沈東生

【摘要】我國的新農村建設是當前和今后較長一段時期內和諧社會建設的一項重點工作。目前農村經濟法治存在許多缺陷，難以滿足新農村建設的需要。在新的歷史條件下，必須盡快實現轉變和創(chuàng)新，法治建設應當基于農民的需求與法治的邏輯，從完善立法、嚴格執(zhí)法、公正司法以及法律宣傳與監(jiān)督等方面同時采取積極的對策。構建真正符合新農村建設需要的科學的法制體系。

【關鍵詞】新農村建設 經濟法制 農民需求

一、前言

社會主義新農村建設是以農民為主體的一項長期的系統(tǒng)工程。同時，建設社會主義新農村，也是黨中央從全面建設小康社會的全局出發(fā)做出的重大戰(zhàn)略部署。是解決三農問題的重大戰(zhàn)略舉措。但從目前看，我國社會主義新農村建設還主要是依靠黨和政府一系列的政策來推動的。新農村建設中碰到的一些問題還缺乏法律的明確指引。所以，從長遠看，在建設社會主義新農村的實踐中，應將法制化的思想推入到社會主義新農村的建設中去。使經濟法成為保障和促進社會主義新農村建設的核心制度。這也是社會文明進步的重要表現。

二、我國新農村建設的政策法制化的必要性分析

依法保障和促進新農村建設并不排斥行政和其他手段的綜合運用。但無疑法律手段應該是其中最為基本和重要的手段，即便是行政手段也應該在法律授權的范圍內行事。具體而言，這種取向主要基于以下考慮：

（一）加強農村法制建設是依法治國的重要組成部分

在我國，農民、農業(yè)及農村的地位尤其突出和特殊，早在春秋時期齊國的政治家管仲就曾說過：“地者，政之本也，是故地可正政也?！碑敶袊鎸r民這一如此廣大的群體，農業(yè)這一如此關鍵的產業(yè)，農村這一如此重要的社區(qū)，如果任其游離于法治之外，則依法治國只能是空中樓閣，從這個意義上講，加強農村法制建設是依法治國的重要組成部分。

（二）用政策治理農業(yè)和農村的效果及其有限

我國農村以往各項改革的啟動和深化，主要是依靠不同時期黨和國家適時發(fā)布的政策來推動的。黨和政府的政策文件與法律相比，往往具有決策迅速果斷，靈活性、針對性和適應性強等優(yōu)點。因此，在某些條件下，政策也不失為一種治國手段。尤其是在法律體系尚不健全的時候，政策可以起到彌補法律空缺的作用。但另一方面，我們也應該看到政策存在不可避免的局限性，即政策主要是以產業(yè)和相關政策為主的綱領性文件，缺少法律一般構建的權利和義務的規(guī)定，也缺少相應的法律責任的規(guī)定。因而政策主要是政府宣示自己的承諾。如在新農村建設的具體規(guī)劃中所提到的運用公共資源進行新農村建設，對政府只具有軟約束力。對于違反政策的行為，只能給予黨紀、政紀處分，而不能進行法律制裁。另外法律是配置權利、義務及責任最為有效的方式，它能夠從社會整體利益和全局利益出發(fā)，創(chuàng)設必要的差別待遇。對于農業(yè)這樣一個天生的弱勢產業(yè)，實行必要的傾斜和保護。而在這方面，政策的實施缺少一個專門機構來監(jiān)督。但法律不但有專門的實施程序，還有專門的執(zhí)行機構。

（三）國外的經驗表明新農村建設要靠法律推動

農業(yè)發(fā)達國家農業(yè)現代化的歷程表明，建立、健全農業(yè)法律體系是促進農村改革、發(fā)展與穩(wěn)定的必要前提和重要舉措。比如美國，它是世界上農業(yè)最發(fā)達國家之一，也是世界上最早通過立法來大規(guī)模干預農業(yè)的國家。羅斯福新政的一項主要內容，就是制定《農業(yè)調整法》。從羅斯福新政開始，美國政府對農業(yè)的干預有增無減，但沒有一項干預不是通過農業(yè)立法并在法律框架內進行的。另外，考慮到農業(yè)是一個常常受到自然和市場兩方面威脅的弱勢產業(yè)。所以各國都以法律來扶持農業(yè)，保護農民。美國，日本、法國等國的農業(yè)基本法均以增加農民收入，使農業(yè)與國民經濟其他產業(yè)協調發(fā)展為目標。美國、歐盟，日本還都通過立法確定了對主要農產品的保護價制度。同時在資金信貸保險等方面對農業(yè)進行扶持。

三、當前農村建設存在的經濟法制問題

我國的新農村建設與農村的經濟法冶之間存在緊密的聯系，而目前的農村經濟法治還存在著不少問題。這些問題表現在農村經濟的立法、執(zhí)法、司法與法律監(jiān)督等多方面。具體如下：

（一）立法方面的嚴重缺陷

雖然《農業(yè)法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《村民委員會組織法》等層次多樣的涉農經濟法規(guī)已經制定和初步形成。但是，立法滯后、立法質量不高、立法層次低、立法空白等問題，都十分明顯。而且，立法具有明顯的計劃管理色彩，行政法規(guī)居多，政策性與原則性強而規(guī)范性與操作性差，內容重義務而輕權利。

（二）執(zhí)法不嚴，司法不公

農村的行政執(zhí)法機構不健全、性質不明確；執(zhí)法人員素質低、執(zhí)法水平低；執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督無力。越權執(zhí)法、違法執(zhí)法等濫用執(zhí)法權力的現象時有發(fā)生。此外，司法不公，法律服務不足 農民告狀難、打官司難的現象十分普遍。

（三）基層干部與農民群眾的法律意識淡薄

許多基層干部不學法，不依法辦事，只是根據地方領導的個人意志行事。農民群眾的法律知識少，法盲的數量大大超過文盲，民主意識、權利意識還非常淡薄，主體地位認知不強，“以暴制暴”、“懷疑法律”、“畏懼權力”等意識相當嚴重。

（四）法律監(jiān)督的缺失

雖然民政部門、農業(yè)部門、紀檢監(jiān)察部門、人民檢察院以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等國家機構，都對村民委員會和農民負有指導、監(jiān)督等職能。但是由于立法的缺陷以及農民法律意識薄弱等原因，法律監(jiān)督嚴重缺乏。例如：對村委會選舉的監(jiān)督不力，“選舉賄賂”、“選舉暴力”等現象屢見不鮮；村務公開不規(guī)范、不完善，農民群眾的財產權、選舉權、知情權、監(jiān)督權等合法權益，難以獲得有效的保障。

四、新時期農村經濟法治的對策

農村經濟法制是我國新農村建設的保障和必然道路。要堅持以人為本，著力解決農民最關心、最直接、最現實的利益問題。始終把實現好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益作為農村一切工作的出發(fā)點和落腳點。對此，要充分了解農民群眾的經濟需求，不斷消除法治之中的缺陷，著力解決農民最關心、最直接、最現實的經濟利益問題，保障與促進農民群眾的正當經濟權益，是農村經濟法治在新農村建設中義不容辭的使命。當然，這是一個循序漸進的過程，具體可從以下幾個個方面著手。

（一）要不斷完善三農方面的立法

要根據新形勢下，建立和完善關于三農方面的法律，這包括《農業(yè)法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《財政法》、《金融法》、《稅收法》、《農民權益保護法》、《社會保險法》等法律的修改或制定。其中，關于土地、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等方面的立法，是完善的重點。在指導思想上，立法要堅持法制統(tǒng)一與合法、科學、民主等原則，貫徹城鄉(xiāng)協調、統(tǒng)籌兼顧的方針，盡量減少或避免立法的沖突、空缺等現象。在內容上，要突出權利本位的原則，注重對農民利益的保護。在立法技術上，語言要簡潔、明了，注重規(guī)范性與可操作性。例如對違法責任的規(guī)定，要盡量具體、明確。

（二）要加大對違法行為的懲處力度

首先，中央和地方各級黨、政機關要盡快轉變以政策為主要依據的理念，應當以法律作為最主要的施政依據，首先確保法律的嚴格實施。有法就要依法，沒法才依據政策等其他行為規(guī)范。其次，繼續(xù)推進行政管理體制改革與司法改革，加快政府職能的轉變，確保行政執(zhí)法與司法機構真正獨立地依法行使職權，消除影響嚴格執(zhí)法與公正司法的制度與體制性障礙。

（三）加強法律監(jiān)督

就我國當前的國情而言，法律監(jiān)督的加強，重點包括下列方面：第一，完善人大代表的選舉和監(jiān)督制度。提高人大代表的綜合素質，充分發(fā)揮各級人大及其常委會履行法律監(jiān)督職能的能力與優(yōu)勢，加強人大對政府及其職能部門工作人員與司法工作人員的監(jiān)督。第二。各級黨委、政府、紀檢監(jiān)察部門以及司法機關等職能部門.不僅要各司其職、相互配合和相互監(jiān)督，還要通過電視、廣播、網絡、報紙等各種手段.依法定期公開政務和事務。涉農的大案、要案，應當向有關的當事人和社會大眾公開查處的過程和結果，接受社會大眾（包括農民群眾）的監(jiān)督。第三，加強對村民選舉、村委會成員的監(jiān)督，嚴格執(zhí)行村務定期公開制度，充分保障廣大農民的知情權、參與權和監(jiān)督權。對村委會成員的違法、違紀行為要嚴厲查處.發(fā)現一起就查處一起，嚴懲有關當事人。第四，各地要逐步建立便于群眾舉報、投訴、建議的專門信箱或熱線電話，地方黨政的主要領導要定期接受群眾的來訪，并為舉報人嚴格保密。對于泄露舉報人信息的工作人員，視行為的情節(jié)和后果，追究其行政責任和法律責任。對打擊報復檢舉、控告人的行為人，依法嚴厲懲處。

（四）加強法制教育與法律服務

各級國家機構尤其是縣級人大、政府和法院等職能機構，要著重采取下列方面的措施，不斷提高基層干部、農民群眾的法治觀念和法律素質。第一，法制宣傳與教育要規(guī)范化、制度化，內容要因材施教。對基層干部和村支部、村委會成員，法制的宣傳和教育要強調義務和職責，注重培養(yǎng)他們依法辦事的觀念和能力。對農民群眾，應該轉變普法的內涵，變義務為主的普法教育為權利為主的普法教育。強調權利的本位性，提高農民的權利意識以及維權能力。第二，運用執(zhí)法檢查、媒體宣傳、送法下鄉(xiāng)、現場審判、法律講座等多種方式和途徑，開展法律普及和法律宣傳活動，幫助基層干部和農民群眾學法、知法、守法和用法，逐步提高基層干群與農民群眾的法律素質。第三，推進農村法律服務所的建設。以農村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃為單位設立法律服務所，代表農村集體組織和農民個體參與土地的開發(fā)、承包等活動，代表農民參與協商、談判，訂立法律文件.代表農民提起因權益糾紛而引起的仲裁、訴訟等。第四，加強法律的咨詢服務工作。鼓勵律師、公證員、基層法律服務工作者積極到基層當好法律顧問，為農民運用法律保護自己的合法權益提供法律幫助，為農村領導干部依法行政提供法律咨詢。建立農村法律援助站，無償為經濟困難、無錢訴訟的農民進行法律咨詢和服務。

五、結語

中國經濟的市場化改革在很大程度上是由政府推動的，屬于依靠政策和法令推進的強制性制度變遷。在這一制度變遷模式下進行新農村建設，政府發(fā)揮著關鍵性的作用，因而政府主導成為農村經濟制度改革的基本特色。在政府主導的理念下，我國現有的農村經濟法制賦予了政府在促進農業(yè)發(fā)展、管理土地和自然資源等方面非常大的權力，對于引導社會力量參與農村建設則缺乏激勵機制。在中國改革開放30多年后的今天，僅靠政府主導已經不能適應新農村建設的需要。這是因為，首先，政府的能力和財力都是有限的，面對新農村建設的廣泛性、復雜性以及巨大的資金缺口，現有財政的力量只能解決一部分新農村建設所需資金；其次，新農村建設如果沒有農民的積極參與，政府主導容易壓抑農民的積極性和創(chuàng)造性，忽視農民的真正需求，甚至違背農民意愿，新農村建設很難達到預期目標；第三，從政府主導的實踐效果來看，目前已經出現了新農村建設中的形式主義、短期行為和傷農行為，嚴重偏離新農村建設的目標。因此，新農村建設法制理念轉變還必須重視新農村建設中政府與其他主體的關系，以及政府責任和社會責任的配置，并在此基礎上建立政府支持和多元主體共同參與的機制。新農村建設的主體應是多元的，除了政府之外，還包括農民、企業(yè)、民間組織等在內的社會力量。其中，農民作為新農村建設的基本主體，無論是農業(yè)的發(fā)展、農民收入的增加，還是農民素質的提高、村容村貌的改善及鄉(xiāng)村的民主治理，都離不開農民的積極參與。政府作為新農村建設的主體之一，其責任主要著眼于服務、支持和激勵性引導。因此，新農村建設法制理念應從單向度的政府主導理念轉變?yōu)槎嘣黧w共同參與的理念。多元主體共同參與理念不僅注重多元主體的積極參與，而且還注重多元主體的互動。

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