肖祖全

摘要：農(nóng)村土地整理是一項(xiàng)針對(duì)農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾、再規(guī)劃整合、產(chǎn)權(quán)調(diào)整與創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)激活與創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的綜合性工程，通過(guò)土地整理，增加現(xiàn)有農(nóng)村的耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善土地生產(chǎn)環(huán)境，對(duì)于大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，做好土地整理工作意義重大，具有很強(qiáng)的耦合性特征。本文探討了新農(nóng)村建設(shè)中的土地整理存在的問(wèn)題，并結(jié)合其耦合性要求作出了相應(yīng)的政策性思考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地整理 新農(nóng)村建設(shè) 耦合對(duì)策

一、農(nóng)村土地整理對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的意義闡釋

隨著我國(guó)城市化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程逐漸加快，土地整理成為一個(gè)繞不過(guò)去的戰(zhàn)略關(guān)鍵流程，土地整理工作的發(fā)展水平直接使以前的無(wú)序狀態(tài)慢慢轉(zhuǎn)化為有組織和較為規(guī)范的狀態(tài)。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地的利用一直比較粗放，由于缺乏科學(xué)合理的土地利用配置，致使農(nóng)村耕地零碎分散，閑散廢棄土地也大量存在。通過(guò)土地整理，治理與改造村鎮(zhèn)，重新平整重劃田地，改善農(nóng)田水利與鄉(xiāng)村道路網(wǎng)，規(guī)劃配置田間林帶等工程，不僅可以增加耕地面積，而且可以改善土地生產(chǎn)環(huán)境，降低工時(shí)耗費(fèi)，增加產(chǎn)量增加。農(nóng)村土地整理作為一種針對(duì)農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾、再規(guī)劃整合、產(chǎn)權(quán)調(diào)整與創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)激活與創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的綜合性過(guò)程，從保護(hù)耕地并開(kāi)發(fā)、激活與優(yōu)化農(nóng)村的土地、人力、技術(shù)、資金、制度與基礎(chǔ)設(shè)施等資源層面，進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。

土地整理改變了傳統(tǒng)農(nóng)村生活的方式，向文明方向邁進(jìn)了一大步，也是增加農(nóng)民收入的重要來(lái)源。通過(guò)土地整理，增加了現(xiàn)有農(nóng)村的耕地面積，耕地質(zhì)量也得到了明顯提高，要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，做好土地整理工作意義重大。

二、新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村土地整理存在的問(wèn)題分析

（一）缺乏公眾參與，農(nóng)村土地整理項(xiàng)目可行性研究有偏誤

可行性項(xiàng)目書(shū)編制太過(guò)隨意，甚至完全是照搬照抄，本地的與其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目書(shū)的差異僅在于幾個(gè)數(shù)據(jù)的變動(dòng)，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源、土地利用現(xiàn)狀、新增耕地潛力等確切分析論證。群眾很少參與到本地的土地整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)當(dāng)中，而忽視群眾的主觀能動(dòng)性，缺乏公眾參與的，只在圖紙上隨意圈定項(xiàng)目的可行性研究事實(shí)上是根本不可行的。

（二）基層干部和群眾造地造價(jià)現(xiàn)象層出不窮

不少農(nóng)村在實(shí)施土地整理工程中片面強(qiáng)調(diào)增加耕地面積，用于拆抵工業(yè)用地項(xiàng)目指標(biāo)。農(nóng)村土地整理急功近利，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，追求表面上的耕地占補(bǔ)平衡，新增耕地濫竽充數(shù)，以補(bǔ)償非農(nóng)建設(shè)占用耕地。一些地方對(duì)土地整理定位不準(zhǔn)，一味以“多出新增耕

地”，造地成了造假。有的地方不顧農(nóng)民意愿，將小田改成大田，用機(jī)械犁掉收獲后的耕地稻茬，以造成新增耕地的假象，并毀掉田埂，使原來(lái)的田成了“跑水、跑肥、跑氣”的“三跑田”，最終變成了因弄虛作假而損害農(nóng)民利益的“勞民傷民工程”。

（三）現(xiàn)行的項(xiàng)目資金管理辦法影響了土地整理的整體效果

“繳用掛鉤”原則限制了農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目大規(guī)模得實(shí)施。各地可使用的土地開(kāi)發(fā)整理專(zhuān)項(xiàng)資金額度與可供開(kāi)發(fā)整理的土地資源數(shù)量存在地域上的錯(cuò)位。即上繳金額多的地區(qū)沒(méi)有相應(yīng)數(shù)量的可整理土地。相反，土地資源豐富的地區(qū)卻因上繳資金有限而不能大規(guī)模申報(bào)項(xiàng)目。“繳用掛鉤”原則也弱化了政府部門(mén)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)的宏觀調(diào)控作用，不能集中資金實(shí)施規(guī)模大、整體效果明顯的重大工程，而過(guò)多地考慮了各地上繳資金情況用平衡的方式來(lái)安排項(xiàng)目，這就限制了土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)模，影響了土地開(kāi)發(fā)整理的整體效果。

（四）農(nóng)村土地整理中的腐敗現(xiàn)象不容忽視

農(nóng)村土地整理項(xiàng)目在實(shí)際操作中變異為“貼金工程”，在路旁栽種幾行樹(shù)、修幾處水泥灌溉渠，其質(zhì)量是金槍銀蠟頭—管看不管用。有些將項(xiàng)目轉(zhuǎn)包一些魚(yú)目混珠、散兵游勇的小工程隊(duì)，層層轉(zhuǎn)包，干部從中從事苗木、砂石生意，從中攫取利益。農(nóng)村土地整理工程預(yù)決算往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所代辦，造地款流入村里后，村里沒(méi)能將資金如何使用向群眾交個(gè)底。村里在農(nóng)村土地整理資金使用上缺乏監(jiān)管，往往是村支書(shū)一人說(shuō)了算，形成了無(wú)人監(jiān)管的“真空”失控狀態(tài)。

三、新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村土地整理的耦合性政策思考

根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的目標(biāo)內(nèi)涵，其基本內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)五大方面。其基本需求包括：保障糧食生產(chǎn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)效益；防御自然災(zāi)害，增進(jìn)旱澇保收；提供企業(yè)用地；降低勞動(dòng)強(qiáng)度，增加農(nóng)民收入；配套基礎(chǔ)設(shè)施，方便村民生活；美化村容村貌，提高生活質(zhì)量；提高農(nóng)民素質(zhì)；鼓勵(lì)村民參與，維護(hù)民主平等；縮小城鄉(xiāng)差別，增進(jìn)社會(huì)和諧；優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)，保障持續(xù)發(fā)展等?？梢?jiàn)，土地整理的功效與新農(nóng)村建設(shè)的需求具有高度一致性和耦合性，即新農(nóng)村建設(shè)的許多需求內(nèi)容都能夠通過(guò)土地整理實(shí)現(xiàn)，其政策思考可從以下方面著手：

（一）建立健全土地整理法律政策

土地整理涉及到國(guó)家、土地所有權(quán)人，土地使用者乃至社會(huì)公眾的切身利益。這些利益僅靠政策、行政法規(guī)去調(diào)整是不夠的，必須有整套完備的法規(guī)政策體系來(lái)調(diào)整利益相關(guān)者的利益。特別是在法治社會(huì)中，更要求土地整理全過(guò)程必須按法律規(guī)范進(jìn)行。通過(guò)相應(yīng)法律法規(guī)體系的建設(shè)，使土地整理開(kāi)發(fā)過(guò)程更科學(xué)合理，有根有據(jù)。在法律的監(jiān)督下，規(guī)范土地整理的作業(yè)流程和實(shí)施要點(diǎn)，從土地整理區(qū)的選定，到土地整理項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施及實(shí)施后的監(jiān)督管理都有章可循，有案可查。

（二）科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格編制和審批項(xiàng)目

結(jié)合農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃修編契機(jī)，利用土地詳查、土地變更調(diào)查等資料，深入調(diào)研核實(shí)本地土地利用情況，對(duì)耕地后備資源進(jìn)一步論證，編制好土地整理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。農(nóng)村土地整理項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)后，項(xiàng)目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)在批準(zhǔn)規(guī)定日期將項(xiàng)目名稱(chēng)、項(xiàng)目規(guī)模、土地權(quán)屬情況、新增耕地面積、預(yù)計(jì)經(jīng)濟(jì)效益等予以公告。endprint

（三）拓寬土地整理融資渠道，加強(qiáng)資金監(jiān)管

實(shí)施土地整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的政府措施，必須建立以政府投入為主體的資金體系，才能使土地整理按照符合長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局利益的要求實(shí)施。我國(guó)的土地整理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府的投入為引導(dǎo)，同時(shí)還應(yīng)考慮其他籌資渠道，包括開(kāi)發(fā)、信貸等專(zhuān)項(xiàng)資金，建立資金保障機(jī)制。當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人主要是投工投勞，在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下有條件的地方應(yīng)當(dāng)作適量的資金投入，即建立以國(guó)家和地方投資為主，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)積極參與的投資模式，形成國(guó)家、集體和農(nóng)戶(hù)三方為主體的投資體系，加快我國(guó)土地整理產(chǎn)業(yè)化建設(shè)步伐，共同做好土地整理。

（四）重視土地整理時(shí)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

在開(kāi)展土地整理工作時(shí)，應(yīng)作好土地整理生態(tài)評(píng)估，重視中低產(chǎn)田改造中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)田水利工程建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力營(yíng)造防風(fēng)林、生態(tài)林。從而通過(guò)土地整理實(shí)現(xiàn)真正意義上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，生態(tài)效益的最大化，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。通過(guò)土地整理不僅增加有效耕地，而且改善村容村貌，同時(shí)更新人們的觀念，有力地促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（五）切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民利益

一是調(diào)動(dòng)群眾參與土地整理是農(nóng)村土地整理成敗的關(guān)鍵舉措。在農(nóng)村土地整理中涉及項(xiàng)目區(qū)零散戶(hù)歸并、舊宅基地整理、地上建筑物及附著物補(bǔ)償，這些都與農(nóng)民利益緊密聯(lián)系。沒(méi)有農(nóng)民參與，工作難以取得實(shí)效。所以應(yīng)加強(qiáng)土地整理宣傳。宣傳相關(guān)政策，宣傳農(nóng)村土地整理的好處，歸并零散戶(hù)，能增加有效耕地面積；農(nóng)田整理，能優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

二是召開(kāi)村民代表會(huì)，將土地整理項(xiàng)目向農(nóng)民公告，將群眾的意見(jiàn)歸納梳理，制定可行的調(diào)整方案，消除農(nóng)民群眾抵觸情緒，使群眾理解支持土地整理。

三是項(xiàng)目區(qū)新的道路等基礎(chǔ)設(shè)施占用農(nóng)田，應(yīng)等量調(diào)換或給予補(bǔ)償。對(duì)地上建筑物、附著物實(shí)行登記，合理補(bǔ)償。

（六）緊密結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村主題，豐富新時(shí)期農(nóng)村土地整理內(nèi)容

一是新農(nóng)村發(fā)展中做好工業(yè)園區(qū)文章。目前城鎮(zhèn)一體化發(fā)展迅速，工業(yè)園區(qū)快速擴(kuò)展。對(duì)此基層國(guó)土部門(mén)，尤其是基層國(guó)土所要當(dāng)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地參謀，變招商為選商，克服過(guò)去隨手一劃一大片土地被圈占現(xiàn)象，要利用閑置資產(chǎn)招商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)要適度集中，能占劣地不占好地。

二是基層國(guó)土部門(mén)當(dāng)好政府的“賢內(nèi)助”，搞好村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，把土地整理與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，挖掘土地潛力?；鶎訃?guó)土部門(mén)要緊緊圍繞建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村目標(biāo)要求，立足本地實(shí)際，尊重民意，依據(jù)“建設(shè)中心村、控制零散小村、整理空心村”的思路，對(duì)零散布局的小村莊進(jìn)行控制、置換、集聚。同時(shí)做好布局分散、散居小村落等土地利用資源利用率低的村落土地整理，舊村落、農(nóng)田周邊的零星邊角地、閑置的農(nóng)村道路、曬谷場(chǎng)、農(nóng)田水利設(shè)施、廢棄的獨(dú)立工礦、閑置的學(xué)校等進(jìn)行整治及農(nóng)村未利用地的整理，掘土地利用潛力，增加耕地面積。

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