完善健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制是當(dāng)前全面提升城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平的重中之重。江蘇的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展雖然領(lǐng)先全國(guó)，但仍然存在許多不足。研究完善加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制，對(duì)加快江蘇的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。

一、江蘇城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的現(xiàn)狀與問題

區(qū)域發(fā)展存在差距。一是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距明顯。據(jù)調(diào)查，江蘇農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅相當(dāng)于工業(yè)的1/4，遠(yuǎn)低于二、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。據(jù)2010年數(shù)據(jù)顯示，江蘇城鄉(xiāng)收入比達(dá)到2.52：1，而通常國(guó)際公認(rèn)城鄉(xiāng)居民收入比應(yīng)低于1.5：1。近年，江蘇城鄉(xiāng)收入比仍有2.39：1，區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平差異明顯。二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成了“重城輕鄉(xiāng)”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇農(nóng)林水事務(wù)支出占一般預(yù)算支出的比重常年低于10%，農(nóng)村人均財(cái)政支出也遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)公共財(cái)政支出不均衡，加以省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍未健全等因素，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的差距及區(qū)域間公共服務(wù)的差異。

共同發(fā)展尚有阻礙。一是資源要素流動(dòng)仍不順暢。據(jù)觀察，在江蘇制約資金、人才、技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)的影響因素較多，使得我省資源配置總體效率不高，其中較為突出的一點(diǎn)，便是農(nóng)村財(cái)產(chǎn)處置市場(chǎng)化機(jī)制尚未建立，使得資本要素的流動(dòng)受到了一定限制。二是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化相關(guān)法規(guī)制度尚不健全。據(jù)觀測(cè)，江蘇不少地區(qū)有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的法規(guī)尚不完善，在醫(yī)療、社會(huì)保障、教育等領(lǐng)域有關(guān)立法尤為滯后。同時(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)也未納入對(duì)各級(jí)政府考核評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，使得地方政府對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展缺乏積極性。

綜合治理面臨挑戰(zhàn)。一是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。據(jù)觀察及相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，江蘇的生態(tài)環(huán)境總體仍處在高污染、高風(fēng)險(xiǎn)階段，單位國(guó)土面積污染負(fù)荷較高，流域性水污染問題尚未根本解決，區(qū)域性霧霾污染亦存加重趨勢(shì)。二是社會(huì)管理體制改革滯后于城鄉(xiāng)發(fā)展新形勢(shì)。據(jù)走訪，當(dāng)前我省基層政府職能缺位、越位等問題仍有出現(xiàn)，服務(wù)功能有待加強(qiáng)，公共資源配置不足、布局不夠合理，人口服務(wù)管理水平不高?？傮w而言，當(dāng)前的基層行政管理體制與發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模存在匹配錯(cuò)位現(xiàn)象。

二、完善江蘇城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制的建議

改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，構(gòu)建農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制。一是以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和增加農(nóng)民收入為核心，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，深入挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收潛力，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，積極培育家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，不斷增加農(nóng)民工資性收入。二是大力發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)，積極打造發(fā)展載體、建立健全農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)體系，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)采用價(jià)格保護(hù)、利潤(rùn)返還、股份分紅等方式，帶動(dòng)農(nóng)民增收。三是大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作、農(nóng)村土地股份合作、農(nóng)村社區(qū)股份合作等“三大合作”，引導(dǎo)農(nóng)民試點(diǎn)以房屋、土地使用權(quán)、大型設(shè)施等資產(chǎn)進(jìn)行抵押融資、入股分紅，增加財(cái)產(chǎn)性收入。四是不斷加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的覆蓋程度，通過轉(zhuǎn)移支付加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)和社會(huì)保障的支持，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，建立涉農(nóng)補(bǔ)貼穩(wěn)定增加的長(zhǎng)效機(jī)制。

構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)體系，促進(jìn)要素自由合理流動(dòng)。一是清理和廢除影響城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度。二是全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，加快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易市場(chǎng)。建議在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，逐步形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、規(guī)范運(yùn)行的建設(shè)用地市場(chǎng)體系。三是完善和規(guī)范土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。加快人力資源市場(chǎng)整合，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)公共就業(yè)和人才服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共就業(yè)和人力資源服務(wù)均等化。同時(shí)需進(jìn)一步完善人力資源跨區(qū)域、跨行業(yè)流動(dòng)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。四是試點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村普惠金融，深化農(nóng)村信用社改革，加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的金融支持，積極推進(jìn)農(nóng)房、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵質(zhì)押融資試點(diǎn)。

完善人口服務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等。一是進(jìn)一步改革完善人口服務(wù)管理制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。堅(jiān)持尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進(jìn)、存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，針對(duì)近郊、遠(yuǎn)郊和異地轉(zhuǎn)入等不同群體，分類有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。二是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制，鼓勵(lì)通過“三置換”等方式，支持農(nóng)民持股、帶保、換房進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)。三是創(chuàng)新人口服務(wù)管理制度，全面實(shí)施外來(lái)人口居住證制度，加快建立人口綜合信息系統(tǒng)，形成以常住人口為基礎(chǔ)的統(tǒng)計(jì)、考核、績(jī)效評(píng)價(jià)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理工作機(jī)制。四是優(yōu)化城鄉(xiāng)公共資源配置，以健全農(nóng)村公共服務(wù)投入機(jī)制為重點(diǎn)，統(tǒng)籌布局建設(shè)交通、學(xué)校、醫(yī)院、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施，進(jìn)一步完善市政公用設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，同步提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)產(chǎn)品供給能力。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)管理體制，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。一是加快社會(huì)管理體制改革，強(qiáng)化政府治理職能，引導(dǎo)社會(huì)各方面力量有序參與，進(jìn)一步提高社會(huì)管理效率，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。二是建議試點(diǎn)推進(jìn)社會(huì)治理主體多元化，合理劃分政府社會(huì)治理和社會(huì)多元治理的范圍和權(quán)限，積極培育社會(huì)組織，探索政府提供社會(huì)管理和公共服務(wù)、多元社會(huì)主體自主發(fā)展和自我約束有效銜接的良性運(yùn)行機(jī)制。三是建議嘗試推動(dòng)社會(huì)治理重心下移，在全省范圍內(nèi)逐步推行“政社互動(dòng)”，明確行政權(quán)力與自治權(quán)利界限，促進(jìn)政府管理與基層群眾自治有機(jī)銜接和良性互動(dòng)，提高社會(huì)運(yùn)行效率，激發(fā)管理活力。

強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)制度，提升區(qū)域持續(xù)發(fā)展能力。一是堅(jiān)持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)控、后果嚴(yán)懲，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。二是落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)制度。三是強(qiáng)化主體功能區(qū)規(guī)劃定位和開發(fā)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的雙約束，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。四是擴(kuò)大試點(diǎn)資源有償使用、生態(tài)補(bǔ)償和損害賠償制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。五是完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。六是實(shí)行嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管制度，建立陸海統(tǒng)籌、江海聯(lián)動(dòng)、河湖并重的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

〔本文系江蘇省發(fā)展和改革委員會(huì)趙旻承擔(dān)的江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“健全江蘇城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國(guó)華