，所以，二者還對應著制度和事實的差別(詳后)?；诖?，筆者認為，“國家所有”的規(guī)范含義是國家對自然資源具有壟斷性的“歸屬的確定”，這種“歸屬的確定”包含三層含義：一是國家作為主權的代表擁有自然資源，二是國家可以指定和授權特定的主體來擁有自然資源，三是國家能時刻占有特定資源。

三、“國家所有”的價值意圖

解釋“國家所有”，還應當理解該詞語背后的價值追求。美國法學家薩繆爾·弗里曼在談到最純正的解釋主義(也就是他所認為的原旨主義的觀點)時指出，法官在解釋憲法文本時，要根據憲法的明顯含義來解釋憲法。當憲法文本的詞語在理解時存在爭議時，法官應當根據原始含義來理解憲法的文本。當時，關于憲法原始含義的理解有兩種主張：一種主張認為原始含義要參觀立憲者的意圖來進行，另一種主張則認為要通過考察憲法被批準通過時立憲者們的共同理解來進行。*See Samuel Freeman，Original Meaning Democratic Interpretation and the Constitution , Philosophy and Public Affairs 1992,(1),p.3.從憲法的原始含義來理解憲法文本上某個詞語的最初價值意圖，是極有意義的。

(一)作為特色制度的“國家所有”

③??????? ?［加］威 廉 ·萊斯:《滿足的限度 》，李永學譯，商務印書館 2016 年版，第 13 ～26、42、145、37、2、115、8、135、6 頁。

人類通過制定憲法來規(guī)定國家重大事項的歷史并不久遠，而將“國家所有”寫入憲法的歷史更是法治理論發(fā)展到一定階段的產物。

1918年，《俄羅斯社會主義聯邦蘇維埃共和國憲法(根本法)》出臺，該法第2條第1款和第3款首次規(guī)定了“國家所有”制度。*該條第1款規(guī)定：“為實現土地社會化而廢除土地私有制，宣布全部土地為全民財產，并根據土地平等使用的原則，把土地無償地撥給勞動者使用。一切全國性的森林、礦藏和水流，以及全部耕畜、農具、示范農場和農業(yè)企業(yè)均宣布為國有財產?！痹摋l第3款規(guī)定：“批準把一切銀行收歸工農國家所有，以此作為使勞動群眾擺脫資本壓迫的條件之一?！薄抖砹_斯社會主義聯邦蘇維埃共和國憲法(根本法)》，載辛向陽等主編：《歷史的律令——影響人類社會的十大憲法和法律》，江西人民出版社1997年版，第397頁。1936年，蘇聯憲法全面修訂，此次修改后的蘇聯憲法明確規(guī)定蘇聯的社會主義所有制有兩種形式：國家所有制(全民財產)；合作社和集體農莊所有制(各個集體農莊和各個合作社的財產)。自此，“國家所有”就是“全民財產”的提法正式進入憲法范疇。該種做法得到了其他社會主義國家的效仿，規(guī)定“國家所有”或“全民所有”也成為社會主義國家憲法文件普遍存在的規(guī)范形態(tài)。比如，我國的《中國人民政治協商會議共同綱領》沒有采用前蘇聯關于“全民所有”的表述，但1949年后我國的第一部憲法采用了“全民所有”的表述。1954年我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的生產資料所有制現在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；……”隨后，我國歷次憲法修改時都沒有動搖過“國家所有制(全民財產)”的憲法地位。再比如，現行古巴共和國憲法第15條規(guī)定：“不屬于小農或小農組織的合作社所有的土地、地下蘊藏，礦井，屬于其主權范圍內海洋的、自然的有機物資源，森林，水流，通訊工具，糖廠，制造廠，基本運輸工具，一切企業(yè)，銀行，裝備和器材，國有化和沒收的帝國主義分子、莊園主和資產階級的財產，農場、工廠、企業(yè)以及社會經濟的、文化的和體育性質的建筑物，國家建設、擴建的或者得到的一切東西，以及將來建成、發(fā)展或得到的設施，都永遠宣布為社會主義國有財產，亦即全民財產。”*《古巴共和國憲法》，載朱?；?、胡婧主編：《世界各國憲法文本匯編(美洲、大洋洲卷)》，廈門大學出版社2015年版，第278頁。另外，現行越南憲法第17條規(guī)定：“土地、森林、河流與湖泊、水源、地下自然資源，領海、大陸架以及領空的資源，國家在經濟、文化、社會生活、科技等不同部門和領域的企業(yè)和工程所投的資金和財產，以及國家在外事、國防方面所投的資金和財產和法律規(guī)定應當屬于國家的財產，都應屬于全民所有?！爆F行朝鮮憲法第21條規(guī)定：“國家所有制是全民所有制。國家所有的范圍不受限制。國家的一切自然資源、鐵路、航空運輸、郵電和重要工礦企業(yè)、港口、銀行只歸國家所有。國家優(yōu)先保護和發(fā)展在國家的經濟發(fā)展中起主導作用的國家所有制?！薄对侥仙鐣髁x共和國憲法》《朝鮮民主主義人民共和國社會主義憲法》，載朱?；荨⑼踅▽W主編：《世界各國憲法文本匯編(亞洲卷)》，廈門大學出版社2012年版，第1318頁，第187頁。與此形成鮮明對比的是，就在1918年蘇俄憲法規(guī)定國家所有權的同時，德國《魏瑪憲法》也對國家所有權有了明確規(guī)定?！段含攽椃ā返?6條規(guī)定：“一切鐵道，不論為公用設備者與否，遇聯邦為國防需用時，均應聽從聯邦征發(fā)?！痹摲ǖ?7條規(guī)定：“聯邦得將供公用設備而可以航行之水道，收歸國有，并收歸聯邦管理。此項水道收歸國有后，其公用設備，須由聯邦或得聯邦同意，始得建設或擴張之。管理擴張或新建航行水道時，應得有關系各邦之同意，俾地方文化及地方水利得以維持，其改良時亦然。水道管理機關，遇其他國內水道自行經費請求聯接時，應許可之。遇鐵道與水道相聯接時，水道管理機關準予聯接之義務，仍舊存在。水道收歸國有后，其公用征收權，厘訂運價權，水上及船舶警察權，均屬于聯邦。河流建設會掌建設萊因河、韋沙河及愛爾河各流域天然水道之職權，屬于聯邦?！?《魏瑪憲法》，載[德]卡爾·施未特：《憲法學說(修訂譯本)》，劉鋒譯，上海人民出版社2016年，第427頁。相比之下，《魏瑪憲法》對國有財產規(guī)定的范圍較窄，僅限制于水流或巷道及其相關內容。現行《德意志聯邦共和國基本法》第15條規(guī)定：“土地與地產、天然資源與生產工具，為達成社會化之目的，得由法律規(guī)定轉移為公有財產或其它形式之公營經濟，此項法律應規(guī)定賠償之性質與范圍。關于賠償，適用本基本法第十四條第三項第三、四兩段?！?《德意志聯邦共和國基本法》，載朱?；荨⑸圩越骶帲骸妒澜绺鲊鴳椃▍R編(歐洲卷)》，廈門大學出版社2014年版，第190頁。從現行德國憲法來看，自然資源并非天然的國家所有，必須經過法律程序的授權轉移。這與前蘇聯以及我國憲法所規(guī)定的自然資源的“天然國有”有重大差別。而美國、意大利、法國、澳大利亞等國家均未在現行憲法中強調自然資源的國家所有或者全民所有。檢索世界各國的憲法文件后可以得出一個基本結論：凡屬于社會主義國家，都規(guī)定“國家所有”或“全民所有”的相關內容；凡屬于資本主義國家，大多不注重對“國家所有”或“全民所有”的規(guī)定。由此可見，憲法規(guī)定自然資源屬于“國家所有”已經成為社會主義國家的一種特色經濟制度。

在此，必須追問的是：為什么社會主義國家在經濟制度上會如此看重“國家所有”,而倡導法治的資本主義國家卻不甚關心在憲法中規(guī)定某些特定財產的“國家所有”？筆者通過考察馬克思經典作家的理論，認為可能的理由是，社會主義是馬克思主義經典作家設計出來的反對資產階級的新社會，其核心主張就是經濟制度應當破除剝削制度。在馬克思和恩格斯看來，資本主義剝削制度的存在，是由于生產資料私有制的存在，所以要用公有制來代替私有制，建立“高級得多、發(fā)達得多的公共占有形式”，*馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社1995年版，第178頁。其目的是要實現全體社會對生產資料的直接占有，供全體為全體共同利益而使用。人類社會發(fā)展是不斷進步的，各個階段有不同的生產和勞動組織形式。社會所有是人類社會所有制形式的高級階段，而實現社會所有的過程中，國家所有將作為過渡形式存在。無產階級在建立政權以后，不可能一下子就將生產資料轉變?yōu)樯鐣?，此時國家所有應當占據主導地位。在馬克思主義創(chuàng)始人看來，國家遲早是會消亡的，國家所有制最終會被社會所有制所取代。雖然社會主義國家中階級已經被消滅，但是只要社會成員之間還存在明顯的經濟利益差別，國家就會始終存在，這是因為社會主義社會的經濟發(fā)達水平還不高，人們的需要還不能得到滿足。在馬克思主義經典作家看來，“國家所有”是要把“資產階級掌握的社會化生產資料變?yōu)楣藏敭a”,即把資產階級所占有的“只能由大批人共同使用的生產資料變?yōu)閲邑敭a”，*同上注，馬克思、恩格斯書，第443頁。而“對絕大多數國家都存在的從事個體生產的農民來說，則只能促進他們的土地私有制向集體所有制的過渡”。*馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社1995年版，第635頁。此外，無產階級奪取政權之后的很長一段時間，并非所有的生產資料都歸“國家所有”，還會存在集體所有的形式。這也解釋了為什么那些宣布建立社會主義的國家只規(guī)定了特定財產為“國家所有”。相反，在資本主義國家，雖然法治原則是國家治理和建設的根本戰(zhàn)略，但是財產所有制度以私有制為基礎，而且保護財產的私有制是資本主義法治的三大原則之一。說到底，財產的“國家所有”在資本主義國家并未獲得垂青，而社會主義因為制度特征的原因需要特定的經濟制度，因而“國家所有”就成為憲法中的特色規(guī)范。正因為社會主義是一種全新的社會發(fā)展形態(tài)，在經濟制度上相對于之前的社會形態(tài)有更高的目標追求，所以其制度特色更為突出。由此，不管是單一地看待“國家所有”條款，還是整體來看中國憲法的其他經濟性制度條款，其都是對特定制度的宣示，包含了豐富的價值判斷。

(二)彰顯意識形態(tài)的“國家所有”

我國憲法文本規(guī)定自然資源歸國家所有，并且也特別指出，“即全民所有”。在已有的學術討論中，“全民所有”對于“國家所有”而言，到底意味著什么，并沒有受到學術界的重視。筆者認為，從憲法規(guī)定本身來看，其所規(guī)定的“全民所有”具有特定的歷史含義和表現特征。

從詞匯之間的關系來看，“全民所有”是“國家所有”平行引出的新信息。從漢語詞典角度來看，“即”的意思可以是“就是”，所表達的是一種平行概念或者解釋性概念，“即”之前和“即”之后的詞語的含義是對等或可替換的?！冬F代漢語八百詞》一書指出，“即”的主要作用是解釋或說明前面的部分，其前后多為名詞性成分。*呂叔湘：《現代漢語八百詞》，商務印書館1980年版，第228頁。一些著名語言學家把“即”歸入了換言連接成分，并說明“即”所連接的前后部分是同義同指關系，將較為通俗易懂或較為具體的描述與前面較為抽象的描述連接起來。*廖秋忠：《現代漢語篇章中的連接成分》，《中國語文》1986年第6期。換言連接成分“即”所連接的前后部分以同義同指為邏輯基礎，大體上把其所隱藏的深層語義關系分為三大類：推論、解釋、定義。其實這三者都可以統一于大范圍的解釋之內，推論內部隱藏著因果關系。因果關系也是一種解釋，但解釋關系并不都是因果關系。*常娜：《換言連接成分“即”的研究》，《云南師范大學學報(對外漢語教學與研究版)》2009年第3期。在我國的憲法文本中，“即”既是一種解釋，也帶有定義的功能，從而引出新的信息。因此，要理解憲法上的“國家所有”，還必須深入理解“全民所有”，這就需要從馬克思主義經典作家們那里獲取真知。

從詞語的源流來看，作為公有制的一種形式，“全民所有”一詞的使用是20世紀的事，最先使用全民所有制范疇的經典作家是列寧。他在《俄國政黨和無產階級的任務》這篇文章中，以答問的形式回答如何把最大最強的壟斷組織拿到人民自己手中時說：“首先把所有銀行合并為一個國家銀行，然后由工人代表蘇維埃對銀行和辛迪加實行監(jiān)督，最后把它們收歸國有，就是說歸全民所有。”*列寧：《列寧全集》(第29卷)，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社1956年版，第200頁。將“全民所有”變成體制概念的是斯大林。斯大林說：“現今在我國,存在著社會主義生產的兩種基本形式：一種是國家的即全民的形式,一種是不能叫作全民形式的集體農莊形式?！薄笆紫群椭饕菤w結為在工業(yè)中我們有生產資料和產品的全民所有制，而在農業(yè)中我們卻有著不是全民的、而是集團的、集體農莊的所有制?！?斯大林：《斯大林選集》(下卷),中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社1979年版，第550頁、第559頁。社會主義國家全民所有制理論形態(tài)的完整表述，蘇聯科學院編寫的權威教材《蘇聯政治經濟學教科書》有過系統概括，即“社會主義國家所有制是以工農社會主義國家為代表的全體蘇聯人民的所有制”，其特點是“在社會主義社會中工人階級同全體人民共同占有國家的生產資料”，“國家財產就是全民財產”，“國營企業(yè)中的社會主義生產關系是最成熟、最徹底的”，“是社會主義所有制的高級形式”。*蘇聯科學院：《蘇聯政治經濟學教科書》，人民出版社1959年版，第428頁。在前蘇聯學者看來，全民所有制是區(qū)分社會主義和資本主義的主要政治體制。

通過上述對馬克思和恩格斯關于“國家所有”(全民所有)價值屬性的考察，筆者得出以下結論：第一，以“國家所有”為核心的財產共有方式是社會主義與資本主義的主要差別所在；第二，“國家所有”被普遍地使用于社會主義國家，是社會主義經濟制度的主要意識形態(tài)標簽。在我國憲法制定方面，馬克思主義作為指導思想，對中國社會建設也起到了指導作用。所以，我國憲法文本中的“國家所有”表達的是一種基于政治制度的意識形態(tài)，是對該法所反對的某些觀念的制度化，這是理解“國家所有”的關鍵。

四、“國家所有”的規(guī)范路徑

(一)“國家所有”與國家所有權

我國《憲法》對于使用“國家所有”的場合一共有三處：第一處是出現在該法第9條第1款規(guī)定的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”；第二處和第三處則是出現在該法第10條規(guī)定的“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。從憲法文本看，我國憲法使用的詞語是“國家所有”，而不是國家所有權。然而，在有關憲法自然資源國家所有的研究文獻中，研究者們幾乎都不加思考的認為“國家所有”就意味著國家所有權。*比如《法學研究》2013年第4期發(fā)表的系列論文的作者都將國家所有認定為國家所有權。在此，要做的邏輯追問是：憲法文本上的“國家所有”等于國家所有權嗎？

基于“所有”和所有權的差別，“國家所有”和國家所有權之間也存在差異。從理論上看，作為權利主體的人與作為權利主體的國家在所有權行使和使用方面存在有巨大差別。在所有權理論中，似乎擁有某物就意味著對某物擁有所有權。比如，凱爾森就曾經說過：“我們不僅說一個人有一個對一定行為對本人的行為或對其他某個人的行為)的權利；我們還說一個人有對一定物的權利。財產便是對一定物的權利的典型例子。我有某物意思就是我對該物有權利。因此就在以下兩者之間作出了一個劃分:jus in rem即對物的權利，和jus in personam 即要求某個別人應在一定方式下行為的權利、對某個別的行為的權利。例如，債權人有要求債務人支付一定數目金錢的權利。但是對物的權利似乎只是關于一個人自己行為的權利的一個特殊情況。我有一物，意思就是我有權使用它或毀壞它，總之，我可以任意地處分它?！?[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第84頁。當我說我擁有一支筆的時候，潛在的意思是我對這支筆有所有權。然而，如果說我擁有“空氣”的時候，人們就會不再相信我了，因為我不可能對空氣擁有權利。當國家鄭重宣布“我擁有全部的自然資源”，包括已經開發(fā)的和未開發(fā)的自然資源時，不管是從理論上看還是從實踐中看，這種情形與凱爾森所論述的情形都有差別。所以，此時認定“國家所有”就是國家所有權就存在事實障礙。另外，從話語的角度來看，在我國法學話語體系中，將“國家所有”定義為國家所有權，是受權利話語影響的表現。權利話語論者們認為，任何事物之間的關系都可以簡化主體之間的權利。通過權利，人們可以表達一種基于自身利益最大化的需求。*[美]瑪麗·安·格倫頓：《權利話語》，周威譯，北京大學出版社2006年版。然而，國家自然資源所有權本身就屬于權利的特殊實現形式。因為實行自然資源國家所有權的國家對物不會直接占有，更不可能行使基于“自由意志”的處分之權利。國家行使權利的方式是擬人化的，即必然是通過授權的形式(如授權給國務院)或者法定的形式(通過立法直接規(guī)定)。而且，自然資源種類繁多，既有已經發(fā)現的，也有未發(fā)現的；既有已經命名的，也有未命名的。因此，當國家宣布自然資源歸國家所有時，顯然不可能包括所有的可能性。對于未知的、未命名的等自然資源，國家如何行使所有權？可見，在我國憲法中，言及自然資源國家所有之時，并不意味著此時國家必然享有對自然資源行使特定的權利，它只不過是在宣示一種權利，或者說是表達一種特定的政治經濟制度。國家通過這樣的表現形式來宣布這個國家主權的某些特色或者這個國家的某些性質。

由此可見，“國家所有”和國家所有權之間存在的差異主要表現為以下兩個方面。

首先，“國家所有”表明的是一種觀念，而國家所有權則意味著一種權利狀態(tài)?！皣宜小北砻鞯氖且环N“所有”的事實，是觀念性和制度性的存在，而非權利性和占有性的事實。甚至可以說，這只是國家通過其主權對其所需要的特定產品歸屬的宣稱，至于控制力度如何，控制能力如何，法律后果如何，并不在其考慮范圍之內。有學者認為，“國家所有權”雖然是一個法律術語，但在憲法和民法上的含義卻并不完全等同。前者屬于類似于德國法上的“制度性保障”，后者才是作為物權而存在的民法所有權。如果要把這種“制度性保障”加以落實，國家就必須制定法律來對憲法規(guī)定進行具體化。*桂華、賀雪峰：《宅基地管理與物權法的適用限度》，《法學研究》2014年第4期。這個結論筆者贊同，但是對于其前提筆者并不贊同。如前所述，自然資源國家所有并不必然代表一種所有權利，因此也就不存在憲法和民法上權利的差別。按照這種邏輯，如果所有權還存在憲法和民法上的理論差別，那么是不是其他所有的權利(如人格權、言論自由權、身體健康權等)都有憲法和民法的差別呢？筆者之前的分析也表明，規(guī)定自然資源為”國家所有“，憲法還加上一個“全民所有“，這意味著從憲法的原初意圖來看，它是在宣示自然資源的權利屬性，而不是在強調其就是所有權。這是因為，如果將國家所有定義為所有權，則這種權利的主體、客體以及相應的法律關系是不明確的。比如上文所提到的“天價烏木”到底歸誰所有時，根據憲法顯然應當歸國家所有。不過，這并不是說烏木就理所當然地由鄉(xiāng)政府強行拿走，而不需要支付任何對價。

總之，作為觀念和制度的“國家所有”，與作為權利和事實的國家所有權之間，存在巨大的鴻溝。這意味著，從“國家所有”到國家所有權的存在還需要有實現條件。正因為這些條件的缺失，才導致我國憲法文本上的“國家所有”概念與法律實踐中需要的“國家所有”出現了裂痕。

(二)“國家所有”實現的規(guī)范要件

在我國，憲法是國家治國理政的總章程，它規(guī)定的都是最重要、最根本的社會關系。即使憲法對這個國家最重要的社會關系進行了規(guī)定，也只能是宏觀層面的，而不可能是微觀層面的。這意味著，對于憲法的規(guī)定，還需要有下位法進行補充和細化，憲法只不過是做了原則性的規(guī)定而已。所以，我國憲法文本中“國家所有”的規(guī)定也只是對憲法覺得重要的事項做了原則性的規(guī)定，至于哪些礦產資源屬于憲法上所說的“自然資源”，要么就應該有下位法，要么就應該有憲法解釋。所以，筆者認為，純粹依靠憲法文本是不能回答上面所提出的現實問題的。相反，如果憲法文本對上述提出的憲法問題作出了非常系統的規(guī)定，那么憲法也難以稱之為“憲法”了。憲法文本要實現其規(guī)范性，必須實現從觀念到權利、從制度到事實的轉變，具體路徑如下。

首先，“國家所有”作為“權”，需要有對應義務的展現。已有的論者很睿智的表示，自然資源歸“國家所有”，所以自然資源對公民的損害是否應當由國家作為賠償主體就是一個值得探討的法律問題。比如，如果河流的河水泛濫吞沒了某個公民的一棟房子，那么國家(姑且不論誰是責任主體)是否承擔侵權賠償責任？顯然，對這個問題的探討有一個假設，即國家對河流能夠實現完全的控制，國家對河流的所有權獲得了充分地實現。然而，反過來可以說，如果國家對河流沒有所有權，則該問題僅為偽命題。因為河水泛濫屬于不可抗力，國家雖然“所有”，但是不能控制，所以不能承擔責任。假設國家有特定的能力，可以控制河水的漲落，則實現了真正意義上的國家所有權，此時國家就是責任主體。所有“權”的存在，實際上意味著一種真正意義上的控制能力(處分能力)，否則該種權利就是不存在的。作為一種宣稱的“所有”，僅為一種制度觀念，且不需要負擔相應的義務。然而，一旦國家作為主體，實現了真正意義上對自然資源的控制，則承擔了相應的義務，這時就必須負擔對應的法律義務。再比如，空氣能不能歸“國家所有”，國家是否可以擁有空氣的所有權？空氣作為無形之物，雖然對于人類來說十分重要，但是國家無法對空氣實現完整意義上的控制，所以空氣雖然可以宣布為“國家所有”，但是國家不能對空氣擁有所有權。國家對特定的自然資源擁有所有權，即既可以占有該特定自然資源，也可以使用該特定自然資源，而與國家相對應的個人，必須基于法定條件無償獲取該特定資源或者有償購買該自然資源。立法者在制定憲法的時候應當是已經考慮到了給予“權利”觀念的“國家所有”面臨的現實問題，因而在憲法規(guī)范中區(qū)分了“國家所有”和國家所有權。

其次，從“國家所有”到國家所有權，需要有基于市場交換的對價機制或者補償機制。認可自然資源的“國家所有”的同時，基于“國家所有”和國家所有權的差別，可以認為烏木未必屬于國家，狗頭金也未必屬于國家。再比如，有人在山上撿了一塊模樣較有特色的石頭，拿回家當做觀賞品，此時即使石頭再大，只要不涉及黃金等物值較大自然資源，是沒人會向他主張權利的。這意味著，很多人或者地方政府一看到有人撿到了烏木或者狗頭金，就宣布它們是國家的，實際上模糊了憲法的功能，也沒有弄清楚“國家所有”的真正含義。實際上，政府看到百姓撿到了烏木或者狗頭金，卻“看不到”他們撿走了石頭，是因為二者的市場價值不可同日而語。筆者已經很清楚地指出，宣布特定自然資源的“國家所有”，并不等于國家就自然地享有對特定自然資源的所有權。實際上，我國憲法并沒有宣布所有的自然資源的所有權屬于國家，這其中需要作進一步思考。2004年對我國《憲法》修改過程中，我國提出要“尊重和保障人權”，并認為“公民合法的私有財產不受侵犯”，這意味著國家的財產所有權將會受到極大的克制。克制的主要方式是，在尊重法律和憲法的基礎上，肯定基于市場的平等交換或者補償原則。也就是說，要根據市場的基本原則來確立國家和個人在法律當中的地位，并實現平等的自由交換，禁止國家沒有對價地取得公民的合法財產。今天，人們討論自然資源的“國家所有”問題，實際上是為了弄清自然資源的權利配置問題，而其語境就是市場經濟。具體而言，成熟的市場經濟至少有三個環(huán)節(jié)，即生產環(huán)節(jié)、交換(分配)環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)。在這三個環(huán)節(jié)中，都存在著自然資源的權利配置問題。其中在法律上，生產和消費環(huán)節(jié)中自然資源的權利配置主要靠物權制度完成；而交換(分配)環(huán)節(jié)的權利配置主要靠債權制度完成。債權制度，尤其是合同制度和侵權行為制度，是保障自然資源流轉的關鍵。自然資源權利配置的基本使命是促成自然資源的資本化，從而讓自然資源在市場運作中產生效益，因此，自然資源的權利配置如果僅僅停留在產權或物權配置上，就只是完成了一種靜態(tài)的配置，尚不足以保障其在交易中獲得增值，只有從債權視角完成自然資源的權利配置，才能促使自然資源權利配置的流動化、動態(tài)化。無論何種資產，只有在流動或流轉中、在主體間互補余缺和滿足需要的流動性中才能產生資產的實際增值。言外之意，對于自然資源而言，肯定其“國家所有”是一回事，但實現其國家所有權又是一回事。一方面，國家必須通過基于市場的平等交換原則來實現國家自然資源權利的合理取得，另一方面，憲法肯定自然資源“國家所有”，也就表明市場交易的對象只能是國家，比如，在某地發(fā)現的大型礦產屬于“國家所有”。國家在實現該礦產的所有權過程中，給周邊群眾帶來的環(huán)境損害以及資源損害應當給予充分的補償。沒有對價、無條件的肯定自然資源的國家所有權，在社會主義國家也是不具有正當性的，這恐怕也是立法者們僅規(guī)定“國家所有”的真意所在。至于由誰來代表國家，確實需要有部門法的明確、細化規(guī)定，具體的事項，此處不再展開。

五、結 語

在憲法中強調自然資源的“國家所有”是國家主權的宣示，是特定的國家經濟制度，是意識形態(tài)在憲法領域的重要展現。同時，“國家所有”不是國家所有權，更不是國家可以將每一種可能的自然資源無條件、無代價地占為己有。這是筆者解釋憲法文本中“國家所有”所得到的結論。然而，從筆者寫作本文的目的來看，最初目標雖然是為了反對將“國家所有”和國家所有權簡單等同，但是從更宏觀的層面來說，還想弘揚憲法解釋的一種進路，此即筆者所稱的規(guī)范解釋。

當今世界，通過制定一部憲法來宣示國家誕生的合法性已經成為國家政權建立的主流方式。因為憲法規(guī)定的是最本質、最關鍵的社會關系，所以憲法也常常考慮最持久的社會效果，“憲法意圖持久有效，意在適用于它們被創(chuàng)立之后的幾代人，這是一個憲法的本質方面”。*[美]安德瑞·馬默：《解釋與法律理論》，程朝陽譯，中國政法大學出版社2012年版，第211頁。雖然說憲法是國家治國安邦的總章程，但是憲法的制定包含了立憲者的價值判斷，當然也深深刻上了時代的烙印。所以，理解一部憲法以及憲法條文中的內容的時候，就應當把憲法條文的內容與時代的精神結合起來。至于新型的事項出現了，對原有的憲法條文形成挑戰(zhàn)，則是另外的問題。由此可見，對憲法文本中的字或者詞進行字斟句酌的理解，是規(guī)范解釋的基本進路；相反，如果過分地擴展憲法中詞語的含義，則應當受到法理正當性的詰問。想當然地認為憲法文本中的某個詞或者某個字與所謂的理論上的概念之間具有等同的含義，這是嚴謹的法教義學所不允許的。正是基于這樣的理論邏輯，筆者堅決反對將“國家所有”和國家所有權混同。其實，不僅解釋“國家所有”要堅持上述進路，解釋憲法文本中的其它概念和詞語也要堅持這種解釋方法。

(責任編輯：姚 魏)

彭中禮，中南大學法學院教授。

*本文系國家社會科學基金后期資助項目(項目編號:15FFX017)和“法治湖南建設與區(qū)域社會治理協同創(chuàng)新中心平臺”建設的階段性成果。

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