張傳亭

關(guān)于深化交通運(yùn)輸投融資改革調(diào)研報告

張傳亭

深化交通運(yùn)輸投融資改革，建立和完善交通運(yùn)輸投融資體制機(jī)制，對優(yōu)化資源配置，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，促進(jìn)交通運(yùn)輸事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，具有十分重要的意義。通過赴有關(guān)省市學(xué)習(xí)考察、到有關(guān)市和泰安市岱岳區(qū)聯(lián)系點實地深入調(diào)查以及書面調(diào)研等多種方式，廣泛收集和研究有關(guān)資料，對交通運(yùn)輸投融資體制改革進(jìn)行了深入思考，形成報告如下：

一、我省交通運(yùn)輸投融資體制現(xiàn)狀

多年以來，全省上下堅持改革創(chuàng)新，不斷探索完善，以交通專項稅費(fèi)和 “貸款修路、收費(fèi)還貸”等政策為基礎(chǔ)，逐步形成了適應(yīng)我省省情和交通行業(yè)特點的“政府投資、 地方籌資、 社會融資、利用外資”的交通運(yùn)輸投融資體制，有力地推動了我省交通運(yùn)輸事業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

（一）公路投融資體制現(xiàn)狀。

一是積極爭取中央車購稅資金補(bǔ)助。補(bǔ)助額度約占當(dāng)年全省交通建設(shè)總投資的十分之一左右，主要發(fā)揮調(diào)動地方積極性的杠桿作用。二是切實加大省財政資金（成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金）和市縣配套資金投入。省財政資金作為高速公路的資本金和用于普通國省道及農(nóng)村公路建設(shè)，主要發(fā)揮為中央資金配套、為地方項目利用貸款提供擔(dān)保等多重作用。全省普通國省干線公路投資模式采用 “省市共建”：新建項目省財政補(bǔ)助15%，地方政府承擔(dān)85%；改建項目省負(fù)責(zé)路面和大中橋投資，約占總投資60%，地方政府負(fù)責(zé)征地、拆遷、路基、小橋涵投資，約占總投資 40%；大中修項目省財政承擔(dān)約85%，地方政府承擔(dān)15%；小修保養(yǎng)資金全部由省財政承擔(dān)，實行切塊管理。農(nóng)村公路投資主要由地方政府承擔(dān)，省財政按規(guī)定給予一定補(bǔ)助。通過明晰事權(quán)與支出責(zé)任劃分，充分調(diào)動了地方政府的積極性，初步形成省、市、縣三級政府共同投資的良好格局。三是全力籌措信貸資金。多年來，充分利用“貸款修路、 收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策，由省交通運(yùn)輸廳統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一還貸，統(tǒng)籌我省不同區(qū)域、收費(fèi)與非收費(fèi)及效益優(yōu)劣的公路全面協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)了全省路網(wǎng)結(jié)構(gòu)功能的整體優(yōu)化和大幅提升，這也是山東公路快速發(fā)展的成功經(jīng)驗。四是不斷加大市場化力度。堅持“管理一體化，投資多元化”， 采取走出去、請進(jìn)來、網(wǎng)上招商等多種形式，加快推進(jìn)高速公路和普通公路特大橋梁市場化進(jìn)程，多渠道、全方位引進(jìn)社會資本。累計利用1000多億元社會資金，建設(shè)了一大批交通基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）水運(yùn)投融資體制現(xiàn)狀。

港航建設(shè)項目投資來源除部省投資補(bǔ)助外，以社會資本為主。近幾年部省每年補(bǔ)助資金約10億元左右，約占年度完成總投資的10%，其余 90%均為社會資本投入。沿海航道、防波堤等公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金以企業(yè)自籌為主，中央車購稅和省財政按照政策進(jìn)行補(bǔ)助。沿海航道的養(yǎng)護(hù)資金主要由航道建設(shè)企業(yè)自籌。內(nèi)河主航道 （京杭運(yùn)河山東段）建設(shè)資金由部省投資。其它內(nèi)河航道建設(shè)維護(hù)由市級港航管理部門負(fù)責(zé)，省財政給予適當(dāng)補(bǔ)助。社會資本投入中，傳統(tǒng)港口企業(yè)自有資金和貸款以及與中石化、中石油、中海外、華電、華能等國有大型企業(yè)的合作投資等占主導(dǎo)地位。

二、當(dāng)前交通運(yùn)輸投融資體制主要問題

（一）建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金缺口大。

從我省情況看，交通基礎(chǔ)設(shè)施建養(yǎng)資金來源主要有中央車購稅資金補(bǔ)助和成品油稅費(fèi)改革中央轉(zhuǎn)移支付資金。當(dāng)前，交通運(yùn)輸行業(yè)的總體資金需求在不斷增加，包括建設(shè)、維護(hù)資金、大修改造、償還債務(wù)、管理等資金需求總規(guī)模都非常大。據(jù)初步估算，全省每年僅公路建設(shè)投資需求就達(dá)約370多億元，其中中央車購稅和成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金投入每年總計為120億元左右，缺口達(dá)250多億元。具體到普通國省道建設(shè)養(yǎng)護(hù)，中央資金補(bǔ)助約占四分之一，省級財政補(bǔ)助約占五分之一，大部分地區(qū)基層財力薄弱，無法有效保證建養(yǎng)資金投入。特別是中央深化財稅體制改革，進(jìn)一步明確中央和地方財權(quán)事權(quán)劃分，建立中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，今后基層財力不足的縣 （市、 區(qū)）保證交通基本建養(yǎng)投入將更加困難。

（二）債務(wù)償還任務(wù)重。

突出表現(xiàn)為債務(wù)風(fēng)險大，且債務(wù)集中到期。長期以來，我省對收費(fèi)公路實行 “統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式， 充分利用國家“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，以公路收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押向銀行籌措信貸資金，統(tǒng)籌用于高速公路、國省干線和農(nóng)村公路建設(shè)。在推動公路事業(yè)大發(fā)展的同時，省交通運(yùn)輸廳也背負(fù)了數(shù)額較大的政府性債務(wù)。審計署2014年地方政府性債務(wù)審計認(rèn)定，截至2014年3月底，我省交通廳債務(wù)總余額 929.14億元。由于前幾年集中建設(shè)和國家政策原因，導(dǎo)致省交通運(yùn)輸廳近年債務(wù)集中到期，近三年處于還債高峰期，每年待償還貸款本息均在200億元以上，基本上是從車輛通行費(fèi)收入中安排資金用于償還債務(wù)利息，其他債務(wù)本金采取借新還舊的方式解決。

（三）籌融資難。

突出表現(xiàn)為籌融資難度進(jìn)一步加大、成本不斷增高。一方面，國發(fā)43號文件 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺后，政府債務(wù)只能通過政府及其財政部門通過債券方式舉借，不得通過企事業(yè)單位等籌措。因此，交通運(yùn)輸部門利用貸款直接籌資的功能沒有了，各類交通融資平臺不再具備統(tǒng)籌收費(fèi)和非收費(fèi)公路、水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌融資功能。舉債管理也將越發(fā)嚴(yán)格，由于各地一般債券和專項債券的發(fā)行額度，納入限額管理，將債券的“借、 用、 還”全部納入相應(yīng)的一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，交通舉債融資也將受到全面限制。另一方面，公路基礎(chǔ)設(shè)施市場化推進(jìn)十分困難，成效不明顯。我省存量收費(fèi)公路多數(shù)項目已過收費(fèi)期限的三分之二，盤活空間??；新建項目受成本大幅增加、經(jīng)濟(jì)效益不高等影響，投資回報率低，社會資本投資信心和積極性都不高，面向市場融資困難。

（四）政策不配套。

當(dāng)前公路投融資的法律依據(jù)是 《公路法》、 《收費(fèi)公路管理條例》 （以下簡稱 《條例》）， 但上述法律法規(guī)關(guān)于高速公路收費(fèi)期限的規(guī)定對目前高速公路建設(shè)與運(yùn)營管理產(chǎn)生了極大制約。按照東部地區(qū)政府還貸收費(fèi)公路政策，我省高速公路收費(fèi)期限最長不超過15年。由于我省高速公路建設(shè)起步較早、項目較多，不少項目收費(fèi)期限陸續(xù)達(dá)到15年。到2015年底，全省高速公路收費(fèi)期限滿15年的項目將達(dá)15個，共874.4公里，2013年實際收取通行費(fèi)39.4億元，占當(dāng)年全部政府還貸高速公路收費(fèi)額的38%。由于多年執(zhí)行低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加之政策性減免等因素影響，多數(shù)項目還貸能力不足，特別是當(dāng)前公路建設(shè)成本已大大超過制定 《條例》時依據(jù)的成本，導(dǎo)致絕大部分新開工高速公路難以在收費(fèi)期限內(nèi)收回投資。雖然 《條例》出臺時按照法不溯及既往的原則規(guī)定了對已通車運(yùn)營的高速公路另行出臺管理辦法，但是至今尚未出臺完善實施細(xì)則，導(dǎo)致建成較早的高速公路收費(fèi)缺乏相應(yīng)的法律支撐。如果到期即停止收費(fèi)，將會引發(fā)一系列問題和風(fēng)險。如果繼續(xù)延長收費(fèi)，又將面臨社會和輿論的巨大壓力。妥善解決政府還貸高速公路收費(fèi)期限問題，迫切需要國家層面修訂 《條例》加以解決。

三、深化交通運(yùn)輸投融資體制改革的建議

（一）調(diào)整轉(zhuǎn)變交通運(yùn)輸投融資工作思路。

投融資政策對交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展具有關(guān)鍵意義。要保證形成并保持交通基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)良好，其先決條件就是規(guī)模合理、來源穩(wěn)定、持續(xù)增長的資金?？茖W(xué)合理的投融資政策，可以引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施的合理規(guī)模、布局和建設(shè)節(jié)奏，減少社會總成本；科學(xué)的融資方式，可以降低融資成本、避免債務(wù)風(fēng)險，最終降低使用者成本，使公路的社會效益最大化；合理的投融資政策和制度設(shè)計，可以引導(dǎo)公路管理體制的優(yōu)化，提高管理效率、降低管理成本。因此，適應(yīng)國家加快財稅制度改革和加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的新形勢新要求，必須著力深化交通投融資體制改革，其核心就是處理好政府與市場的關(guān)系。要加緊建立和完善 “政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、多元籌資、規(guī)范高效”的交通投融資體制，切實解決好政府投入從哪里來、用到哪里，社會資本從哪來、如何用好的問題。一方面要進(jìn)一步搞好頂層設(shè)計，完善治理體系和治理能力，加強(qiáng)公共財政對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)的投入，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用；另一方面要堅持市場化的改革方向，充分利用民間資本和社會資金投資交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，彌補(bǔ)政府公共財政投入的不足。

（二）明確事權(quán)劃分，積極建立交通事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度安排。

交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施是公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)，且資金投入巨大，涉及到國省、市、縣等各級政府。要從國家層面明晰事權(quán)，建立事權(quán)財權(quán)匹配的體系，做好交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)工作。以國道 （包括國家高速公路和普通國道）為例，國道建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理事權(quán)應(yīng)屬于中央政府，但目前事權(quán)仍不明晰，國道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)無論是管理還是投資均以地方為主，中央只對國家高速公路建設(shè)及普通國道改造實行定額補(bǔ)助 （平均補(bǔ)助比例約為15%），其余建養(yǎng)資金全由省級財政承擔(dān)。因此，必須進(jìn)一步明確公路、水運(yùn)的中央和地方事權(quán)劃分。公路要堅持“國道國管、省道國省共管、農(nóng)村公路縣管”的改革方向，根據(jù)國道、省道、農(nóng)村公路不同功能定位，進(jìn)一步明確中央和地方事權(quán)劃分。國道作為中央事權(quán)，中央政府應(yīng)主要承擔(dān)國道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金責(zé)任，省道事權(quán)由中央和省共同承擔(dān)，農(nóng)村公路事權(quán)由縣承擔(dān)，避免管理主體分散多元。

（三）加緊建立起 “政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)，責(zé)任明確、來源穩(wěn)定”的交通基礎(chǔ)設(shè)施財政保障體制。

1.切實加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施支出財政保障。一是積極推行部門綜合預(yù)算管理模式。實施全口徑預(yù)算管理，統(tǒng)籌運(yùn)用各種財力資源，逐步實現(xiàn)年度預(yù)算編制涵蓋交通建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、償債和運(yùn)輸服務(wù)等交通發(fā)展各個方面的資金需求安排，提高資金集約利用效率。二是進(jìn)一步加強(qiáng)公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)財政保障。例如普通國省道、農(nóng)村公路、客運(yùn)站場、公用航道、防波堤等公益性項目，要切實加強(qiáng)財政資金保障，逐步提高財政資金補(bǔ)助比例。特別要從國家層面起狠抓國辦發(fā)[2011]22號 《促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見》中各項政策規(guī)定的落實，制定具體制度辦法，研究建立成品油消費(fèi)稅稅率動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，確保成品油消費(fèi)稅增量資金中相當(dāng)于養(yǎng)路費(fèi)占原基數(shù)比例的部分全額用于普通公路養(yǎng)護(hù)管理；調(diào)整車購稅支出結(jié)構(gòu)，提高用于普通干線公路支出比重。加緊建立普通公路公共財政分級保障機(jī)制，推動形成普通國省道 “省市共建”的投融資模式，地方政府應(yīng)每年從本級一般預(yù)算收入中安排一定資金，從土地出讓金收入中提出一定比例資金，以及中央代發(fā)地方債或地方自發(fā)債中安排一定規(guī)模等，專項用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是進(jìn)一步加大重點建設(shè)項目財政投入，可通過對獨立項目進(jìn)行效益評估，結(jié)合該項目的投資回收期限 （收費(fèi)期限），合理確定資本金應(yīng)投入的比例。

2.用足用好中央交通專項資金投融資政策。國家層面應(yīng)按照優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的要求，進(jìn)一步完善車輛購置稅等中央交通專項資金政策。車輛購置稅資金要專項用于公路、水路重點項目支出，并優(yōu)先保證斷頭路和符合國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的公路建設(shè)，專項用于農(nóng)村公路、安保工程和災(zāi)害防治工程等一般項目支出。港口建設(shè)費(fèi)主要用于沿海港口公共基礎(chǔ)設(shè)施、內(nèi)河水運(yùn)及支持保障系統(tǒng)建設(shè)支出。要進(jìn)一步強(qiáng)化專項資金使用監(jiān)管，確保資金用在 “刀刃”上，切實提高資金使用效益。

3.謹(jǐn)慎穩(wěn)健、多措并舉，努力化解交通政府債務(wù)。一要加緊建立地方政府發(fā)行一般債券和專項債券的交通融資渠道。國發(fā)43號文件 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確規(guī)定：沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。因此，對沒有收益的農(nóng)村公路等公益性事業(yè)，應(yīng)由地方政府發(fā)行一般債券融資，以一般公共預(yù)算收入償還；對有收益的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，通過發(fā)行專項債券融資，籌措建設(shè)資金，降低融資成本。二要將交通存量債務(wù)全額納入省級財政預(yù)算管理。按照國發(fā)43號文件中把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理的要求，修明渠，堵暗道，相應(yīng)納入政府一般債務(wù)和專項債務(wù)，分類進(jìn)行預(yù)算管理。由省財政建立“借、 用、 還”相統(tǒng)一的交通政府債務(wù)管理機(jī)制，努力解決好下步交通債務(wù) “怎么借”的問題。三要調(diào)整交通存量債務(wù)結(jié)構(gòu)。對審計甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)，通過省政府發(fā)行債券方式予以置換，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，化解我省交通債務(wù)短期集中到期的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，切實解決好交通債務(wù) “怎么還”的問題。

（四）多渠道吸引社會資本進(jìn)入交通基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸公共服務(wù)領(lǐng)域。

最大限度鼓勵民間資本進(jìn)入交通運(yùn)輸領(lǐng)域，凡是法律法規(guī)未禁止的投資領(lǐng)域全部向民間資本開放。高速公路要堅持 “管理一體化、投資主體多元化”，進(jìn)一步加快市場化進(jìn)程，鼓勵、引導(dǎo)和支持更多的民間資本投入高速公路建設(shè)。積極鼓勵民間資本進(jìn)入公路水路運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域：支持引導(dǎo)民間投資參與普通客貨運(yùn)輸以及各種專用運(yùn)輸、新型運(yùn)輸業(yè)務(wù)；鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入交通運(yùn)輸新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域，參與交通運(yùn)輸領(lǐng)域的科技創(chuàng)新業(yè)務(wù)；鼓勵民間資本參與交通信息化和智能交通業(yè)務(wù)。

一是加強(qiáng)政府與社會資本合作制度建設(shè)，積極建立收費(fèi)公路特許經(jīng)營制度。充分考慮目前新建高速公路普遍效益差，社會資本進(jìn)入意愿不強(qiáng)的實際，大力創(chuàng)新模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與收費(fèi)公路、場站設(shè)施等有一定收益的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。國家要進(jìn)一步明確特許經(jīng)營的范圍、方式、準(zhǔn)入門檻、 審核程序、 退出方式、資產(chǎn)處置等方面的內(nèi)容。對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或依法受讓收費(fèi)權(quán)的公路，交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)與依法選定的收費(fèi)公路經(jīng)營管理者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)、特許期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、合理回報率、養(yǎng)護(hù)管理和服務(wù)質(zhì)量等相關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)化事中和事后監(jiān)管，建立經(jīng)營風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

二是探索推廣PPP模式，即政府與社會資本合作模式。投資者可以獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，但是不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由投資者或特別目的公司承擔(dān)。建議國家和省盡快出臺相應(yīng)的管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，明確政府與社會資本合作模式中合作方式、運(yùn)營管理方式、政府收益分配方式、虧損補(bǔ)救方式、侵害補(bǔ)償機(jī)制等，形成規(guī)范的政府與社會資本合作的方式。

三是綜合利用好政府資源?？蓪㈨椖垦鼐€一定范圍內(nèi)的土地、岸線資源等可開發(fā)經(jīng)營的資源作為政府投入。政府資源投入后，收入仍不能完全覆蓋投資運(yùn)營成本的，考慮給予合理的財政補(bǔ)貼。

（五）穩(wěn)定政策預(yù)期，保障收費(fèi)公路健康發(fā)展。

1.加緊調(diào)整收費(fèi)公路政策。力爭 《收費(fèi)公路管理條例》盡快修訂出臺，以立法確定收費(fèi)公路和非收費(fèi)公路 “兩種類型公路”，進(jìn)一步明確 “統(tǒng)貸統(tǒng)還”或 “統(tǒng)借統(tǒng)還”適用范圍，為公路發(fā)展提供政策支持。要重點解決四個問題：一是收費(fèi)期限的問題，二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整程序與依據(jù)問題，三是特許經(jīng)營的問題，四是政府政策的補(bǔ)償問題 （綠色通道、節(jié)假日免費(fèi)、應(yīng)急救災(zāi)免費(fèi)等）。如 《條例》短期內(nèi)不能修訂出臺，國家應(yīng)先制定有關(guān)法規(guī)解釋，為高速公路收費(fèi)提供依據(jù)。要切實加大宣傳力度，主動公開高速公路政府信息，正確引導(dǎo)輿論，爭取社會各界和廣大人民群眾的理解支持。

2.及時出臺收費(fèi)公路取消收費(fèi)配套政策。本著尊重歷史、尊重事實的原則，加緊制定完善收費(fèi)公路取消收費(fèi)的有關(guān)制度與措施。國家2009年取消政府還貸二級公路收費(fèi)時相應(yīng)出臺了債務(wù)償還等一系列配套政策，取得了良好效果。應(yīng)參照取消政府還貸二級公路收費(fèi)政策，針對撤銷普通一級公路收費(fèi)站點，在債務(wù)償還、養(yǎng)護(hù)管理資金、人員安置等方面盡快出臺配套政策。

（作者為省人大城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境資源保護(hù)委員會副主任委員，本文選自張傳亭同志文集 《歲月回眸》。）