〔摘要〕 總體國家安全觀對(duì)于反恐斗爭(zhēng)具有重要導(dǎo)向意義。新形勢(shì)下恐怖活動(dòng)出現(xiàn)一些新的特點(diǎn)與動(dòng)向，反恐斗爭(zhēng)面臨新挑戰(zhàn)。從總體國家安全觀出發(fā)，應(yīng)從國家安全整體戰(zhàn)略的高度，用系統(tǒng)思維和辯證思維來思考和設(shè)計(jì)反恐對(duì)策。應(yīng)確立綜合反恐觀、法治反恐觀、常態(tài)反恐觀、全民反恐觀及全域反恐觀，這是治理恐怖主義的有效路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 總體國家安全觀，恐怖活動(dòng)，反恐斗爭(zhēng)

〔中圖分類號(hào)〕D920.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）05-0109-06

當(dāng)前，恐怖主義是危害我國國家安全的一個(gè)重要因素。針對(duì)國家安全面臨的新形勢(shì)，習(xí)近平總書記提出了總體國家安全觀，這對(duì)于反恐斗爭(zhēng)具有重要的指導(dǎo)意義。本文擬從總體國家安全觀出發(fā)，結(jié)合恐怖主義活動(dòng)的新動(dòng)向，對(duì)恐怖主義的治理路徑進(jìn)行具體的思考和分析。

一、總體國家安全觀的提出及其對(duì)反恐的導(dǎo)向意義

國家安全是一個(gè)國家和社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。在新的時(shí)代背景和世界格局之下，我國國家安全面臨諸多挑戰(zhàn)，安全威脅呈上升趨勢(shì)，維護(hù)國家安全的任務(wù)更加復(fù)雜艱巨。為了適應(yīng)新形勢(shì)下有效維護(hù)國家安全的需要，2014年4月，習(xí)近平總書記在第一次國家安全委員會(huì)會(huì)議上，首次提出了總體國家安全觀，并對(duì)其基本內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)闡述?！翱傮w國家安全觀”作為新時(shí)期維護(hù)國家安全的基本理念和指導(dǎo)思想，必將對(duì)我國政治、經(jīng)濟(jì)、外交、文化、社會(huì)等各方面的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對(duì)于實(shí)現(xiàn)新中國的和平崛起和中華民族的偉大復(fù)興具有戰(zhàn)略保障意義。

總體國家安全觀既立足國情，又放眼國際，在系統(tǒng)總結(jié)我國長期以來維護(hù)國家安全的理論與實(shí)踐的同時(shí)，深刻洞察時(shí)代變遷與國際形勢(shì)變化對(duì)國家安全帶來的影響，對(duì)國家安全的內(nèi)涵、范疇、關(guān)系等作了全新闡釋，對(duì)新時(shí)期維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略路徑進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)。其視野十分開闊，內(nèi)容極為豐富，為走出一條具有中國特色的國家安全道路奠定了思想基礎(chǔ)。概括而言，總體國家安全觀具有以下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：

（一）總體國家安全觀是豐富、多元的國家安全觀。這集中體現(xiàn)在其大大拓展了國家安全的內(nèi)涵和外延。習(xí)近平總書記在闡釋國家安全的范圍時(shí)，列舉了政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等十一個(gè)具體領(lǐng)域；另外，習(xí)近平總書記在闡述總體國家安全觀的內(nèi)在關(guān)系時(shí)，又提到了人民安全和國際安全。人民安全和國際安全都具有綜合性、廣泛性特點(diǎn)，人民安全更具有統(tǒng)攝性意義，難以歸屬于某個(gè)特定領(lǐng)域，但毫無疑問二者都屬于國家安全的重要內(nèi)容。在十一個(gè)具體領(lǐng)域的安全中，政治安全、國土安全、軍事安全屬于傳統(tǒng)安全，其他安全領(lǐng)域均屬于非傳統(tǒng)安全。在當(dāng)代社會(huì)中，非傳統(tǒng)安全問題表現(xiàn)復(fù)雜多樣，對(duì)國家安全帶來的威脅日益嚴(yán)重，甚至超過傳統(tǒng)安全的威脅。總體國家安全觀順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，根據(jù)新形勢(shì)下國家安全的新變化，強(qiáng)調(diào)了非傳統(tǒng)安全在國家安全體系中的地位，從而合理地?cái)U(kuò)展了國家安全的內(nèi)涵和外延，深化了人們對(duì)于國家安全的理解和認(rèn)識(shí)。

（二）總體國家安全觀是多層次、立體化的國家安全觀。總體國家安全觀涵蓋十一個(gè)具體領(lǐng)域的安全，加上人民安全和國際安全，十三個(gè)方面彼此聯(lián)系，相互支撐，同時(shí)，各個(gè)方面在國家安全體系中又處在不同的層次，地位和作用不盡相同，具體講，就是“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托”。由此，形成一個(gè)多層次、立體化、全方位的有關(guān)國家安全的科學(xué)體系。

（三）總體國家安全觀是辯證、動(dòng)態(tài)的國家安全觀。總體國家安全觀注重用整體的、辯證的、動(dòng)態(tài)的視角來觀察和把握國家安全問題，體現(xiàn)了唯物辯證法思想和系統(tǒng)論思維。正如習(xí)近平總書記所指出，在國家安全的關(guān)系把握上，“既重視外部安全、又重視內(nèi)部安全，既重視國土安全、又重視國民安全，既重視傳統(tǒng)安全、又重視非傳統(tǒng)安全，既重視發(fā)展問題、又重視安全問題，既重視自身安全、又重視共同安全”。這充分體現(xiàn)了唯物辯證法的兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論相統(tǒng)一的思想，有助于促進(jìn)國家安全戰(zhàn)略的科學(xué)設(shè)計(jì)，妥當(dāng)把握和處理相關(guān)的關(guān)系，從而避免用孤立、靜態(tài)的眼光看問題可能導(dǎo)致的決策失誤。

2015年7月1日，十二屆全國人大常委會(huì)十五次會(huì)議通過了新的《國家安全法》。這是我國首部全面規(guī)范維護(hù)國家各領(lǐng)域安全的基礎(chǔ)性法律，該法將總體國家安全觀的核心內(nèi)容予以立法確認(rèn)，并明確規(guī)定國家安全工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國家安全觀?？傮w國家安全觀的提出及其立法化，意味著反恐斗爭(zhēng)納入國家安全戰(zhàn)略?？植乐髁x作為冷戰(zhàn)后興起的一種非傳統(tǒng)安全威脅，被稱為和平時(shí)期最危險(xiǎn)的敵人。同普通刑事犯罪相比有很大不同，恐怖主義犯罪不僅對(duì)公民的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，引發(fā)社會(huì)恐慌，沖擊公共安全，而且往往具有一定的政治訴求，對(duì)政權(quán)穩(wěn)定乃至國土安全帶來危害；另外，恐怖主義犯罪的成因更為復(fù)雜，處置和應(yīng)對(duì)的難度比普通刑事犯罪更大。當(dāng)今遭受恐怖主義威脅的各國普遍將反恐納入國家安全戰(zhàn)略，而不僅僅是從控制犯罪與維護(hù)治安的層面制定反恐對(duì)策。在我國，以“東突”勢(shì)力為主體的恐怖主義活動(dòng)，其最終目的是實(shí)現(xiàn)民族分裂，破壞國家統(tǒng)一，且背后往往有境外恐怖組織及其他敵對(duì)勢(shì)力的操縱或支持，國際化色彩明顯，對(duì)國家安全造成極大威脅。將反恐納入國家安全戰(zhàn)略，確立總體國家安全觀的導(dǎo)向作用，是反恐斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)所需、大勢(shì)所趨。

在《國家安全法》第二章“維護(hù)國家安全的任務(wù)”中，對(duì)防范和處置恐怖主義、極端主義作了專門規(guī)定。2015年12月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過《反恐怖主義法》（以下簡(jiǎn)稱《反恐法》），該法第四條明確規(guī)定，國家將反恐怖主義納入國家安全戰(zhàn)略。反恐作為維護(hù)國家安全任務(wù)的重要組成部分，無論在對(duì)策設(shè)計(jì)、立法規(guī)制及執(zhí)法與司法操作各個(gè)層面，都必須堅(jiān)持總體國家安全觀，這既是政策和法律的要求，也是治理恐怖主義的有效路徑。

二、新時(shí)期我國反恐斗爭(zhēng)的現(xiàn)狀與面臨的挑戰(zhàn)endprint

20 世紀(jì) 90 年代以來，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束與國際環(huán)境的變化，國際恐怖主義呈現(xiàn)上升蔓延的趨勢(shì)。受國際國內(nèi)各種因素影響，我國面臨的恐怖威脅也在加大。在我國，恐怖活動(dòng)的主體是“東突”恐怖組織，其主要特點(diǎn)是：以宗教極端思想凝聚團(tuán)伙，以暴恐襲擊為手段，以實(shí)現(xiàn)民族分裂為最終目的。1990 年4月，以新疆阿克陶縣巴仁鄉(xiāng)暴亂的發(fā)生為標(biāo)志，“東突”恐怖勢(shì)力進(jìn)入活躍期，從巴仁鄉(xiāng)暴亂到美國“9·11”事件發(fā)生的十年多一點(diǎn)時(shí)間，“東突”勢(shì)力在新疆境內(nèi)制造了至少 200 余起暴力恐怖事件?！?·11”事件發(fā)生后，由于國際反恐合作強(qiáng)化、反恐力度加大，“東突”勢(shì)力得到的境外支持減少，暴恐活動(dòng)有所收斂，其主要精力轉(zhuǎn)向傳播“雙泛”（泛伊斯蘭主義、泛突厥主義）思想、發(fā)展組織成員等方面。2009 年，烏魯木齊發(fā)生震驚中外的“7·5”暴恐事件，此后“東突”勢(shì)力實(shí)施的暴恐活動(dòng)進(jìn)入新一輪高發(fā)期，且暴恐活動(dòng)的頻率、規(guī)模、造成的后果都在升級(jí)，對(duì)國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和公民生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新疆地區(qū)2010年偵破暴力恐怖組織團(tuán)伙案134起，2011年、2012年偵破暴力恐怖組織團(tuán)伙案100起以上，2013年、2014年偵破暴力恐怖組織團(tuán)伙案200起以上 〔1 〕。其中，較大的暴恐案件有5·22烏魯木齊早市暴恐襲擊案、7·28莎車暴恐襲擊案、9·21巴州輪臺(tái)暴恐襲擊案等。2013年以前，絕大多數(shù)暴恐活動(dòng)都發(fā)生在新疆地區(qū)， 但隨著2013年10月28日北京天安門暴恐案件、2014年3月1日昆明火車站暴恐案件的發(fā)生，恐怖襲擊的范圍從新疆向疆外擴(kuò)展。

針對(duì)暴恐活動(dòng)升級(jí)蔓延的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨和政府果斷決策，在全國范圍內(nèi)發(fā)動(dòng)了針對(duì)暴恐活動(dòng)的嚴(yán)打?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)。尤其是在我國反恐的主戰(zhàn)場(chǎng)新疆地區(qū)，2014年5月23日起開展了為期一年的大規(guī)模嚴(yán)打行動(dòng)（后延長至2015年底）。開展嚴(yán)打的一年間，新疆地區(qū)就破獲181個(gè)恐怖團(tuán)伙，96%的暴恐行動(dòng)都被摧毀在預(yù)謀階段 〔2 〕，暴恐活動(dòng)升級(jí)蔓延的勢(shì)頭基本得到控制。但應(yīng)當(dāng)清醒地看到，恐怖主義滋生的土壤不可能在短期內(nèi)得到鏟除，國際、國內(nèi)的各種因素決定了恐怖活動(dòng)的威脅依然嚴(yán)峻，我國仍面臨暴恐活動(dòng)活躍期、反分裂斗爭(zhēng)激烈期、干預(yù)治療陣痛期“三期疊加”的局面，反恐維穩(wěn)的任務(wù)仍然復(fù)雜、艱巨。隨著反恐力度的不斷加大，恐怖勢(shì)力的組織形式、活動(dòng)方式等也在逐步調(diào)整、變化；另外，在全球化浪潮風(fēng)起云涌、信息化革命迅猛發(fā)展的背景下，恐怖活動(dòng)的策略、形態(tài)與手法出現(xiàn)了一些新的動(dòng)向，我國面臨的恐怖威脅來源也在擴(kuò)大，這對(duì)反恐斗爭(zhēng)帶來新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在：

（一）恐怖勢(shì)力的分散化、松散化趨向使防控難度增大。隨著反恐力度加大，恐怖勢(shì)力為逃避打擊，出現(xiàn)了分散化、松散化的趨向，同時(shí)恐怖活動(dòng)的隨機(jī)化、隱蔽化在增強(qiáng)，從而導(dǎo)致查處打擊的難度增大。尤其是近年來“獨(dú)狼式”暴恐活動(dòng)趨多。此類恐怖分子不屬于某個(gè)恐怖組織，不接受外界指令，自己策劃、單獨(dú)行動(dòng)，行動(dòng)更加靈活、機(jī)動(dòng)，在作案時(shí)間、地點(diǎn)及打擊目標(biāo)等方面，具有很大的不確定性；同時(shí)，由于不像有組織恐怖活動(dòng)那樣存在成員之間的聯(lián)絡(luò)、溝通，難以發(fā)現(xiàn)犯罪的線索和跡象，很難加以有效的防范和打擊。

（二）全球化加劇恐怖活動(dòng)的國際化與跨境流動(dòng)。在全球化時(shí)代，人類社會(huì)呈現(xiàn)日益開放的狀態(tài)，加之交通工具、通訊工具、金融工具等的日益便捷，不僅一國之內(nèi)人財(cái)物的流動(dòng)越來越密集，而且不同國家、地區(qū)之間的聯(lián)系更趨密切，人員、資金等的跨境流動(dòng)更加頻繁。全球化在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也為恐怖主義的蔓延帶來便利。例如，境外恐怖勢(shì)力加緊對(duì)我國的滲透，國內(nèi)恐怖組織與境外聯(lián)系交流日益密切。近年來，一些國內(nèi)暴恐活動(dòng)明顯受到國外恐怖勢(shì)力的操控。一些國內(nèi)恐怖分子出境接受訓(xùn)練、參加圣戰(zhàn)，有的在境外受訓(xùn)或參加恐怖活動(dòng)后又潛回國內(nèi)，繼續(xù)興風(fēng)作浪。還有不少恐怖組織利用跨境金融網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行恐怖主義融資，為恐怖活動(dòng)進(jìn)行物質(zhì)準(zhǔn)備。

（三）信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展催生網(wǎng)絡(luò)恐怖主義。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，對(duì)人類的生產(chǎn)、生活等各個(gè)方面產(chǎn)生了深刻影響，網(wǎng)絡(luò)在造福人類的同時(shí)，也為恐怖主義加以利用， “網(wǎng)絡(luò)恐怖主義”的威脅正日益加劇?？植澜M織利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)動(dòng)黑客攻擊，干擾、破壞重要信息系統(tǒng)，制造社會(huì)混亂；利用網(wǎng)絡(luò)宣傳造勢(shì)、傳播恐怖思想、招募人員、籌集資金、傳授恐怖活動(dòng)技能，甚至利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)號(hào)施令，發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。在我國，恐怖勢(shì)力也把網(wǎng)絡(luò)作為實(shí)施恐怖活動(dòng)的重要手段和平臺(tái)。如 “東突”組織利用網(wǎng)站論壇、QQ群、博客、聊天室等平臺(tái)進(jìn)行網(wǎng)上講經(jīng)，宣傳極端思想、分裂思想；還利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)展成員、策劃恐怖活動(dòng)、傳播“圣戰(zhàn)”視頻和制爆術(shù)。

（四）境外利益增多導(dǎo)致我國面臨的境外恐襲風(fēng)險(xiǎn)增多。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與對(duì)外開放的深化，我國的境外利益不斷拓展。 境外利益也稱為海外利益，即“境外的國家利益”，是國家利益的海外延伸。一國的海外利益主要包括：海外公民僑民的人身及財(cái)產(chǎn)安全；國家在境外的政治、經(jīng)濟(jì)及軍事利益，駐外機(jī)構(gòu)及駐外公司企業(yè)的安全；對(duì)外交通運(yùn)輸線及運(yùn)輸工具安全等等 〔3 〕。 2013年開始，我國成為全球第一貿(mào)易大國。2012年底，我國成為世界最大的能源進(jìn)口國。近十年來，我國是海外投資增長最快的國家。越來越多的中國企業(yè)走出國門，到世界各地投資、承包工程、開展勞務(wù)合作等。目前，我國有2萬多家中資企業(yè)遍布世界五大洲，在海外的中國勞工超過100萬人。我國出境人員已成為世界第一大旅游客源，另外，我國還是世界上最大的留學(xué)生派出國。

在境外利益日益擴(kuò)展的同時(shí)，我國面臨的境外安全風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加，而恐怖襲擊是主要的風(fēng)險(xiǎn)來源之一。例如， 2015年11月18日，中國公民樊京輝被“伊斯蘭國”極端組織綁架并殘忍殺害；2015年11月20日，馬里首都巴馬科發(fā)生的恐怖襲擊事件中，中國中鐵建公司三名管理干部不幸遇害。有效化解境外安全風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)境外利益保護(hù)，是我國面臨的重大挑戰(zhàn)。尤其是黨的十八大以來，我國加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，推行企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，在此背景下加強(qiáng)境外利益保護(hù)更是刻不容緩。endprint

三、 總體國家安全觀視野下的反恐對(duì)策

從總體國家安全觀出發(fā)，應(yīng)當(dāng)從國家安全整體戰(zhàn)略的高度去看待和把握反恐問題，應(yīng)當(dāng)在理性認(rèn)識(shí)恐怖主義成因、現(xiàn)狀及趨向的基礎(chǔ)上，用系統(tǒng)思維和辯證思維來思考和設(shè)計(jì)反恐對(duì)策。事實(shí)上，自從總體國家安全觀提出以來，針對(duì)新形勢(shì)下恐怖活動(dòng)的態(tài)勢(shì)和動(dòng)向，我國的反恐對(duì)策已經(jīng)開始轉(zhuǎn)型升級(jí)，朝著更加合理化的方向調(diào)整和變化。無論是從中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于反恐問題的系列講話和指示，還是從中央到地方出臺(tái)的有關(guān)反恐的政策、舉措等方面，我們都可以感受到反恐對(duì)策的變化和改進(jìn)。尤其是《反恐法》的頒布，對(duì)反恐的方針、基本原則和具體制度作了系統(tǒng)性規(guī)定，鮮明地貫徹和體現(xiàn)了總體國家安全觀的精神和理念。通過仔細(xì)梳理和研讀，筆者將我國反恐對(duì)策的調(diào)整和變化概括為以下五個(gè)方面：

（一）確立綜合反恐觀：從以懲治為重點(diǎn)的反恐走向以治理為中心的反恐?，F(xiàn)代犯罪學(xué)理論認(rèn)為，犯罪原因是多因素構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)，犯罪是多因素交互作用的產(chǎn)物。恐怖主義犯罪不是單一因素導(dǎo)致的結(jié)果，其成因較之普通犯罪更為復(fù)雜，牽涉政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、宗教等多種因素，且同一些國際因素密切關(guān)聯(lián)。對(duì)恐怖主義犯罪的嚴(yán)厲打擊是非常重要的，但是僅靠嚴(yán)打不能根治恐怖主義，過分看重嚴(yán)打的作用，忽視其他反恐措施的跟進(jìn)與配合，反恐的效果很難持久，甚至?xí)?dǎo)致一些副作用。以美國為首的西方國家在“9·11”事件后發(fā)動(dòng)的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，出現(xiàn)了越反越恐的結(jié)果，就是前車之鑒。我國在反恐對(duì)策的設(shè)計(jì)上，吸取、借鑒了國內(nèi)外反恐實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，逐步確立了綜合反恐戰(zhàn)略，著力采取多元舉措，從源頭上治理恐怖主義。例如，2014年以來，在對(duì)恐怖犯罪進(jìn)行嚴(yán)打的同時(shí)，新疆地區(qū)還開展了一系列具有治本意義的措施，如在全區(qū)范圍內(nèi)發(fā)動(dòng)了“去極端化”宣傳教育工作，并組織數(shù)十萬干部駐村開展“訪民情、惠民生、聚民心”活動(dòng)。這些治理措施對(duì)改善基層民生、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與宗教和諧起到了積極作用，有力配合了反恐維穩(wěn)工作。在新疆以外的其他省區(qū)，也都根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，大力推動(dòng)反恐宣傳教育，強(qiáng)化反恐能力建設(shè)，完善防范措施。這說明我國正從以懲治為重點(diǎn)的反恐策略走向以治理為中心的反恐策略，把反恐納入社會(huì)治理的層面予以通盤考慮，通過不斷改進(jìn)社會(huì)治理，提升應(yīng)對(duì)恐怖主義的能力。新出臺(tái)的《反恐法》總則明確規(guī)定：“綜合施策，標(biāo)本兼治，加強(qiáng)反恐怖主義的能力建設(shè)，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、教育、外交、軍事等手段，開展反恐怖主義工作?！边@表明綜合反恐觀得到立法確認(rèn)。需要指出，確立綜合反恐觀，對(duì)恐怖主義采取綜合治理、標(biāo)本兼治的策略，并不否定打擊和懲治的重要作用，只是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)打僅僅是反恐治理的一個(gè)方面，而非全部。在綜合反恐觀視野下，司法懲治乃至必要情形下的軍事打擊仍是其中重要環(huán)節(jié)，尤其在暴恐案件頻發(fā)、恐怖勢(shì)力氣焰囂張的情況下，嚴(yán)打作為治標(biāo)手段同治本措施同等重要。另外，須認(rèn)識(shí)到反恐的綜合治理是長期性的工作，需要常抓不懈，而且文化、教育一類的柔性治理措施，其效果不是立即顯現(xiàn)的，對(duì)此必須保持足夠的戰(zhàn)略定力，不能因?yàn)槎唐趦?nèi)不能見效或者因?yàn)閭€(gè)案的原因而失去信心，放棄努力。

總體國家安全觀要求既重視發(fā)展問題、又重視安全問題，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件。以治理為中心的綜合反恐觀，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一思路，處理好發(fā)展與安全的關(guān)系。 “經(jīng)驗(yàn)表明，極端主義，無論是民族主義還是極端主義，往往能夠在貧窮人口中間找到市場(chǎng)。貧窮人口往往較之富裕人口更容易被極端主義動(dòng)員，并且容易走向暴力?！?〔4 〕240-241盡管貧窮不是單一原因，但不可否認(rèn)，我國西北邊疆地區(qū)極端主義猖獗與暴恐活動(dòng)多發(fā)，同經(jīng)濟(jì)落后與貧窮人口較為集中不無關(guān)聯(lián)。而暴恐活動(dòng)頻發(fā)，又干擾了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了人民生活的提高。在強(qiáng)力反恐的同時(shí)，不能忽略發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，反恐有助于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好社會(huì)環(huán)境，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于反恐亦具有促進(jìn)意義。

（二）確立法治反恐觀：從以政策為主導(dǎo)的反恐走向以法治為基礎(chǔ)的反恐。黨的十八屆四中全會(huì)提出了貫徹落實(shí)總體國家安全觀、加快國家安全法治建設(shè)的要求。隨著《國家安全法》《反恐法》等相繼出臺(tái)，我國的國家安全法律制度體系初步形成。與此相適應(yīng)，反恐斗爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)確立法治反恐觀，實(shí)現(xiàn)從以政策為主導(dǎo)的反恐走向以法治為基礎(chǔ)的反恐。習(xí)近平總書記曾指出，反恐要“高舉社會(huì)主義法治旗幟 ”。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，反恐斗爭(zhēng)必須在法治框架內(nèi)推進(jìn)，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行反恐。法治反恐已經(jīng)上升為立法原則?！斗纯址ā返诹鶙l規(guī)定：“反恐怖主義工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，尊重和保障人權(quán)，維護(hù)公民和組織的合法權(quán)益?！痹诜纯謫栴}上存在一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為恐怖主義是人類的公敵，挑戰(zhàn)社會(huì)的底線，因此反恐可以突破法律限制，可以不講程序，不講權(quán)利，對(duì)涉恐人員只能嚴(yán)厲懲處。這種觀點(diǎn)是不能成立的，對(duì)反恐實(shí)踐也是有害的。權(quán)利保障、正當(dāng)程序等是現(xiàn)代法治的基石，不能因?yàn)榭植乐髁x的極端危害就放棄法治的基本原則與價(jià)值。當(dāng)然，基于恐怖主義極大的危險(xiǎn)性與反恐的現(xiàn)實(shí)需要，有必要在法律上對(duì)反恐設(shè)置一些不同于普通犯罪的特別規(guī)定，這些規(guī)定可以對(duì)法律中的某些規(guī)則有所突破，但其必須得到立法的確認(rèn)，而不能游離于現(xiàn)行法律體系之外。事實(shí)上，當(dāng)前許多國家在反恐以及打擊有組織犯罪方面都有一些特別的法律規(guī)定，形成了所謂的雙軌制或“一法兩制”的立法格局，我國也是如此。例如，2012年修訂后的新刑事訴訟法，在管轄、律師會(huì)見、監(jiān)視居住、偵查措施、證人保護(hù)、違法所得沒收等方面，對(duì)涉恐犯罪的訴訟程序都有特別規(guī)定；2015年通過的《刑法修正案（九）》，將涉及恐怖主義、極端主義的一些預(yù)備行為、幫助行為獨(dú)立成罪，較之普通犯罪降低了入罪門檻，使反恐刑事法網(wǎng)更加嚴(yán)密。在《反恐法》中，類似的特別規(guī)定有不少，如總則規(guī)定的反恐不妥協(xié)原則、第30條規(guī)定的對(duì)出獄后的恐怖主義罪犯、極端主義罪犯的安置教育、第53條規(guī)定的對(duì)恐怖嫌疑人員的約束措施，等等。在反恐實(shí)踐中，應(yīng)力求在安全、自由與人權(quán)諸法律價(jià)值之間實(shí)現(xiàn)平衡。盡管面對(duì)恐怖主義的巨大威脅，安全價(jià)值應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮，但并不意味著對(duì)其他價(jià)值的放棄。endprint

（三）確立常態(tài)反恐觀：從應(yīng)急性的反恐走向常態(tài)化的反恐。國際國內(nèi)各種因素的交互作用，決定了恐怖主義的威脅不可能在短期內(nèi)消除，反恐斗爭(zhēng)具有長期性和艱巨性。因此，需要確立常態(tài)反恐觀，從應(yīng)急性的反恐走向常態(tài)化的反恐。常態(tài)反恐觀主要有三層含義：

第一，政府應(yīng)當(dāng)理性地應(yīng)對(duì)恐怖主義的威脅。對(duì)恐怖活動(dòng)既不能反應(yīng)不足，也不能反應(yīng)過度?！翱植乐髁x是非常真實(shí)、主要的威脅，但是在進(jìn)行反恐怖主義時(shí)，代價(jià)高昂的過度反應(yīng)也會(huì)成為非常真實(shí)的主要威脅。……恐怖主義的目標(biāo)國需要學(xué)習(xí)在不過度反應(yīng)的情況下，如何進(jìn)行反抗和控制威脅?！?〔5 〕432各級(jí)政府應(yīng)構(gòu)建反恐工作的常態(tài)機(jī)制，不斷推進(jìn)反恐能力建設(shè)，扎實(shí)做好日常防控工作。要改變那種恐怖事件發(fā)生后被動(dòng)應(yīng)對(duì)、局勢(shì)一旦緩和又松懈下來的局面。

第二，培育民眾對(duì)待恐怖活動(dòng)從容淡定的社會(huì)心理。要引導(dǎo)民眾正確看待恐怖主義的成因以及反恐斗爭(zhēng)的長期性，既要使民眾樹立憂患意識(shí)、防范意識(shí)，又要增強(qiáng)其對(duì)于反恐斗爭(zhēng)的信心；既要杜絕輕視麻痹思想，又要避免過度恐慌。

第三，媒體在涉恐事件的報(bào)道中應(yīng)慎重把握有關(guān)界限和尺度。在引導(dǎo)社會(huì)輿論、培養(yǎng)國民良好心態(tài)方面，新聞媒體負(fù)有重大責(zé)任。而關(guān)于恐怖事件的報(bào)道，媒體面臨著前所未有的考驗(yàn)。在大多數(shù)恐怖事件背后，恐怖分子都追求最大的轟動(dòng)效應(yīng)，意圖摧毀公眾的信心，最大程度地制造社會(huì)恐慌，引發(fā)社會(huì)混亂。如果媒體關(guān)注度過高、報(bào)道頻率過大、報(bào)道的角度與尺度拿捏不準(zhǔn)，可能正中恐怖分子下懷，起到為恐怖活動(dòng)推波助瀾的作用。當(dāng)然，如果人為地封鎖消息，不僅有違客觀、真實(shí)、及時(shí)的新聞規(guī)律，損害公眾的知情權(quán)，而且也會(huì)對(duì)反恐工作帶來負(fù)面影響。尤其是在當(dāng)今這樣的“全媒體時(shí)代”，任何普通人或組織都可以借助信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)聲，如果主流媒體保持沉默，不實(shí)信息乃至謠言就會(huì)占領(lǐng)輿論陣地。所以，針對(duì)恐怖事件報(bào)道的特殊性，媒體在堅(jiān)持新聞工作一般規(guī)律的前提下，應(yīng)當(dāng)確立一套具有針對(duì)性的規(guī)則和要求，更好地體現(xiàn)媒體在反恐斗爭(zhēng)中的社會(huì)責(zé)任。《反恐法》第63條對(duì)涉恐信息的發(fā)布途徑、報(bào)道要求等作了專門規(guī)定，這是基于重大公共利益而對(duì)媒體報(bào)道進(jìn)行的合理管控，不僅是必要的，也符合國際通例。

（四）確立全民反恐觀：從主要依靠國家力量反恐走向國家與社會(huì)協(xié)力反恐。長期以來，我國的犯罪應(yīng)對(duì)模式主要依賴國家刑事司法力量的作用，在日益開放的現(xiàn)代社會(huì)中，這一模式運(yùn)行成本高而效果有限的弊端日益顯現(xiàn)。我國犯罪治理的未來方向，應(yīng)是走向國家與社會(huì)合作共治，激發(fā)社會(huì)力量在犯罪治理中的積極作用 〔6 〕。在恐怖主義犯罪治理方面，社會(huì)力量的參與更加必要和迫切。如前所述，當(dāng)前恐怖活動(dòng)出現(xiàn)分散化、松散化、隨機(jī)化、隱蔽化等趨向，無疑加大了防范和打擊的難度，給國家專門力量的反恐工作帶來巨大挑戰(zhàn)。在此情形下，“全民反恐”理念應(yīng)運(yùn)而生。所謂全民反恐，就是在反恐工作中，在發(fā)揮國家專門力量主導(dǎo)作用的前提下，最大程度地激發(fā)和鼓勵(lì)民眾的參與，形成官民一體、協(xié)力應(yīng)對(duì)反恐的大格局。只有這樣，方能有效應(yīng)對(duì)恐怖主義的挑戰(zhàn)。正如習(xí)近平總書記在第二次中央新疆工作座談會(huì)上指出，反恐工作要“大力提高群防群治預(yù)警能力，筑起銅墻鐵壁，構(gòu)建天羅地網(wǎng) ”。在《反恐法》總則中，明確規(guī)定了“專門工作與群眾路線相結(jié)合”的反恐工作基本原則；該法第74條還對(duì)反恐社會(huì)力量的建設(shè)作了專門規(guī)定。

民眾參與反恐的途徑是多樣的，如舉報(bào)涉恐線索信息、參與群防群治、配合有關(guān)機(jī)關(guān)的調(diào)查與處置、協(xié)助對(duì)涉恐罪犯及接受安置教育人員的幫教等。為了鼓勵(lì)民眾積極、有效地參與反恐，首先要加強(qiáng)對(duì)公民的反恐教育。當(dāng)前，在對(duì)恐怖主義的認(rèn)識(shí)、反恐防恐意識(shí)及應(yīng)急自救能力等方面，我國民眾普遍存在欠缺，這是制約民眾參與水平的瓶頸因素。為此，《反恐法》對(duì)反恐宣傳教育作了專門規(guī)定，明確了有關(guān)部門、單位的職責(zé)，關(guān)鍵在于落實(shí)到位，真正把民眾的參與熱情和積極作用發(fā)揮出來，為反恐工作營造良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

（五）確立全域反恐觀：從局部地區(qū)反恐走向疆內(nèi)與疆外、境內(nèi)與境外、網(wǎng)上與網(wǎng)下一體化反恐。全域反恐觀指通過拓展反恐的空間范圍，最大程度壓縮恐怖主義的生存空間。具體講，從空間視角看，反恐要實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的一體化：

一是疆內(nèi)與疆外的一體化。2013年后，我國遭受恐怖襲擊的地區(qū)從新疆?dāng)U展到疆外，反恐已成為全國性的斗爭(zhēng)。盡管新疆仍然是反恐的主戰(zhàn)場(chǎng)，但其他地區(qū)決不能忽視反恐工作，反恐能力建設(shè)與安全防范工作必須持之以恒。尤其是近年來隨著我國高鐵、地鐵等現(xiàn)代化交通設(shè)施建設(shè)的突飛猛進(jìn)，恐襲風(fēng)險(xiǎn)源增多，安保壓力增大，應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，不斷提高應(yīng)對(duì)恐怖主義的防范意識(shí)與防控能力。另外，雖然城市一直是恐怖襲擊的重點(diǎn)目標(biāo)，但隨著城市安全防范能力的不斷提高，不排除恐怖主義向農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)滲透的可能性，而這些地區(qū)安保資源與防范能力相對(duì)薄弱，今后在反恐能力建設(shè)方面需要加大投入。

二是境內(nèi)與境外的一體化。總體國家安全觀要求既重視自身安全、又重視共同安全，不僅要從一國本身出發(fā)考慮安全狀態(tài)，還要從世界全局出發(fā)，考慮國與國在維護(hù)各自安全中的相互關(guān)系，尋求與其他國家的交流合作。在恐怖主義肆虐全球、全人類面臨威脅的情形下，反恐成為各國的共同利益與重大關(guān)切；同時(shí)，恐怖主義的國際性與跨境流動(dòng)特點(diǎn)，使得憑借一國之力很難打贏反恐斗爭(zhēng)。就我國而言，當(dāng)前的恐怖主義現(xiàn)象也絕非孤立存在，而同境外勢(shì)力有千絲萬縷的聯(lián)系。所謂“境外有種子，境內(nèi)有土壤，網(wǎng)上有市場(chǎng)”。因此，在加強(qiáng)國內(nèi)反恐力量的同時(shí)，必須有反恐的全球視野，走開放的反恐之路。一方面，需要不斷強(qiáng)化反恐的國際合作。習(xí)近平總書記曾多次提及反恐國際合作的重要性：“要并行推進(jìn)國內(nèi)國際兩條戰(zhàn)線，強(qiáng)化國際反恐合作”。“要充分發(fā)揮聯(lián)合國的主導(dǎo)作用，組成反恐統(tǒng)一戰(zhàn)線，進(jìn)一步加強(qiáng)反恐合作。”另一方面，為了有力維護(hù)我國日益上升的海外利益，以及出于國際反恐合作的需要，我國反恐力量必要時(shí)可出境執(zhí)行反恐任務(wù)。反恐法第71條對(duì)此作了原則性規(guī)定。如何有效執(zhí)行境外反恐任務(wù)，將是未來我國反恐能力建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。

三是網(wǎng)上與網(wǎng)下的一體化?！熬W(wǎng)絡(luò)恐怖活動(dòng)犯罪是以網(wǎng)絡(luò)作為媒介實(shí)施恐怖活動(dòng)而應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的行為?！?〔7 〕伴隨網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的興起，反恐不再局限于傳統(tǒng)的物理空間，網(wǎng)絡(luò)成為反恐第二戰(zhàn)場(chǎng)。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)反恐必須高度重視，從立法、機(jī)制、技術(shù)等層面，都要加以改進(jìn)和完善，以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)反恐的需要?！斗纯址ā返?8條和第19條專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)反恐作出規(guī)定，明確了電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者以及政府相關(guān)部門的責(zé)任。在合理、有效地管理網(wǎng)絡(luò)空間，阻斷恐怖主義、極端主義的網(wǎng)上傳播路徑的同時(shí)，要善于利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)于反恐斗爭(zhēng)。近年來，大數(shù)據(jù)技術(shù)飛速發(fā)展，一些國家在反恐活動(dòng)中開始利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，取得了明顯成效。我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)，努力培養(yǎng)一批熟悉大數(shù)據(jù)技術(shù)和反恐知識(shí)的數(shù)據(jù)挖掘?qū)I(yè)人才，建立多渠道的反恐信息采集網(wǎng)絡(luò)，并實(shí)現(xiàn)反恐信息的資源共享、高效利用和快速反應(yīng)，從而打贏信息技術(shù)條件下的新型反恐斗爭(zhēng)。

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責(zé)任編輯 楊在平endprint