龐娜

淺析央行在地方債管理中的定位

龐娜

一、地方債的內涵

地方債，顧名思義，指有財政收入的地方政府發(fā)行的債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證。它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發(fā)行的，列入地方政府預算，由地方政府安排調度。從經(jīng)濟學意義上講，地方政府舉債是一項正常的經(jīng)濟行為， 適當?shù)呐e債能夠有效的支持地方發(fā)展。

2014年，經(jīng)國務院批準，在上海、 浙江、 廣東、 深圳、 江蘇、山東、 北京、 江西、 寧夏、 青島試點地方政府債券自發(fā)自還制度，這意味著地方債發(fā)行朝著市場化路徑邁出實質性的步伐。2014年，新 《預算法》 重新頒布修訂，《關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，全面部署加強地方政府性債務管理，標志著處在經(jīng)濟轉型關鍵期的中國基本建成完整的地方債務風險管控制度框架，意味著我國以修明渠、堵暗道方式構建的地方債體系將全面上路。

二、地方債風險分析

由于地方債體制、管理等方面存在著諸多不規(guī)范、不成熟的做法，使得地方債務問題突出。

（一）短期流動性風險較大。2015年，我國正式啟動地方債置換工作，當年發(fā)行地方債置換債券 3.2萬億元，2016年發(fā)行置換債 4.87萬億元，兩年累計置換 8萬多億元，至 2016年末，地方政府債務余額中地方政府債券的比例已達 68%左右，成為地方政府債務最主要的部分。截至 2016年末，地方政府債券市場存量余額已達 10.6萬億元，成為全市場僅次于國債和政策性金融債的第三大債券品種，地方政府債券已經(jīng)成為影響整個金融市場的重要力量。

（二）債務監(jiān)管存在明顯缺陷。不受監(jiān)管的權利必然導致權利的濫用，地方政府在行使舉債權的過程中，行為隱蔽，債務資金不列入地方財政預算管理，缺乏地方人大的監(jiān)督，地方政府也沒有形成對融資公司的有力監(jiān)督，地方政府在行使舉債權的過程中，舉債、債務資金使用等都存在監(jiān)管不利的情況。

（三）債務規(guī)模風險防范控制體系不健全。在我國，大部分地方政府沒有相應的債務規(guī)模約束機制。部分建立了地方債務控制機制的地區(qū)在實際操作中也存在許多不規(guī)范的行為，而且在地方政府舉債 “合理不合法”的影響下，舉債方式不規(guī)范屢見不鮮。這些都是缺乏法律制度約束而造成的債務規(guī)模失控。

（四）地方政府償債壓力的不良轉嫁。債務償付只有兩條渠道：一是組織財政收入。促進經(jīng)濟發(fā)展增加稅收，或者賣資源、賣地獲得收入，再或者通過收費來實現(xiàn)。二是借新債還舊債。這兩條渠道都可能發(fā)生償債壓力的不良轉嫁。借新債還舊債是增加未來的稅收，而以稅收償債是將負擔轉嫁給了納稅人；賣資源、賣地收入償債是將負擔轉嫁給了購買者，再經(jīng)過價格的傳導，最終由消費者和購房者負擔；收費則直接轉嫁給繳費者。由于存在著轉嫁的渠道，在沒有稅收立法權的前提下，地方政府存在著亂收費、亂攤派和賣地的沖動。而影響較大的是對土地財政 “推波助瀾”。地方政府償債過度依賴土地財政，當?shù)厥?、房市低迷的時候，地方政府償債就會出現(xiàn)困難。

三、地方債風險管理中的央行定位

在現(xiàn)行分稅制短期內無法有效調整的前提下，有限開放地方政府融資勢在必行，但前提在于地方政府的債務性融資要受到中央政府的管理與監(jiān)督。人民銀行是各級國庫預算資金執(zhí)行者，具有較為全面的地方預算收支信息，作為獨立的無利益第三方，能夠公平、有效地解決債務雙方的信息不對稱，有效降低地方債風險。

（一）建立地方債監(jiān)管機構。由于地方領導人強烈的政績傾向，債務期限與任期制的不匹配、償債責任的不明確和地方政府和立法機構的合謀，導致地方政府缺乏足夠硬的債務約束，加之，中央對地方實際情況缺乏全面細致的了解，反而存在內部合謀以便從上級直至中央獲得更多好處的強烈沖動，發(fā)行地方債券存在比較大的道德風險。

因此，應建立具有相對獨立地方債監(jiān)管機構，考慮到地方債與財政體制、投融資體制高度相關，可考慮由當?shù)厝嗣胥y行主導，審計部門、財政部門、發(fā)改委等部門為成員，從多元角度就地方政府發(fā)債資格、年度發(fā)行規(guī)模及發(fā)債結構方面作出評估，從而協(xié)助中央合理確定各地地方債的發(fā)債規(guī)模、時機、利率等要素。

（二）建立政府債務風險預警機制。在目前地方政府普遍負有比較大的隱性債務的背景下，地方財政的透明度難以提高，債權人和社會公眾由于信息不對稱，對于地方債的風險難以預期和評級。政府債務風險預警機制是防范地方財政風險的前提。建立一種預警機制以記錄和評估地方政府財政風險是非常重要的，這個機制可被用于對地方政府財政狀況的評級，并作為中央政府對地方政府進行干涉和緊急財政援助的信息基礎。

因此，應建立地方債信息公開披露制度，通過法律明確規(guī)定地方政府必須對其財政、債務等方面的信息進行披露。各地人民銀行在預算執(zhí)行過程中，掌握大量財政收支信息，而且地方債收入、支出、償還都通過人民銀行國庫辦理，人民銀行應充分利用信息資源，借助先進的數(shù)理統(tǒng)計分析方法，對地方債風險進行評估，及時為政府提供風險預警信息，以便地方政府及時了解和全面掌握政府債務風險程度，并及時采取措施防范、控制和化解債務風險。

（三）改變地方債預算管理模式。發(fā)行地方債是為了解決由于公共產(chǎn)品供給壓力增加所帶來的地方財政壓力，因而它只能用于為當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展提供外部保障的公共產(chǎn)品建設需要，其資金的投向應當專項用于地方的基礎性和公益性基礎設施的建設，具有政府基金的性質。按照 《財政部代理發(fā)行地方政府債券財政總預算會計核算辦法》規(guī)定，地方各級財政部門將債務收入或債務轉貸收入安排用于本級政府實際支出時，列入一般預算支出，混淆于財政日常支出中，十分不利于地方債資金的管理和監(jiān)督，給財政部門挪用地方債資金帶來便利。因此，建議將地方債支出作為政府基金支出管理，?？顚Ｓ?，地方債支出由人民銀行國庫部門執(zhí)行、監(jiān)督，從而實現(xiàn)地方債的社會公益性的目標，同時也遏制地方政府濫發(fā)地方債的動機。

（作者單位： 中國人民銀行濟南分行營業(yè)管理部）