盧馳文　于曉媛

〔摘要〕 我國宅基地產(chǎn)權(quán)制度的演變分為農(nóng)民擁有宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)可交易、宅基地使用權(quán)禁止交易、禁止宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民出售四個階段。當前，宅基地房自由公開交易對于推動農(nóng)民工城市化、完善政府治理方式、實現(xiàn)宅基地使用權(quán)價格、健全我國社會主義市場經(jīng)濟體制意義重大。但是宅基地房要成為自由公開交易的商品，還受到戶籍遷移制度、耕地制度、土地財政與社會保險覆蓋面等因素的制約。因此，要分類推進城鎮(zhèn)戶籍制度改革，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與耕地使用權(quán)脫鉤制度，確立宅基地房賣主與社保掛鉤制度，改革住房交易的稅收制度，建立農(nóng)村住房交易信息系統(tǒng)與平臺。

〔關(guān)鍵詞〕 宅基地房，交易合法化，宅基地使用權(quán)，自由公開交易商品

〔中圖分類號〕F320 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）05-0098-06

一、宅基地產(chǎn)權(quán)制度的演變歷程

（一）農(nóng)民擁有宅基地所有權(quán)階段。中華人民共和國成立后，我國實行土地改革運動，沒收地主的土地與房屋分給無房無地的農(nóng)民 〔1 〕，廢除了封建土地所有制，建立了農(nóng)民私人所有的土地制度。1950年實施的《土地改革法》第一條規(guī)定：廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。《土地改革法》第十條規(guī)定：所有沒收和征收得來的土地和其他生產(chǎn)資料，除本法規(guī)定收歸國家所有外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會接收，統(tǒng)一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。對地主亦分給同樣的一份，使地主也能依靠自己的勞動維持生活，并在勞動中改造自己。

（二）宅基地使用權(quán)可交易階段。20世紀50年代中期，我國推行以農(nóng)業(yè)集體化為內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革，把農(nóng)民個人所有制改造為社會主義集體所有制 〔1 〕。1962年9月中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》之后，農(nóng)村土地（包括宅基地）所有權(quán)歸集體，社員只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)（處分權(quán)）。社員的房屋，永遠歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人商議出公平合理的租金或者房價，由買賣或者租賃的雙方訂立契約。任何組織、個人都不得強迫社員搬家，任何機關(guān)、組織、團體和單位都不得占用社員的房屋。如果因為建設(shè)需要必須征用社員的房屋，應(yīng)該嚴格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)征用民房的規(guī)定給以補償，并且對遷移戶作妥善的安置。

1963年3月20日下達的《中共中央對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》明確指出：（1）社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租和買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊應(yīng)保護社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑；（2）宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等，永遠歸社員所有，社員有買賣房屋或租賃房屋的權(quán)利，房屋出賣以后，宅基地使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有。

在這個階段，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以隨房屋建筑物出租和買賣，只是宅基地的所有權(quán)不能交易。

（三）宅基地使用權(quán)禁止交易階段。1987年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》 第六十二條規(guī)定， 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準。其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。按照《土地管理法》的邏輯推理，農(nóng)村宅基地是集體所有的土地，宅基地使用權(quán)也不得轉(zhuǎn)讓。

（四）禁止宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民出售階段。1999年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》明確指出，改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。這些規(guī)定并沒有禁止宅基地使用權(quán)向農(nóng)村居民出售。

宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和進行正常市場交易，造成宅基地資源大量閑置，同時隱性流轉(zhuǎn)與交易大量存在 〔2 〕。由于國家限制宅基地流轉(zhuǎn)，這些隱性的宅基地流轉(zhuǎn)，沒有必要的審批、公示、登記等程序，交易安全得不到法律救濟，造成了極大的社會安全隱患 〔3 〕。為此，上海市針對宅基地使用權(quán)交易糾紛進行了司法創(chuàng)新。2004年上海市高級人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買賣糾紛案件的原則意見》。該文件認定本鄉(xiāng)農(nóng)民之間買賣宅基地合法有效，對宅基地出售給本鄉(xiāng)以外的人員（無論農(nóng)民還是城鎮(zhèn)戶籍的人員）有審批要求；如果沒有審批手續(xù)，但合同履行了，購房人實際居住使用該房屋，上海市高院默許合同有效，只是在拆遷時出賣人可分得部分補償款?？傮w而言，上海市高院是支持宅基地使用權(quán)與宅基地房屋入市交易的。上海市的青浦區(qū)、金山區(qū)、奉賢區(qū)、寶山區(qū)、崇明區(qū)等都有大量的農(nóng)民宅基地房交易，這也是上海市高院不得不面對大量宅基地交易事實作出的調(diào)和性處理意見。

即便有以上規(guī)定，仍然會產(chǎn)生糾紛。一次性買斷宅基地使用權(quán)與非一次性買斷宅基地使用權(quán)的價格相差較大。有些宅基地房交易，賣主為了賣得高價，同意并在合同上寫清楚屬于一次性買斷宅基地使用權(quán)及建筑物所有權(quán)，賣主不享有拆遷補償權(quán)益。但由于不能過戶，一旦遇到拆遷，需要賣主簽字，有些賣主為了分得拆遷補償款，不配合辦理拆遷補償手續(xù)，甚至會依據(jù)以上規(guī)定走法律訴訟程序。endprint

二、農(nóng)村宅基地房成為自由公開交易商品的必然性

（一）宅基地房自由公開交易是推動農(nóng)民工城市化的有效途徑。有學者提出，國家為了阻止逆城市化，防止農(nóng)民因出售宅基地房而流離失所，危害社會穩(wěn)定，才禁止把農(nóng)村宅基地出售給城鎮(zhèn)居民。在改革開放初期有這種擔心是可以理解的，但目前這種擔心完全沒有必要。一般來說，如果農(nóng)戶只有一套農(nóng)村住宅，其在出售住宅的問題上必然是十分謹慎的 〔4 〕，不會隨便作出出售宅基地房的決定，而城鎮(zhèn)居民擁有的貨幣資源有限，購房屬于家庭的重大事項，必然會綜合上班路程、子女上學、購物便利程度等情況作出購房決策，也不會隨意到偏僻的農(nóng)村購買宅基地房屋。

《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示：2015年，我國流動人口數(shù)量達2.47億人，相當于每6個人中就有1個是流動人口。報告認為，未來5至15年，人口流動遷移規(guī)模，包括落戶城鎮(zhèn)的人口仍將持續(xù)增加。有相當比例的流動人口屬于農(nóng)民工，農(nóng)民工是一個泛泛的名詞，是在外務(wù)工的農(nóng)村戶籍人口，其實農(nóng)民工中有不少人已經(jīng)不是農(nóng)村戶籍的工人，而是農(nóng)村戶籍的企業(yè)主、個體工商戶。很多農(nóng)民工在就業(yè)所在地購置了商品房，甚至購置了多套商品房。這些在城市購置了商品房的農(nóng)民工，很少有時間在家鄉(xiāng)的宅基地房居住，造成資源閑置。也有些農(nóng)民工需要資金在城鎮(zhèn)購房。禁止宅基地房買賣，或者禁止宅基地房出售給城鎮(zhèn)居民，而本村村民或本鄉(xiāng)村民購宅基地房的需求很少，導致一筆幾十萬元甚至數(shù)百萬元的資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，對農(nóng)民工來說，是非常大的損失。允許農(nóng)民宅基地房自由出售，對推動農(nóng)民工城市化是非常有利的。

（二）宅基地房自由公開交易是完善政府治理方式的必然選擇。禁止宅基地房出售給城鎮(zhèn)居民，雖然能起到維護城鄉(xiāng)二元住房保障體系的作用，起到維護政府壟斷征地賣地的權(quán)利，但并不能杜絕這種交易的發(fā)生。允許農(nóng)村宅基地房在本村村民之間或者本鄉(xiāng)村民之間買賣，只能是臨時性政策，不是長久之計，因為對于出售宅基地房的農(nóng)民來說，不論買主是本村村民還是外村村民，不論是本鄉(xiāng)農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民，只要誰出價高，就會賣給誰。按照上海市高院的意見，出售農(nóng)村宅基地房給本鄉(xiāng)農(nóng)民，交易合同有效，賣主在拆遷時不能主張利益補償；而出售宅基地房給城鎮(zhèn)居民，沒有得到批準的，賣主在拆遷時反而可以到法院主張利益補償，并得到增值利益的30%。依據(jù)上海市高院的意見推理，農(nóng)民更愿意出售給城鎮(zhèn)居民或外鄉(xiāng)村民，也就是說，禁止宅基地房出售給城鎮(zhèn)居民，只會導致私下的宅基地房交易大量存在。針對宅基地房買賣行為，政府不能一味采取“堵”的方法，而應(yīng)采取“疏”的方法。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。這相當于國家承認了農(nóng)村宅基地房入市公開交易是合法的。

（三）宅基地房自由公開交易是實現(xiàn)宅基地使用權(quán)價格的最佳方法。土地是稀缺的，是寶貴的資源，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)商品房（住宅）的價格中土地價格所占比例很大。國家禁止宅基地房出售給城鎮(zhèn)居民，甚至只允許在本村村民之間買賣，或在本鄉(xiāng)村村民之間買賣，大大縮小了購買宅基地房的客戶群范圍，使宅基地房的價格在未充分競爭的條件下形成，扭曲了宅基地房的價格形成機制，且由于宅基地房不能在政府機構(gòu)的管理信息系統(tǒng)中變更戶主姓名，也不能辦理按揭手續(xù)，使宅基地房的價格遠遠低于市場價值，宅基地使用權(quán)的價格難以得到充分體現(xiàn)，導致出售宅基地房的農(nóng)民利益受損。為了減少損失，宅基地房房主就會賣給出價高的城鎮(zhèn)居民或外鄉(xiāng)村民。

以上海市青浦區(qū)華新鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)2017年商品房（住宅）價格為3萬元/平方米-4萬元/平方米，而宅基地房屋（占地180平方米，建筑面積300平方米）的市場價格大約為270萬元；宅基地房屋價格為0.8萬元/平方米-1.1萬元/平方米。建筑成本大約1300元/平方米，建筑面積300平方米的房屋建筑總成本大約為39萬元。通過出售宅基地房屋（占地180平方米，建筑面積300平方米），賣主除了可以收回建筑成本39萬元之外，還可以得到出售宅基地使用權(quán)的收益大約為231萬元。

我國實行了市場經(jīng)濟，土地是稀缺資源，由于宅基地的獲得還必須經(jīng)過政府審批，宅基地的稀缺性更加明顯，尤其是城郊結(jié)合部與郊區(qū)的宅基地資源非常稀缺。宅基地資源的稀缺性必然要體現(xiàn)到價格上來。宅基地使用權(quán)買賣是體現(xiàn)資源稀缺性的有效途徑。允許宅基地使用權(quán)自由交易是體現(xiàn)宅基地資源稀缺性與實現(xiàn)土地價格的基本途徑。宅基地房入市自由交易是實現(xiàn)宅基地使用權(quán)價格的最佳方法。

（四）宅基地房自由公開交易是健全我國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要抉擇。市場經(jīng)濟區(qū)別于計劃經(jīng)濟的根本之處就在于，不是以習俗、習慣或行政命令為主來配置資源，而是使市場成為整個社會經(jīng)濟聯(lián)系的紐帶，成為資源配置的主要方式。在市場經(jīng)濟運行中社會各種資源都直接或間接地進入市場，由市場供求形成價格，進而引導資源在各個部門和企業(yè)之間自由流動，使社會資源得到合理配置。而把宅基地使用權(quán)交易限制在本村村民范圍內(nèi)或本鄉(xiāng)村民范圍內(nèi)，仍受到計劃經(jīng)濟體制的束縛。這種做法在計劃經(jīng)濟時期可行，賣主在交易時不收取宅基地使用權(quán)的費用，買主只需要支付宅基地房屋的建筑物價格，并無償使用宅基地（土地），但在市場經(jīng)濟時期就行不通了。因為買賣雙方自由議價，無人可以干涉，賣主必然會把宅基地使用權(quán)的價格放進出售房屋的總價款之中。

1992年黨的十四大報告就確立了我國經(jīng)濟體制改革的目標，即到2010年我國初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制。計劃經(jīng)濟配置資源效率低下，“通過引導宅基地合理流轉(zhuǎn)，將廢棄、閑置的宅基地納入市場配置，是提高農(nóng)村宅基地利用效率、保護耕地資源的有效途徑” 〔5 〕。為了進一步健全我國社會主義市場經(jīng)濟體制，就必須允許宅基地使用權(quán)自由公開交易。endprint

三、農(nóng)村宅基地房入市自由公開交易的制約因素

農(nóng)村宅基地房入市交易合法化確實有很多好處，具體而言，有利于農(nóng)民工城市化，有利于城鄉(xiāng)住房資源的優(yōu)化配置，有利于增加房地產(chǎn)交易稅收，有利于減少因購買農(nóng)民住房產(chǎn)生的法律糾紛與維護社會穩(wěn)定。但目前，我國宅基地房入市交易面臨一系列的制約因素。

（一）受到戶籍遷移制度的制約。一般而言，商品房買賣，買主要求賣主把戶口遷出交易房屋。如果賣主不遷出交易房屋，可能會影響買主的子女上學權(quán)益。拆遷補償有按照房屋建筑面積的方案，也有按照房屋戶口數(shù)量補償?shù)姆桨?，還有兼顧建筑面積和戶口數(shù)的補償方案。拆遷時選擇補償方案時容易產(chǎn)生糾紛，賣主為了利益甚至起訴到法院，要求判決宅基地房交易合同無效。農(nóng)村宅基地房交易，同樣面臨賣主戶籍遷出問題。有些農(nóng)民在上海、北京等城市購買了商品住房，甚至購買了多套商品住房，打算出售戶籍所在地的宅基地房，卻不能把戶口遷到北京或上海，戶口也就無法遷出宅基地房。有些地區(qū)政府規(guī)定，農(nóng)民一旦從宅基地房遷出戶口，必須轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，失去耕地權(quán)益等。雖然耕地不多，甚至人均不到一畝，每年從耕地上獲得租金也不多，但要因為出售宅基地房屋而失去耕地等權(quán)益，自然不甘心，于是不得不取消出售房屋的決定。

（二）受到職工社會保險覆蓋面的制約。國家不僅要提供城鄉(xiāng)居民住房保障，還要提供生活保障，做到老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，失業(yè)與傷殘后也有生活來源。而我國居民的基本醫(yī)療保險、居民新型養(yǎng)老保險的保障水平較低。因此，最好把出售宅基地房屋的農(nóng)民（勞動年齡人口）納入到職工社會保險體系之中，這樣有利于維護社會穩(wěn)定。據(jù)人社部統(tǒng)計公報，我國2015年年末，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為5585萬人，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)為5166萬人，參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為4219萬人；2015年全國農(nóng)民工總量為27747萬人，參加職工社會保險的農(nóng)民工人數(shù)與農(nóng)民工總數(shù)相比，大約為1/5，甚至不到1/6，比例還是比較低。

（三）受到土地財政體制的制約。各地政府利用從農(nóng)民手中征收到的土地，轉(zhuǎn)賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，獲得高額收入。通過征地獲得的收入已成為地方政府的第二稅收。地方政府為了自身的利益，不斷地低價征地和高價賣地，最終導致房價不斷上漲，百姓爭搶購房，把房屋當作賭注，醞釀泡沫，構(gòu)成經(jīng)濟發(fā)展的潛在威脅。如果國家允許農(nóng)民宅基地房自由交易，可能對平抑城市商品房的價格有很大作用，從而影響政府賣地的價格，進而影響到政府收入。換言之，地方政府由于擔心財政收入急劇下降，不愿意放棄土地財政，未必愿意積極推動宅基地房與小產(chǎn)權(quán)房的自由交易工作。

（四）宅基地房確權(quán)工作非常復(fù)雜。商品房是開發(fā)商統(tǒng)一設(shè)計規(guī)劃的，并嚴格按照規(guī)劃設(shè)計施工，因此商品房的確權(quán)登記比較簡單。而宅基地房是農(nóng)民自己建造的，隨意性比較大。現(xiàn)實中宅基地房的確權(quán)登記遇到很多問題，比如：沒有辦理用地審批手續(xù)，或者辦理了用地審批手續(xù)，但規(guī)劃中的宅基地建筑面積與房屋的實際建筑面積不一致；農(nóng)戶與鄰居的宅基地界限模糊，宅基地范圍存在爭議等。目前我國各地正在進行宅基地房的登記確權(quán)工作，建立宅基地房的信息庫，為建立交易平臺做基礎(chǔ)性工作。宅基地的實際使用面積超過規(guī)劃中的使用權(quán)面積，宅基地房的實際建筑面積超過規(guī)劃中的建筑面積，這兩種情形比較常見。超標建房，房屋是一個整體，政府拆除違章建筑會遭到戶主抵抗，現(xiàn)實中難以行得通。如果把超規(guī)劃的地皮使用權(quán)面積和建筑面積納入確權(quán)登記信息系統(tǒng)中，又會助長違規(guī)建房之風，這使得確權(quán)登記工作面臨尷尬處境。

（五）我國土地管理不規(guī)范。首先，宅基地邊界難以確定。“由于歷史界址不清晰，農(nóng)村相鄰房屋接壤面積長期管理混亂，權(quán)屬爭議很大，缺少相關(guān)的證明材料，無法在短時間內(nèi)調(diào)處矛盾，需要逐個調(diào)查確界，占用大量時間與經(jīng)費?！?〔6 〕其次，農(nóng)村普遍存在“戶宅不均”情況：一是農(nóng)村大戶家庭實際占有多處住宅。在一些宗族或大姓家庭生活的農(nóng)村區(qū)域，每戶家庭人口一般較多，子女結(jié)婚后就在自家耕地上建造住宅，但沒有與父母分家，事實上造成了大戶家庭占有多處住宅。二是新建房與拆遷房并存。在宅基地管理中，申請建設(shè)新住房需要填寫保證書，承諾清除舊建筑。然而，由于缺乏有效監(jiān)督與必要的強制措施，農(nóng)民未拆除舊住房，甚至住舊住房，閑置新住房 〔7 〕。再次，宅基地使用權(quán)確權(quán)之后，國土部門開始發(fā)放土地證書，但是農(nóng)民原有的舊土地證并未及時收回，也沒有注銷與廢止，甚至某些地區(qū)依然在依據(jù)舊證書進行管理 〔8 〕。此外，土地政策變動頻繁，土地管理檔案不全，有些土地管理檔案丟失了，有些土地管理檔案字跡模糊了。

（六）缺乏宅基地房價格評估專業(yè)人員。宅基地房交易涉及到交易稅收問題，交納稅收又要確定繳費基數(shù)，因此，為了防止逃稅行為，必須對宅基地房的價格進行評估。目前商品房相對比較集中，有同一個小區(qū)或同一區(qū)域的同類房屋交易價格的歷史記錄，商品房的價格評估相對比較簡單。而農(nóng)村房屋交易涉及地域太廣，甚至沒有參考的歷史交易價格記錄，房源又多，僅憑原有商品房價格評估機構(gòu)人員是遠遠不夠的。

四、推進農(nóng)村宅基地房合法交易的具體策略

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)宅基地房屋私下交易大量存在，形成了不可阻擋的商業(yè)態(tài)勢。既然不可阻擋，不如順其自然，國家允許其合法交易。一旦宅基地房屋可以自由交易，即可以把宅基地房出售給城鎮(zhèn)居民和外鄉(xiāng)農(nóng)民，則有可能影響商品房的銷量與價格，進而影響到政府征地賣地的收入。因此，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)推進這項工作。

（一）分類推進城鎮(zhèn)戶籍制度改革，允許購房人遷入戶籍。對于大多數(shù)城市而言，只要在該城市購買了商品房，就允許購房人把戶籍遷入。無論購房人的戶籍原來在本省還是在外省，無論購房人的戶籍原來是城鎮(zhèn)戶籍還是農(nóng)村戶籍。購房人原來是城鎮(zhèn)戶籍作為購房地的城鎮(zhèn)戶籍遷入，購房人原來是農(nóng)村戶籍一律轉(zhuǎn)為購房地的城鎮(zhèn)戶籍。對于特大城市，允許分步走，設(shè)置過渡期。在過渡期內(nèi)，本?。ㄊ校艏r(nóng)民購買了商品房，允許他們把戶籍遷入到商品房之中，并把戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍；在過渡期內(nèi)，外省市戶籍人口購買了本省（市）商品房，則不允許遷入戶籍。過渡期一旦結(jié)束，進入戶籍自由遷移時代，外省市戶籍人口購買了本省（市）商品房，則允許遷入戶籍，但一律作為城鎮(zhèn)戶籍遷入。endprint

（二）厘清所出售的宅基地房與賣主戶籍的關(guān)系。一般而言，農(nóng)民的戶籍都在自己的宅基地房上。宅基地房出售時，買主一般會要求賣主遷出戶口。如果賣主不遷出戶口，拆遷補償時就容易產(chǎn)生法律糾紛。為了避免交易后產(chǎn)生糾紛，賣主必須從所出售的房屋遷出戶口，除非買主同意賣主不遷出戶口。遷出戶口的前提是賣主已經(jīng)購買了商品房。換言之，政府部門要求出售宅基地房屋的賣主必須提供有商品房的房產(chǎn)證明，并在辦理宅基地房屋交易前，提供戶籍從出售房屋遷出的證明。

（三）建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與耕地使用權(quán)脫鉤的制度。有些地區(qū)，戶口遷出了農(nóng)民住房轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)戶籍，不再享受耕地權(quán)益等。我國農(nóng)村土地制度雖然是集體所有，但都分配給了農(nóng)民。農(nóng)民實際上具有耕地的使用權(quán)，由于多種原因，很多農(nóng)村集體對耕地的所有權(quán)徒有虛名。家庭增人不增地，減人也不減地。農(nóng)村集體無法調(diào)整農(nóng)民的耕地數(shù)量。一旦宅基地房入市交易，農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，要喪失耕地等權(quán)益，便會放棄出售宅基地房屋，或者私下交易宅基地房屋，不告知農(nóng)村集體和政府部門，為社會留下隱患。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與耕地使用權(quán)必須脫鉤。耕地是稀缺資源，也有價格，國家完善耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度或建立集體回購?fù)恋刂贫?。農(nóng)民出售宅基地房，必須轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍。出售了宅基地房的農(nóng)民不能再享有申請農(nóng)村宅基地建房的權(quán)利。

（四）建立宅基地房入市交易與賣主社保掛鉤的制度。為了維護社會穩(wěn)定，出售宅基地房的農(nóng)民必須有社保要求。2010年1月1日起實施的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，國家不再出臺單獨的農(nóng)民工社會保險政策，農(nóng)民工按照城鎮(zhèn)職工社會保險模式參加社會保險。租用土地實際上就是買賣土地的使用權(quán)，一次性買斷土地使用權(quán)可以視為一次性支付全部土地租金。如果國家允許農(nóng)民買賣耕地使用權(quán)，一旦農(nóng)民出售了宅基地房和耕地的使用權(quán)，又沒有參加城鎮(zhèn)職工社會保險，則將會為社會穩(wěn)定留下隱患。為了安全起見，國家設(shè)置宅基地房交易政策的試行期，在試行期內(nèi)，如果宅基地房交易的賣主年齡在勞動力年齡范圍，必須提供參加城鎮(zhèn)職工社會保險累計時間達到n年以上的證明，并距離退休年齡不少于（15-n）年，保證有足夠的繳費時間達到享受職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低年限；如果宅基地房交易的賣主有多人在勞動力年齡范圍，必須同時滿足這個條件。n的取值由各地政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定。試行期一結(jié)束，出售宅基地房的賣主不需要提交參加職工社會保險累計年限的證明。

（五）厘清宅基地買主與農(nóng)村集體土地的關(guān)系。如果宅基地房買主是城鎮(zhèn)居民與外村村民，可以把戶籍遷入到宅基地房，其城鎮(zhèn)戶籍無論遷入與否，仍是城鎮(zhèn)戶籍，本村村民除外。買主獲得宅基地使用權(quán)，宅基地所有權(quán)仍屬于集體所有。一旦宅基地房屋拆遷，宅基地使用權(quán)益補償與建筑物權(quán)益補償均全部歸買主所有。

（六）允許耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但獲得土地使用權(quán)的一方不得違反耕地規(guī)劃改變土地用途。2017年1月9日頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》指出，“將全面完成永久基本農(nóng)田劃定，將永久基本農(nóng)田劃定作為土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，在規(guī)劃批準前先行核定并上圖入庫、落地到戶，并與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相結(jié)合，將永久基本農(nóng)田記載到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書上。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)范圍內(nèi)的耕地要優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，實行重點保護。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途?！庇纱丝磥?，在允許耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，獲得耕地使用權(quán)的一方利用土地經(jīng)營時，必須符合國家土地規(guī)劃，不得違反中央有關(guān)文件的精神，不得擅自改變土地用途。

（七）實現(xiàn)房地產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)，改革住房稅收制度。我國商業(yè)地產(chǎn)價格雖然也上升了，但其上漲幅度遠遠低于住宅價格上漲的幅度，稅收制度差異是其中的重要原因之一。稅收制度是控制房價的重要法寶，也是國家財政收入的重要來源。在政府因喪失壟斷征地賣地權(quán)利而導致收入減少的情況下，可以改革房地產(chǎn)稅收制度。例如，如果一個家庭在同一個省（市）擁有兩套房，或一個家庭在同一個?。ㄊ校碛凶》咳准耙陨系偨ㄖ娣e240平方米（筆者建議的數(shù)字）以下，則按照現(xiàn)行稅收制度執(zhí)行；如果在同一個?。ㄊ校碛腥追考耙陨?，且除了所出售房屋還有住房總建筑面積240平方米及以上者，就要按照商業(yè)地產(chǎn)稅率征收增值稅。宅基地房與商品房交易，稅收制度一視同仁。交易時免征增值稅的總建筑面積由各省區(qū)市政府根據(jù)實際情況確定，可以按照家庭總建筑面積，也可以按照人均建筑面積。對于新政頒布之前就已經(jīng)私下交易的宅基地房，必須到政府機構(gòu)辦理交易過戶手續(xù)，并繳納稅收。

（八）規(guī)范宅基地房確權(quán)登記工作，建立農(nóng)村住房交易信息系統(tǒng)與平臺。建立由土地管理部門、鄉(xiāng)村干部、律師共同參與的處理宅基地界址爭議的調(diào)解機制，及時處理相鄰宅基地界址的厘定問題。對宅基地房確權(quán)時，土地使用權(quán)超標部分的建筑物，能拆除的盡量拆除，不便拆除的，備注超出面積，房主必須按照超標面積繳納罰款。對于占地面積沒有超標但建筑面積超標的，超標部分做出備注，房主也要按照超標面積繳納罰款。還要完善宅基地房信息系統(tǒng)，加強宅基地房檔案管理工作，建立農(nóng)村住房交易平臺，充實土地管理與農(nóng)村房產(chǎn)價格評估專業(yè)人才隊伍，加強農(nóng)村住房交易管理人才培訓，提升宅基地房交易管理水平。

參考文獻：

〔1〕王小燕.城市化進程中宅基地使用權(quán)制度的改革與完善〔J〕.河北經(jīng)貿(mào)大學學報，2016（3）.

〔2〕韓 康.探索建立宅基地“復(fù)合型所有制”〔N〕.中國國土資源報，2008-06-06.

〔3〕陳 璐，韓學平.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的立法完善對策〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟，2017（1）.

〔4〕宋志宏.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路〔J〕.中國土地科學，2016（5）.

〔5〕周 靖，楊慶媛.農(nóng)戶層面農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究進展與述評〔J〕.地理科學進展，2012（2）.

〔6〕丁 文，于 水.宅基地使用權(quán)確權(quán)及路徑指向〔J〕.西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版），2017（1）.

〔7〕姚如青，朱明芬.行政配置與市場配置：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的宅基地使用權(quán)制度研究〔J〕.中國土地科學，2014（6）.

〔8〕譚 峻.不動產(chǎn)登記制度評論〔J〕.中國土地科學，2014（11）.

責任編輯 周 榮endprint