王朝陽

樹立金融監(jiān)管的新框架、新理念與新精神

王朝陽

第五次全國金融工作會議指出，為實體經(jīng)濟服務(wù)是金融的天職和宗旨，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險是金融工作的永恒主題。會議決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會；針對突出問題加強協(xié)調(diào)，強化綜合監(jiān)管，突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管；努力培育恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴格問責的監(jiān)管精神。這些要求標志著中國金融監(jiān)管將形成新的框架、新的理念和新的精神，為金融穩(wěn)定健康持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，為國家金融安全提供更加有效的保障。

國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會將搭建金融監(jiān)管的新框架

自2003年銀監(jiān)會成立以來，我國一直采取“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管框架（表1）。從部門分工來看，中國人民銀行的職責主要集中在貨幣政策、銀行間金融市場、金融穩(wěn)定、支付結(jié)算等方面，在宏觀層面發(fā)揮促進經(jīng)濟增長和保障金融安全的功能；銀監(jiān)會主要是對銀行業(yè)以及部分非銀行金融機構(gòu)（如信托公司、金融資產(chǎn)管理公司、企業(yè)集團財務(wù)公司等）進行監(jiān)管，包括機構(gòu)設(shè)立、業(yè)務(wù)活動、高管任職、風險處置等，其內(nèi)設(shè)部門基本是按照機構(gòu)類別進行設(shè)置；證監(jiān)會主要對證券業(yè)及上市公司進行監(jiān)管，其內(nèi)設(shè)部門兼有業(yè)務(wù)功能和市場主體的考慮但以后者為重，包括發(fā)行監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管、上市公司監(jiān)管、基金監(jiān)管以及稽查等；保監(jiān)會主要對保險業(yè)進行監(jiān)管，其內(nèi)設(shè)部門同樣基于機構(gòu)性質(zhì)，包括財產(chǎn)保險監(jiān)管、人身保險監(jiān)管、保險中介監(jiān)管、保險資金運用監(jiān)管等。簡言之，在既有框架下監(jiān)管部門按照監(jiān)管對象的屬性“自掃門前雪”。

近幾年，隨著利率市場化快速推進和金融活動的日益豐富，各種名目的金融創(chuàng)新變得越來越多，比如銀行理財、同業(yè)存單、委托投資（委外）、各類資產(chǎn)管理計劃、互聯(lián)網(wǎng)金融等。這些活動使得原有的銀行、證券、保險的邊界不再那么清晰，由此帶來了相應(yīng)的監(jiān)管套利，即金融機構(gòu)根據(jù)不同監(jiān)管標準的差異，選取對其更為有利的監(jiān)管標準。由此，對中國金融監(jiān)管的批評主要是認為既有監(jiān)管框架存在較為明顯的監(jiān)管沖突與監(jiān)管空白，監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)不夠充分。相應(yīng)地，其解決方案就是部門合并，具體又有兩種代表性方案：一種是大幅合并，即把中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會整體合并，構(gòu)建以宏觀審慎政策為重點的大央行監(jiān)管模式；另一種是把銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會合并為中國金融監(jiān)管委員會，與中國人民銀行形成“雙峰”監(jiān)管格局，分別負責行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管。

但是，在進行機構(gòu)合并之前，有必要從三個方面進行綜合考慮。第一，理論上的回答。金融監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)行部門是如何設(shè)置的？這些部門與當前金融行業(yè)的對應(yīng)關(guān)系如何？監(jiān)管機構(gòu)合并后應(yīng)該按什么原則設(shè)置部門？其中最后一個問題尤為關(guān)鍵，需要對當前金融活動特點、金融發(fā)展基本規(guī)律、未來金融發(fā)展趨勢有深刻把握才能準確回答。第二，現(xiàn)實中的困難。須知，理論上的討論總是輕松的，現(xiàn)實中的推進則是另一回事。目前，不考慮各自的附屬部門和派出機構(gòu)，中國人民銀行內(nèi)設(shè)26個部門，銀監(jiān)會內(nèi)設(shè)28個部門，證監(jiān)會內(nèi)設(shè)25個部門，保監(jiān)會內(nèi)設(shè)16個部門和兩個事業(yè)單位。如果進行機構(gòu)合并，無論哪種方案都是一項相當龐大的工程，需要進行較為成熟的論證和較長時間的準備。第三，緊迫性與時機選擇。當前金融業(yè)的發(fā)展是否已經(jīng)到了必須進行機構(gòu)合并的階段？是否有其他方案可以對既有框架做出優(yōu)化，并能夠與當前金融業(yè)發(fā)展形勢相適應(yīng)？因為金融監(jiān)管的目標是提高監(jiān)管的效率和覆蓋面，保護投資者與消費者的合法權(quán)益，使金融體系能夠更好地服務(wù)于實體經(jīng)濟；在風險防范方面，金融監(jiān)管的目標不是消滅風險，而是有效防范系統(tǒng)性風險。綜合判斷，目前的金融監(jiān)管格局雖有短板，但仍能較好實現(xiàn)監(jiān)管目標。

對上述三個方面進行通盤考慮后可以得出結(jié)論，目前對監(jiān)管部門合并后的理論探討還不成熟，從行政管理角度看，還面臨較大困難，部門合并的緊迫性不足且時機未到。因此，一個更加務(wù)實的方案就是在既有框架上設(shè)立更高一級的組織，即國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。此前，雖然2013年8月公布的《國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》同意建立由中國人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，但實際操作中所謂的“牽頭”和“協(xié)調(diào)”并沒有給外界留下較為深刻的印象。2015年以來證券市場上發(fā)生的諸多事件從側(cè)面證實了這種協(xié)調(diào)的效果不夠理想。這背后的道理在于，原有的部際聯(lián)席會議制度是一種橫向的協(xié)同機制，更多是一種工作機制，而不是一個領(lǐng)導崗位或者一個實體組織，因此協(xié)同效率偏低是可以想見的。新設(shè)立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會是一個具有決策權(quán)的上級組織，從而把原來的橫向協(xié)同變?yōu)榭v向協(xié)同——如果兩個平級單位之間出現(xiàn)需要協(xié)調(diào)的事項或沖突，最有效的解決辦法是報告給同一個上級組織，由上級組織做出仲裁或在其指導下提出解決方案。雖然國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的具體職能還不得而知，但毫無疑問，中國金融監(jiān)管在組織架構(gòu)上已經(jīng)形成了新的框架，即在國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)一領(lǐng)導下、一行三會互有分工而又相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管框架。

表1 一行三會內(nèi)設(shè)部門對照

綜合監(jiān)管、功能監(jiān)管與行為監(jiān)管是對機構(gòu)監(jiān)管的理念提升

機構(gòu)監(jiān)管是近10余年來我國一直施行的監(jiān)管理念，即按照機構(gòu)屬性來明確監(jiān)管主體和劃分監(jiān)管對象，對于同一屬性的金融機構(gòu)均由同一監(jiān)管部門進行監(jiān)管，而無論其經(jīng)營的是何種業(yè)務(wù)以及這些業(yè)務(wù)發(fā)揮了何種金融功能。這種監(jiān)管理念以機構(gòu)為著眼點，其優(yōu)勢是可以把金融機構(gòu)作為一個整體進行監(jiān)管，在具體操作上更為清晰明確；其劣勢是如果金融業(yè)務(wù)變得復(fù)雜（特別是出現(xiàn)跨界之后），那么針對不同金融機構(gòu)開展的同一類業(yè)務(wù)在監(jiān)管標準上就很容易出現(xiàn)不一致的情形。近年來，我國金融業(yè)綜合經(jīng)營的范圍不斷擴大，銀行業(yè)、保險業(yè)與證券業(yè)之間橫向的業(yè)務(wù)合作日益頻繁，同時也出現(xiàn)了越來越多的股權(quán)交叉投資和業(yè)務(wù)交叉經(jīng)營，這在金融控股集團上表現(xiàn)得尤為突出。這些變化突破了原有的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和傳統(tǒng)的監(jiān)管范圍，對機構(gòu)監(jiān)管理念形成越來越大的挑戰(zhàn)。

與機構(gòu)監(jiān)管不同，功能監(jiān)管的著眼點在于金融功能而不是機構(gòu)，即對于不同形式的金融活動，只要其發(fā)揮的是同樣的金融功能，就對其進行同一標準的監(jiān)管，而無論這種業(yè)務(wù)是由什么性質(zhì)的金融機構(gòu)提供。功能監(jiān)管的理念來自美國經(jīng)濟學家博迪與默頓提出的金融功能觀。按照他們的理論，金融體系在組織架構(gòu)上可能會隨著時空變化而存在多種形式，金融機構(gòu)的名稱更是花樣繁多，但金融體系的功能是相對穩(wěn)定的，主要表現(xiàn)在六個方面，包括支付清算功能、匯集資金功能、跨時空跨行業(yè)配置資源功能、風險管理功能、價格發(fā)現(xiàn)功能、緩解信息不對稱的功能。與機構(gòu)監(jiān)管理念相比，功能監(jiān)管理念在統(tǒng)一性、公平性和專業(yè)性方面具有較為明顯的優(yōu)勢。但是，功能監(jiān)管也不是完美無缺的，其劣勢恰恰是機構(gòu)監(jiān)管的優(yōu)勢所在。一方面，因為關(guān)注于各項具體金融功能的發(fā)揮，在這種理念指導下可能產(chǎn)生“只見樹木、不見森林”的問題，這對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)尤為關(guān)鍵；另一方面，有的金融業(yè)務(wù)可能發(fā)揮了不止一種金融功能，比如很多金融活動之所以優(yōu)化資源配置正是因為降低了信息不對稱程度，這時應(yīng)該采取何種監(jiān)管標準，也會存在爭議甚至沖突。因此，不能簡單認為功能監(jiān)管優(yōu)于機構(gòu)監(jiān)管，更不能以功能監(jiān)管否定機構(gòu)監(jiān)管。

行為監(jiān)管從另一個角度對金融監(jiān)管做了補充，其關(guān)注點是從事金融活動的機構(gòu)或個人具體行為的合規(guī)性，其目的是維護金融市場的公平與正義，并為金融消費者權(quán)益提供保護。從國際上看，行為監(jiān)管概念始于20世紀70年代美國國家保險協(xié)會發(fā)布的《市場行為檢查手冊》，在2000年前后曾經(jīng)形成一波理論研究與實踐操作的高潮。2008年美國金融危機后，這一理念引起了更大范圍的關(guān)注，并與審慎監(jiān)管（包括微觀審慎和宏觀審慎兩個方面）一并得到政府部門的重視。在實踐中，金融機構(gòu)的欺詐與貪婪、高度復(fù)雜的衍生品契約、金融消費者的無知無畏、有效監(jiān)管行為的缺位等共同作用，可能加速風險形成和導致危機爆發(fā)；在我國證券市場中，大戶勾結(jié)上市公司共同進行市場操縱盤剝散戶投資者等現(xiàn)象屢禁不絕，一些互聯(lián)網(wǎng)金融活動中的信息披露不及時乃至隱瞞、編造虛假合同進行詐騙等現(xiàn)象時有發(fā)生。所有這些，都對行為監(jiān)管理念提出了更加迫切的要求。

依托國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的領(lǐng)導，綜合監(jiān)管就具有了可行性。一方面，對于傳統(tǒng)上邊界清晰的金融活動，仍繼續(xù)按照機構(gòu)監(jiān)管的理念進行監(jiān)管；另一方面，對于涉及業(yè)務(wù)交叉和跨市場、跨行業(yè)的金融活動，則基于功能監(jiān)管的理念綜合制定統(tǒng)一標準。這樣，既能夠?qū)崿F(xiàn)對所有金融活動按相同標準進行全覆蓋的監(jiān)管，又能夠?qū)τ谏罨鹑诟母锷婕暗囊恍┲卮髥栴}，比如資本項目開放與人民幣國際化等，在監(jiān)管層面綜合一行三會的力量，進行更為有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提出更為全面、更加完善的改革方案。在這個過程中，需要做好兩項基礎(chǔ)工作，一是強化金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通；二是推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計和監(jiān)管信息共享，比如對近年來興起的第三方支付業(yè)務(wù)就應(yīng)該納入統(tǒng)計和監(jiān)管之中。

落實“恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴格問責”的監(jiān)管精神

努力培育“恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴格問責”的監(jiān)管精神，首要的是明確責任和擔當責任。在新的監(jiān)管框架下，中國人民銀行的職責不再僅局限于貨幣政策操作，而是要更加注重宏觀審慎管理。與微觀審慎監(jiān)管更關(guān)注個體金融機構(gòu)的安全與穩(wěn)定相比，宏觀審慎管理的要點是維護整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。2016年以來，中國人民銀行已經(jīng)開展宏觀審慎評估（MPA）工作，對商業(yè)銀行、財務(wù)公司、汽車金融公司、金融租賃公司等機構(gòu)從資本和杠桿情況、資產(chǎn)負債情況、流動性、定價行為、資產(chǎn)質(zhì)量、外債風險、信貸政策執(zhí)行等七個方面進行考評，通過從以往盯住狹義貸款轉(zhuǎn)為對廣義信貸（包括貸款、證券及投資、回購等）實施宏觀審慎管理，構(gòu)建了一套逆周期調(diào)節(jié)、按照系統(tǒng)重要性程度和機構(gòu)屬性差別考量的評估體系；未來一段時期，應(yīng)根據(jù)相關(guān)工作的開展情況進一步完善該評估體系，特別是在關(guān)鍵指標的閥值設(shè)定以及不同屬性機構(gòu)的差異上做到更加精細。同時，金融監(jiān)管部門的職責也不再僅局限于傳統(tǒng)的機構(gòu)準入與退出、業(yè)務(wù)核準、市場監(jiān)管等，而是要更加注重行為監(jiān)管。這就要求監(jiān)管部門應(yīng)著力推動金融機構(gòu)進一步健全內(nèi)部控制制度，在產(chǎn)品設(shè)計、合同條款、免責聲明、風險級別、價格標準、個人信息保護等方面做出更加嚴謹?shù)恼f明，做好金融消費者的引導、教育和保護工作。

“精于監(jiān)管”要求監(jiān)管部門不斷提高監(jiān)管的技術(shù)水平，善于運用新技術(shù)、新手段、新思維開展監(jiān)管工作。近年來，隨著現(xiàn)代信息通信技術(shù)進步，金融科技（FinTech）的概念迅速興起并給監(jiān)管工作帶來不小的挑戰(zhàn)。2016年3月，金融穩(wěn)定理事會（FSB）發(fā)布的《金融科技的描述與分析框架報告》對金融科技的概念進行了初步界定，即通過技術(shù)手段推動金融創(chuàng)新，形成對金融市場、機構(gòu)及金融服務(wù)產(chǎn)生重大影響的業(yè)務(wù)模式、技術(shù)應(yīng)用以及流程和產(chǎn)品。

在實踐中，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會將其分為支付結(jié)算、存貸款與資本籌集、投資管理、市場設(shè)施四類，每一類型中金融科技的表現(xiàn)形式又有很多，比如互聯(lián)網(wǎng)第三方支付、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌、智能投顧、分布式記賬、區(qū)塊鏈技術(shù)等。鑒于金融科技快速發(fā)展的特點，國際監(jiān)管組織和各國政府都對其給予高度關(guān)注，其中監(jiān)管沙箱（Regulatory Sandbox）的做法具有一定的示范性。2015年，英國金融行為監(jiān)管局推出監(jiān)管沙箱機制，允許金融科技企業(yè)在有限牌照的情況下，按照限定條件在具體場景中開展相關(guān)創(chuàng)新業(yè)務(wù)。通過這種探索性的做法，監(jiān)管部門可以根據(jù)測試結(jié)果確定是否進一步授予完全牌照，金融科技企業(yè)也可以深入思考其是否適應(yīng)相關(guān)監(jiān)管標準，進而決定是申請抑或放棄牌照的進一步申請。這種做法既提高了監(jiān)管部門對金融創(chuàng)新的包容性，又有效控制了風險范圍與風險規(guī)模。

“嚴格問責”要求監(jiān)管部門樹立責任追究意識。一方面，要認識到“有風險沒有及時發(fā)現(xiàn)就是失職”，為此需要建立和完善風險預(yù)警體系。系統(tǒng)性風險的形成總是以個體的、離散的風險為起點，并通過在不同機構(gòu)、不同行業(yè)、不同市場之間的傳染而逐漸累積放大。因此，既要從經(jīng)濟金融基本面出發(fā)，關(guān)注微觀個體的風險指標，比如經(jīng)濟增長率、通貨膨脹率、資產(chǎn)價格的波動率、金融機構(gòu)的資本充足率、經(jīng)濟主體的負債率等；也要關(guān)注風險傳染的途徑和渠道，及時切斷傳染鏈條。另一方面，要認識到“發(fā)現(xiàn)風險沒有及時提示和處置就是瀆職”，要建立和完善風險應(yīng)急處理機制，包括針對不同類別風險的決策部門、決策程序、趨勢評估、方案擬定、處置工具等一系列的工作安排和規(guī)章制度等。

作者單位：中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院