丁文++于水

摘要：運(yùn)用多源流理論構(gòu)建宅基地使用權(quán)確權(quán)的分析框架，探討宅基地使用權(quán)確權(quán)工作現(xiàn)實(shí)、政策與政治等問題，從而為完善宅基地使用權(quán)和收益權(quán)權(quán)能等政策制定提供參考和借鑒。采用了文獻(xiàn)法，實(shí)地調(diào)研法，訪談法等對(duì)江蘇省10市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：宅基地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證率低以及確權(quán)工作受諸多因素的影響，宅基地使用權(quán)確權(quán)還存在著歷史界限不清晰、登記主體模糊、實(shí)踐操作程序不規(guī)范、“戶宅不均”、“面積不等”、專業(yè)技術(shù)人才缺乏和工作經(jīng)費(fèi)投入不足等現(xiàn)實(shí)困境；已頒布的法律還存在著條文間的相互矛盾、“戶”的界定不統(tǒng)一、宅基地面積計(jì)算方法多樣化、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)苛刻等體制局限；農(nóng)戶認(rèn)知水平與情緒、利益相關(guān)者意愿以及政府態(tài)度與行動(dòng)策略等利益失衡的影響。由此，以不動(dòng)產(chǎn)登記為契機(jī)，圍繞三大源流，從政策支持機(jī)制、法律規(guī)范機(jī)制、監(jiān)督動(dòng)員機(jī)制三大策略著手，提出了宅基地使用權(quán)確權(quán)工作的政策建議。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；宅基地確權(quán)；多源流理論；產(chǎn)權(quán)制度

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）01-0039-07

收稿日期：20151009DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.06

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目（15AZZ012）；中央高校業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)配套項(xiàng)目（SKPT2015007）；南京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 （K0201400774）

作者簡(jiǎn)介：丁文（1989—），男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，是農(nóng)民合法獲得在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬物的權(quán)利，并享有宅基地的占有、使用和有限的處分權(quán)。宅基地產(chǎn)權(quán)制度不完整是影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的關(guān)鍵因素，宅基地使用權(quán)確權(quán)有利于完善農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，這既是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的前提條件，又是保障農(nóng)民權(quán)利的重要法律制度。為此，國家先后出臺(tái)了一系列的規(guī)章政策，地方政府隨即也頒布了配套實(shí)施細(xì)則，加快推進(jìn)和規(guī)范宅基地使用權(quán)確權(quán)原則、程序以及具體操作方法，發(fā)證工作取得了積極的成效，但工作中還存在一些問題，制約著確權(quán)質(zhì)量和效率。

一、鄉(xiāng)村土地確權(quán)的學(xué)術(shù)探究

1.國內(nèi)外土地制度及法律政策的辨析。美國和日本都通過制定嚴(yán)格法律規(guī)范土地管理，美國土地公私兼有，日本土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及收益權(quán)三權(quán)分立；英國成立土地登記局，專門負(fù)責(zé)土地確權(quán)登記發(fā)證相關(guān)事宜，俄羅斯《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》從法律上確立了土地私有制，土地所有者享有完整的土地處置權(quán)[1]。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民享有其使用權(quán)能，根據(jù)《土地管理法》的法律條文規(guī)定，國家陸續(xù)頒布了若干規(guī)章政策完善土地所有制實(shí)現(xiàn)形式，保障宅基地使用權(quán)確權(quán)順利進(jìn)行，主要包括《土地登記辦法》《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》及《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》等。

2.宅基地使用權(quán)確權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)和原則。宅基地使用權(quán)確權(quán)必須要參照“面積法定”和“一戶一宅”的標(biāo)準(zhǔn)[2]，制定詳細(xì)的實(shí)施方案和細(xì)則，確保確權(quán)工作在法制化軌道進(jìn)行。與此同時(shí)，土地登記部門要規(guī)范宅基地使用權(quán)確權(quán)的具體操作程序，堅(jiān)持尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)，最大限度保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，依法依規(guī)有序登記和遵守“主體平等”和“村民自治”等基本原則不動(dòng)搖。

3.宅基地使用權(quán)確權(quán)的問題和治理策略。宅基地使用權(quán)確權(quán)過程中，政策執(zhí)行效果沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，存在部分領(lǐng)導(dǎo)不重視、宣傳不到位、群眾不配合、權(quán)屬來源資料不全、經(jīng)費(fèi)不充足和土地權(quán)屬爭(zhēng)議等問題。宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議有三種表現(xiàn)形式，即農(nóng)戶家庭分家糾紛、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間劃界糾紛以及農(nóng)戶與村委會(huì)糾紛。權(quán)屬有爭(zhēng)議的土地，常因界限模糊不清而引起。1978年以前，我國土地管理不規(guī)范，土地政策變遷頻繁，缺乏專業(yè)人才和技術(shù)培訓(xùn)，工作人員業(yè)務(wù)能力不高，大量土地檔案資料不完整或丟失。再加上法律制度的不統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)設(shè)置不完整，土地權(quán)屬糾紛難以有效解決，從而導(dǎo)致農(nóng)戶的上訪行為，甚至演化成群體性事件，造成不良的社會(huì)影響。因此，各級(jí)政府應(yīng)該構(gòu)建土地糾紛預(yù)警排查機(jī)制，設(shè)立糾紛調(diào)解的專門機(jī)構(gòu)和人員，保障農(nóng)民合法權(quán)益。宅基地使用權(quán)確權(quán)要以法律為準(zhǔn)繩，按照規(guī)定方法劃定界址和面積，充分利用地籍管理資料，在實(shí)踐操作中既需原則亦要靈活[3]。

4.宅基地使用權(quán)證書的價(jià)值所在和應(yīng)用之道。宅基地作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，其確權(quán)證書的價(jià)值應(yīng)用能夠?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收提供有效的資金支持。宅基地使用權(quán)確權(quán)登記程序完成后，國土資源管理部門要盡快將土地證書發(fā)放到農(nóng)民手中，農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)壤娣峙鋱?jiān)持以土地證書為標(biāo)準(zhǔn)。真正實(shí)現(xiàn)基地使用權(quán)證書的應(yīng)用價(jià)值，必須要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和抵押。我國農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，農(nóng)民無法享有完整的土地權(quán)利，所有制實(shí)現(xiàn)形式亦不完善，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押面臨諸多阻礙。

綜觀之，當(dāng)前學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)確權(quán)的研究，主要?dú)w結(jié)于法律政策、現(xiàn)實(shí)問題、治理策略和應(yīng)用之道等四個(gè)方面，闡述了宅基地使用權(quán)確權(quán)價(jià)值、原則、程序、產(chǎn)權(quán)制度和法律基礎(chǔ)，并審視實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境及生成邏輯，形成了相關(guān)政策和策略選擇。前人的研究完善了理論基礎(chǔ)，但并未結(jié)合實(shí)際提出具體措施，沒有關(guān)注宅基地政策的歷史演變及執(zhí)行軌跡，有關(guān)具體省市宅基地使用權(quán)的研究不多，雖有研究涉及加強(qiáng)土地發(fā)證成果的應(yīng)用，卻無明確的實(shí)施方案和保障機(jī)制，忽視了實(shí)踐操作中監(jiān)督核查和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的作用。

二、多源流理論：闡釋宅基地使用權(quán)確權(quán)樣態(tài)的一種分析范式

多源流理論的理論淵源可追溯至垃圾桶模型。1972年，詹姆斯·馬奇等人基于對(duì)組織行為的觀察，提出了組織決策的垃圾桶模型。該模型認(rèn)為組織的決策行為受到問題、治理方案、參與人員和機(jī)會(huì)策略四種源流的影響。1984年，在借鑒垃圾桶模型基礎(chǔ)之上，美國著名的公共政策學(xué)家金登通過對(duì)衛(wèi)生和運(yùn)輸領(lǐng)域接近政策層人員的247次訪談和23項(xiàng)實(shí)踐案例，形成《議程、備選方案與公共政策》一書[4]，系統(tǒng)地提出了多源流理論，其主要內(nèi)涵包括問題源流、政策源流和政治源流的界定及縷析。問題源流即指引起社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)事件或活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)困頓及其影響因素，政策源流囊括大量的法律政策及后續(xù)政策動(dòng)態(tài)，政治源流闡釋國民情緒、利益集團(tuán)和政府權(quán)力的運(yùn)行軌跡。

總體而言，金登的多源流理論不僅可以解釋組織決策的內(nèi)在機(jī)理，更為當(dāng)下社會(huì)現(xiàn)象和政策制定及執(zhí)行提供了一種分析范式。宅基地使用權(quán)確權(quán)樣態(tài)正是對(duì)作為一種特殊組織的政府決策事實(shí)的社會(huì)反映，符合多源流理論的運(yùn)行邏輯。本研究以《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》的頒布為契機(jī)，通過引入“多源流理論”的分析范式對(duì)宅基地使用權(quán)確權(quán)進(jìn)行全景釋讀和學(xué)理解析（見圖1），從政策支持、法律制度、監(jiān)督動(dòng)員三大策略著手，闡釋宅基地使用權(quán)確權(quán)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)及生成邏輯，以期為宅基地使用權(quán)確權(quán)的困境提供創(chuàng)新的治理路徑。

三、宅基地使用權(quán)確權(quán)的現(xiàn)實(shí)表征及內(nèi)在機(jī)理

（一）問題層面：宅基地使用權(quán)確權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境

1.歷史界限不清晰，登記主體模糊。由于歷史界址不清晰，農(nóng)村相鄰房屋接壤面積長期管理混亂，權(quán)屬爭(zhēng)議較大，缺少相關(guān)權(quán)屬證明材料，無法在短時(shí)間內(nèi)調(diào)處矛盾，需要逐個(gè)調(diào)查確界，占用了大量時(shí)間和經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重阻礙了發(fā)證進(jìn)度。近年來，村委會(huì)職能不斷擴(kuò)大，逐漸成為上級(jí)政府的政策“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，具有行政化色彩濃于村民自治的特點(diǎn)。尤其是村干部在信息公開、征地補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等方面敷衍推諉，貪污腐敗現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致村委會(huì)公信力大幅度下降。在宅基地使用權(quán)糾紛調(diào)解中，村委會(huì)的權(quán)威性得不到認(rèn)同，會(huì)引致土地爭(zhēng)議面積的登記主體無法明確。

2.實(shí)踐操作程序不規(guī)范。宅基地使用權(quán)確權(quán)之后，國土部門開始發(fā)放土地證書，但是農(nóng)民原有的舊土地證書并未及時(shí)收回，也沒有注銷或廢止，甚至某些地區(qū)依然在依據(jù)舊證書進(jìn)行管理，導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)發(fā)證后“一戶”擁有多個(gè)土地證書[5]，增加了即將開展的不動(dòng)產(chǎn)登記工作難度；再加上工作方式不嚴(yán)謹(jǐn)，地籍調(diào)查檔案普遍存在字跡模糊、日期不一致及隨意涂改等問題，違背了科學(xué)規(guī)范化登記的標(biāo)準(zhǔn)。

3.“戶宅不均”和“面積不等”影響發(fā)證進(jìn)度。農(nóng)村普遍存在“戶宅不均”情況[6]，主要有三種：一是農(nóng)村大戶家庭實(shí)際占有多處住宅。一些宗族或大姓家庭生活的農(nóng)村區(qū)域，每戶家庭人口一般較多，子女結(jié)婚后就在自家耕地上建造住宅，但并沒有和父母分家，這就在事實(shí)上造成了大戶家庭占有多處住宅。二是新建房與拆遷房并存現(xiàn)象。在宅基地管理中，申請(qǐng)建設(shè)新住房需要填寫保證書，承諾清除舊建筑。然而，由于缺乏有效監(jiān)督以及必要的強(qiáng)制措施，許多農(nóng)民未拆除舊住房，甚至住在舊住房，閑置新房子。三是土地管理政策混亂模糊引發(fā)的“一戶多宅”。1987年以前宅基地使用權(quán)管理不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取一定的費(fèi)用，負(fù)責(zé)宅基地的分配，宅基地凡申請(qǐng)就批準(zhǔn)導(dǎo)致“一戶多宅”。另一方面，二十世紀(jì)八九十年代，宅基地堅(jiān)持有利于農(nóng)民生產(chǎn)和生活的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)宅基地的管理，宅基地的申請(qǐng)和審批不規(guī)范，宅基地面積未受限制，不符合當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)[7]。SH縣擁有68.204 5萬農(nóng)業(yè)人口，17.05萬農(nóng)戶，建設(shè)集中區(qū)占用26.3萬畝集體土地，平均每人獲得257平方米居住面積，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府規(guī)定的人均90平方米標(biāo)準(zhǔn)。

4.具體程序缺乏專業(yè)技術(shù)和人才。由于缺乏專業(yè)技術(shù)人員，在地籍調(diào)查工作中，調(diào)查隊(duì)伍是臨時(shí)從各村村委會(huì)抽調(diào)的人員，其接受簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)知識(shí)和技術(shù)培訓(xùn)就上崗工作，出現(xiàn)工作態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)，方式方法不科學(xué)，調(diào)查的數(shù)據(jù)資料精確度不高等問題?；鶎油恋毓芾聿块T存在人員老齡化，操作技術(shù)能力不足，也會(huì)出現(xiàn)調(diào)查的數(shù)據(jù)資料精確度不高的問題。依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)建設(shè)的地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，制圖誤差較大，特別是與地籍管理數(shù)據(jù)庫的要求有差距[8]。江蘇省國土資源廳組織了兩期省土地登記發(fā)證人員專業(yè)培訓(xùn)，共有776人參加了培訓(xùn)和考試，徐州、連云港、淮安、無錫、宿遷、泰州等6市開展了土地登記發(fā)證人員繼續(xù)教育，913名工作者提高了業(yè)務(wù)技能。這些措施提高了政府工作人員的專業(yè)水平，但一些外聘的作業(yè)人員整體能力依然不高，影響了工作質(zhì)量。

5.工作經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。宅基地使用權(quán)確權(quán)工作量大，耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，基層政府財(cái)政收入有限，難以支付全部的經(jīng)費(fèi)開支。即使已經(jīng)批準(zhǔn)的款項(xiàng)也不能按時(shí)撥付，層層下?lián)?，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的手里經(jīng)費(fèi)已是十分有限，致使宅基地使用權(quán)確權(quán)步履維艱。江蘇省共申請(qǐng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)約5.4億元，已落實(shí)經(jīng)費(fèi)約2.6億元，其中徐州市落實(shí)經(jīng)費(fèi)2 139.4萬元，鹽城市落實(shí)經(jīng)費(fèi)4 203.5萬元，南京市落實(shí)經(jīng)費(fèi)3 193.6萬元，連云港市落實(shí)經(jīng)費(fèi)2 290萬元，工作經(jīng)費(fèi)投入有所提高，但一些基層地區(qū)工作經(jīng)費(fèi)依然緊張，連云港市海州區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)工作經(jīng)費(fèi)僅到位50萬元，灌南縣200萬元預(yù)算資金未完全到位。

（二）政策層面：國家政策的設(shè)計(jì)與體制局限

1.法制條文相互矛盾。《繼承法》與《土地管理法》的條文設(shè)計(jì)相互沖突?！独^承法》第3條規(guī)定“公民死亡時(shí)遺留下的房屋等合法財(cái)產(chǎn)”可以繼承和捐贈(zèng)，宅基地使用權(quán)不能繼承?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶一宅，其宅基地的面積不得超過當(dāng)?shù)卣?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)[9]。《土地管理法》的這條規(guī)定是為了保障農(nóng)村社會(huì)分配的基本公平，但農(nóng)民通過繼承或被捐贈(zèng)獲得農(nóng)村房屋，因享有房屋所有權(quán)而合法得到宅基地使用權(quán)，許多村民或城鎮(zhèn)居民通過合法繼承、接受贈(zèng)予、購買村集體內(nèi)住房等方式獲得更多宅基地，“一戶一宅”的法律標(biāo)準(zhǔn)流于形式。法律條文的不一致性導(dǎo)致宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象十分普遍，宅基地使用權(quán)確權(quán)缺乏有效的法制依據(jù)。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)苛刻。《物權(quán)法》明確限制宅基地通過買賣、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)，繼承或伴隨住房所有權(quán)轉(zhuǎn)讓而獲得宅基地使用權(quán)的情況除外，但轉(zhuǎn)讓人和接受者必須是同村同組農(nóng)民。在基層工作實(shí)踐中，新農(nóng)村建設(shè)形成的農(nóng)村土地集中區(qū)，其農(nóng)民來自不同的村、組集體，甚至是同鎮(zhèn)不同村集體成員，為了提高宅基地使用權(quán)發(fā)證率，當(dāng)?shù)卣纬纱_權(quán)“潛規(guī)則”，即接受者要獲得宅基地使用權(quán)，應(yīng)該先將戶口遷移至轉(zhuǎn)讓人所在村小組，宅基地使用權(quán)確權(quán)完成后再將戶口遷出，形成“口頭契約”[10]，造成法律條文與現(xiàn)實(shí)的矛盾。隨著農(nóng)村宅基地價(jià)值的提高，一些城鄉(xiāng)結(jié)合部利用宅基地開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”，進(jìn)一步增加了宅基地確權(quán)難度。

3.“戶”的界定不統(tǒng)一?！耙粦粢徽弊鳛檎氐怯浨疤釛l件，對(duì)于“分戶”標(biāo)準(zhǔn)和“戶”的界定各地規(guī)定不一致，有的以公安戶籍為準(zhǔn)，有的則以是否結(jié)婚或是否達(dá)到法定年齡為準(zhǔn)，部分農(nóng)民為了獲得更多拆遷補(bǔ)償，常存在“刻意分戶”現(xiàn)象，容易引發(fā)矛盾。N市GZ區(qū)政策文件規(guī)定禁止農(nóng)民擅自新建房、違規(guī)改（擴(kuò)）建住宅，通過政策優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)農(nóng)民搬進(jìn)集中居住區(qū)住宅。在合法合規(guī)前提下，以“戶”為政策標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)農(nóng)民原住房宅基地使用面積普遍超出政府規(guī)定面積等現(xiàn)實(shí)問題，GZ區(qū)政府規(guī)定僅對(duì)農(nóng)民宅基地合法面積予以確權(quán)，對(duì)超出面積給予70元/平方米補(bǔ)貼，原住房拆遷后的建筑材料等殘值政府給予50～80元/平方米補(bǔ)償，每戶農(nóng)民可以享受在集中居住區(qū)廉價(jià)購買一處住宅。同時(shí)，居住區(qū)每戶入駐居民享受一次性農(nóng)田補(bǔ)貼，但實(shí)際工作中，“戶”的界定不清晰導(dǎo)致政策執(zhí)行效率不高。

4.宅基地面積計(jì)算方法多樣化。在宅基地面積登記中，各地計(jì)算方法存在差異。有些地區(qū)規(guī)定計(jì)算正屋面積，有些要求計(jì)算正屋、偏房以及其他圍繞正屋的建筑面積，還有些規(guī)定計(jì)算面積包括宅基地附近的自留地面積。宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的不同細(xì)則規(guī)定，降低了政策的權(quán)威性和約束力。

（三）政治層面：利益失衡引發(fā)的各方行動(dòng)差異

1.農(nóng)戶認(rèn)知水平與情緒的變異。隨著政策宣傳的影響，農(nóng)戶逐漸認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)登記發(fā)證現(xiàn)實(shí)價(jià)值，領(lǐng)取土地證書熱情和動(dòng)力有所提高[11]。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到限制，宅基地使用權(quán)確權(quán)成效難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，許多基層工作人員和農(nóng)戶對(duì)此項(xiàng)工作的意義和價(jià)值缺乏正確認(rèn)識(shí)，開展工作時(shí)態(tài)度不積極，存在抵觸情緒。他們也迫切需要政府出臺(tái)相應(yīng)的配套措施，深化農(nóng)村改革力度。

2.利益相關(guān)者意愿的沖突。在宅基地使用權(quán)確權(quán)中，存在多個(gè)利益相關(guān)者，包括政府、農(nóng)民及其他社會(huì)公眾等，農(nóng)民群體中又分為支持和阻礙兩種不同利益團(tuán)體[12]。部分擁有多處宅基地的農(nóng)民，不承認(rèn)“一戶一宅”的政策標(biāo)準(zhǔn)，擔(dān)心自己的利益受到損害，不愿意進(jìn)行土地確權(quán)登記發(fā)證，甚至阻撓其他農(nóng)民發(fā)證工作。相反，符合政策標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民希望盡快完成土地確權(quán)登記發(fā)證，保障自己的合法利益。農(nóng)民團(tuán)體內(nèi)產(chǎn)生的矛盾，影響了宅基地使用權(quán)確權(quán)政策制定和執(zhí)行效率。

3.政府態(tài)度與行動(dòng)策略的分散。宅基地使用權(quán)確權(quán)涉及到農(nóng)戶的切身利益，容易產(chǎn)生糾紛，甚至?xí)l(fā)群體性上訪事件，影響地方政府的政績(jī)考核。地方政府在宅基地發(fā)證政策執(zhí)行中，存在畏懼心理，工作態(tài)度消極拖延。在證書發(fā)放環(huán)節(jié)，為了減少糾紛，提高工作效率，地方政府采取“登記政府規(guī)定面積，備注多余面積”的方法，使得宅基地使用權(quán)確權(quán)登記后，農(nóng)民不愿意主動(dòng)領(lǐng)取證書，即使已經(jīng)領(lǐng)取的證書，也因保管不善而輕易丟失，增加了宅基地使用權(quán)的管理難度。還有許多權(quán)屬有爭(zhēng)議的宅基地使用權(quán)證書滯留在國土資源部門，沒有發(fā)放到具體的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)證率較低。2015年11月，中央政府印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，針對(duì)五大關(guān)鍵領(lǐng)域提出26項(xiàng)改革措施，其中農(nóng)村土地制度改革是首要因素。至此，宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策問題再次被提上會(huì)議議程，并成為農(nóng)村改革的重要著力點(diǎn)，宅基地使用權(quán)確權(quán)的“政策之窗”開啟。

四、宅基地使用權(quán)確權(quán)的“三源流”策略選擇

（一）提供解決“現(xiàn)實(shí)困境”的政策支持機(jī)制

1.依據(jù)證明材料劃定界址，保障登記主體清晰。歷史界址不清晰的宅基地確權(quán)，需要確定權(quán)屬調(diào)查指界人，指界人由村組長、爭(zhēng)議雙方推舉的代表人共同組成。當(dāng)?shù)卣闪⑼恋卣{(diào)整和爭(zhēng)議仲裁小組，通過證明材料和數(shù)據(jù)老賬以及當(dāng)?shù)卮迕裰附缛颂峁┑摹坝洃涃Y料”，科學(xué)劃界解決糾紛。有文件規(guī)定的以規(guī)定的界限為準(zhǔn)，有證明材料的以材料為準(zhǔn)，無任何證明資料的由指界人商議后指定界限。同時(shí)，限制和監(jiān)督村委會(huì)的權(quán)力，建立專門的信息公開門戶網(wǎng)站，提高宅基地政策和措施的公開透明度，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

2.保障土地登記程序的規(guī)范化。土地管理部門應(yīng)制定嚴(yán)格規(guī)范的登記文本，按照法律法規(guī)要求的程序進(jìn)行確權(quán)。針對(duì)地籍調(diào)查表格存在字跡不一致、隨意涂改以及表格要求的內(nèi)容不健全等問題，由專人負(fù)責(zé)核查或重新登記，修改、完善土地檔案資料，消除違規(guī)登記造成的不良后果，及時(shí)彌補(bǔ)糾正。對(duì)于原有宅基地使用權(quán)證書未收回或未公告廢止、注銷的，采取適當(dāng)方式及時(shí)收回原有土地證書，比如以舊換新、低價(jià)回收等方法，嚴(yán)格依據(jù)新證書開展工作，避免引起土地權(quán)屬糾紛，從而保障土地登記程序的規(guī)范化。

3.采取分階段方法，保障“戶宅均衡”標(biāo)準(zhǔn)。雖然《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（國土部178號(hào)）提出“按三個(gè)階段對(duì)超面積的宅基地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證”，但在實(shí)際工作中第一階段與第二階段的劃分和判定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不暢，易于誘發(fā)矛盾糾紛，因此，需進(jìn)一步明確分階段確權(quán)方法。第一階段：1987年《土地管理法》頒布之前，農(nóng)村建造住宅占用的集體土地，宅基地實(shí)際面積超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或超出面積經(jīng)過相關(guān)處理，可以按實(shí)際面積登記；第二階段：1987年《土地管理法》施行之后，宅基地面積嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)登記，超出面積設(shè)定浮動(dòng)區(qū)間，比如，超出5平方米內(nèi)面積可以確權(quán)，超出5平方米以上面積給予適當(dāng)補(bǔ)貼置換、拆除，從而提高農(nóng)村集體土地利用率。

4.創(chuàng)建常態(tài)化學(xué)習(xí)機(jī)制，提高工作人員的專業(yè)技能。建議各省市專門培養(yǎng)一支師資力量，對(duì)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等基層工作人員培訓(xùn)全覆蓋，形成常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制。召開專門的培訓(xùn)學(xué)習(xí)會(huì)議，組織土地管理專家培訓(xùn)相關(guān)政策、具體的地籍調(diào)查細(xì)則以及軟件技術(shù)的操作方法等內(nèi)容，通過專業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)，不斷提高基層工作人員業(yè)務(wù)能力和水平，減少工作阻礙。同時(shí)，舉辦宅基地使用權(quán)確權(quán)現(xiàn)場(chǎng)模擬活動(dòng)，提高基層人員應(yīng)對(duì)疑難問題的反應(yīng)能力。

5.依靠“開源節(jié)流”的方式，保障資金投入量和利用率。明確市、縣級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)投入主體地位，加大省級(jí)政府財(cái)政扶持力度，特別是提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入比重，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力，形成“開源節(jié)流”的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。所謂“開源”就是基層政府通過調(diào)整政策，吸引企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及民間組織等參與到宅基地使用權(quán)確權(quán)中，投入資金支持政府工作。所謂“節(jié)流”就是在購買機(jī)器設(shè)備、招聘作業(yè)人員等方面，減少經(jīng)費(fèi)開支，提高資金使用效率。比如，基層作業(yè)人員可以從每個(gè)部門抽調(diào)若干人組成，適當(dāng)從社會(huì)招聘。

（二）提供解決“體制局限”的法律規(guī)范機(jī)制

1.完善法律法規(guī)相關(guān)條文。中央政府頒布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出要深化農(nóng)村土地制度改革，“明確和提升農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的法律效力”。針對(duì)問題源流、政策源流和政治源流中的法制限制而言，亟需以此為契機(jī)，系統(tǒng)梳理和審查宅基地確權(quán)相關(guān)的《繼承法》（1985）、《土地管理法》（2004）、《物權(quán)法》（2007）和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2015）等一系列法律法規(guī)，并以此為基礎(chǔ)制定《農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)法》，統(tǒng)一厘定包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地確權(quán)相關(guān)法律依據(jù)，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的法律解釋細(xì)化內(nèi)涵，從而引導(dǎo)宅基地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)，為宅基地使用權(quán)確權(quán)提供可靠的法制依據(jù)。在《農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)法》頒布實(shí)施之前，遵循法律效力及適用中的“新法優(yōu)先于舊法”“特別法優(yōu)于一般法”原則選擇法制依據(jù)，并參考《立法法》第九十四條、九十五條條文執(zhí)行。

2.限制流轉(zhuǎn)主體的資格，適當(dāng)放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。在農(nóng)村土地所有權(quán)不變的條件下，適當(dāng)擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓人和接受者堅(jiān)持以同組集體經(jīng)濟(jì)組織成員為基礎(chǔ)，包含本村、鄰村甚至同鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民，且獲得集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，但轉(zhuǎn)讓人必須有兩處以上的房屋，接受者沒有住宅和宅基地。建議選擇東部地區(qū)若干發(fā)達(dá)城市進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押試點(diǎn)，提高宅基地財(cái)產(chǎn)性收益，使農(nóng)戶衍生出參與宅基地使用權(quán)確權(quán)的內(nèi)動(dòng)力。為避免“小產(chǎn)權(quán)房”隱患打亂農(nóng)村土地要素市場(chǎng)，應(yīng)該禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地。

3.明確“戶”的概念和分戶標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)東、中、西部的具體情況，從區(qū)域范圍內(nèi)明確“戶”的概念，統(tǒng)一分戶標(biāo)準(zhǔn)。建議以公安戶籍登記資料為標(biāo)準(zhǔn)，確定農(nóng)村居民“戶”的數(shù)量，并做好分戶時(shí)間和每戶具體人數(shù)，防止宅基地登記中“刻意分戶”現(xiàn)象，公平公正地維護(hù)農(nóng)戶合法利益。

4.統(tǒng)一宅基地確權(quán)面積的計(jì)算方法。制定宅基地使用權(quán)確權(quán)規(guī)章，明確具體的工作程序和細(xì)則，統(tǒng)一宅基地面積的計(jì)算范圍和方法等內(nèi)容[13]，將1987年《土地管理法》頒布以來的宅基地正屋面積作為宅基地面積計(jì)算的基本參考，使得宅基地使用權(quán)確權(quán)有統(tǒng)一的法律細(xì)則，避免在工作中出現(xiàn)糾紛。

（三）提供解決“利益失衡”的組織監(jiān)督與激勵(lì)動(dòng)員機(jī)制

1.提高農(nóng)戶及基層公務(wù)員認(rèn)知水平和參與積極性。豐富宣傳方式和內(nèi)涵，普及宅基地使用權(quán)確權(quán)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和長遠(yuǎn)收益，提高基層公務(wù)員和農(nóng)民參與動(dòng)力和熱情。逐步開展宅基地使用權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作，并通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)及微信等渠道普及確權(quán)工作的成效，定期召開經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，各部門主要負(fù)責(zé)同志參會(huì)，集中解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問題和糾紛，進(jìn)而提高農(nóng)戶和公務(wù)員的認(rèn)知水平。

2.保障利益相關(guān)者“共容利益”?！肮踩堇妗蹦芫奂嘣黧w的力量，是政府、農(nóng)戶、其他社會(huì)組織之間共存、共容的基石，各個(gè)利益相關(guān)者都可以從共容利益中得到動(dòng)力。宅基地使用權(quán)確權(quán)，不僅是政府或者技術(shù)人員的工作，更關(guān)乎廣大農(nóng)戶切身利益，農(nóng)戶有權(quán)利而且有義務(wù)積極參與這項(xiàng)政策的執(zhí)行。在具體工作中，政府部門要積極引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“共容利益”最大化，從而提高農(nóng)村土地政策的執(zhí)行效率和質(zhì)量。

3.監(jiān)督和評(píng)估核查發(fā)證率。宅基地使用權(quán)證書是一種“權(quán)利保障”的“證明材料”，既有利于政府管理農(nóng)村土地市場(chǎng)，減少工作難度和阻力，又能夠保障農(nóng)民的基本權(quán)利，增加其財(cái)產(chǎn)性收入。宅基地使用權(quán)確權(quán)之后，及時(shí)制作好土地證書，并在指定時(shí)間內(nèi)安排專人將證書送交農(nóng)戶，定期在政府網(wǎng)站公布證書發(fā)放的動(dòng)態(tài)名單，接受上級(jí)政府和群眾監(jiān)督。為減少地方政府發(fā)證顧慮，調(diào)動(dòng)其工作動(dòng)力，中央政府應(yīng)制定考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，派遣督查組定期巡視發(fā)證率[14]，對(duì)發(fā)證率較高地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部給予更多獎(jiǎng)勵(lì)，從而提高宅基地使用權(quán)證書的發(fā)放率。同時(shí)，拓寬土地證書應(yīng)用領(lǐng)域和渠道，調(diào)動(dòng)利益主體的積極性，刺激農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，提高農(nóng)民收入水平。

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