●朱良華

精準(zhǔn)扶貧背景下財(cái)政扶貧資金監(jiān)管探討
——以廣西為例

●朱良華

精準(zhǔn)扶貧背景下，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管具有現(xiàn)實(shí)必要性。以廣西為例，分析發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政扶貧資金投入規(guī)?？焖僭鲩L的同時，資金的脫貧效率卻出現(xiàn)了不合理下降，資金的漏損比較嚴(yán)重，監(jiān)管措施還不夠科學(xué)和完善。本文建議廣西樹立以結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金監(jiān)管理念，圍繞多維監(jiān)管主體建立全方位監(jiān)管體系，以此強(qiáng)化對財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管力度，確保資金運(yùn)行安全，提升資金脫貧效率。

精準(zhǔn)扶貧財(cái)政扶貧資金資金監(jiān)管

自2013年習(xí)近平總書記在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念以來，精準(zhǔn)扶貧正作為我國農(nóng)村扶貧的基本方略，得到全面貫徹落實(shí)。習(xí)總書記要求到2020年現(xiàn)有貧困人口要全部脫貧，而實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的時間已經(jīng)不多，當(dāng)前正進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)攻城拔寨的關(guān)鍵階段。在當(dāng)前形勢下，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)，對財(cái)政扶貧資金監(jiān)管問題進(jìn)行分析探討，對于確保資金運(yùn)行安全、進(jìn)一步提升資金使用績效具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在此，筆者嘗試結(jié)合廣西壯族自治區(qū)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的現(xiàn)狀，重點(diǎn)討論強(qiáng)化財(cái)政扶貧監(jiān)管的可行措施，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)問題的研究提供些許借鑒。

一、精準(zhǔn)扶貧背景下加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的必要性

財(cái)政扶貧資金是國家預(yù)算內(nèi)安排的財(cái)政專項(xiàng)資金，一般用于只有社會效益沒有直接經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，主要實(shí)行無償使用。我國財(cái)政扶貧資金來源于中央財(cái)政和省級財(cái)政，中央財(cái)政扶貧資金主要包括支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、新增財(cái)政扶貧資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金(即“三西”扶貧資金)、少數(shù)民族發(fā)展資金、以工代賑資金、扶貧貸款貼息資金①等。財(cái)政扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，具有天然的公共性。在精準(zhǔn)扶貧背景下，需要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的必要性主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）加強(qiáng)資金監(jiān)管是財(cái)政扶貧資金規(guī)模逐年快速增長的必然要求

在精準(zhǔn)扶貧背景下，不管是中央財(cái)政扶貧資金還是省級財(cái)政扶貧資金增長迅速，規(guī)模日益龐大。據(jù)報道，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》實(shí)施期間，中央財(cái)政扶貧資金的投入規(guī)模為1440.34億元。到了“十二五”期間，中央財(cái)政累計(jì)安排財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金約為1898.22億元，年均增長14.5%，僅用了五年時間，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入就超過了2001至2010這十年的投入②。2015年，中央財(cái)政預(yù)算安排的扶貧資金已經(jīng)達(dá)到467.45億元，比2014年增長了8%；省級財(cái)政扶貧投入預(yù)算為284.12億元，比2014年增長了20.25%③。2016年中央財(cái)政安排的扶貧資金進(jìn)一步增長到660.95億元，比2015年增長了41.39%④；2017年中央財(cái)政安排的扶貧資金則達(dá)到860.95億元，比2016年又增長了30.25%⑤。中央財(cái)政扶貧資金規(guī)模之大與增速之快可見一斑。

廣西壯族自治區(qū)是我國貧困人口超過500萬（2014年貧困人口規(guī)模）的6省份之一，自開展脫貧攻堅(jiān)以來，努力克服財(cái)政收支矛盾突出的困難，不斷加大財(cái)政支持力度，扶貧資金規(guī)模也十分可觀。按照財(cái)政部《2017年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配情況表》來看，2017年中央財(cái)政下達(dá)給廣西的專項(xiàng)扶貧資金將達(dá)到53.3億元。就在2017年6月27日，廣西又下達(dá)了2017年第二批自治區(qū)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金20.3億元?？梢灶A(yù)見，隨著脫貧攻堅(jiān)的深入，中央財(cái)政和省級財(cái)政的扶貧資金還會進(jìn)一步增加。確保資金運(yùn)行安全是發(fā)揮資金使用效益的前提，也是踐行“真扶貧”“扶真貧”理念的客觀要求，事關(guān)精準(zhǔn)扶貧事業(yè)成敗。面對基數(shù)大、增速快的財(cái)政扶貧資金，各方必須高度重視資金的監(jiān)管工作，保障資金的運(yùn)行安全。

（二）加強(qiáng)資金監(jiān)管是進(jìn)一步提升財(cái)政扶貧資金使用效率的現(xiàn)實(shí)選擇

不論地方財(cái)政收入豐沛與否，扶貧資金都屬于稀缺資源，是推動貧困地區(qū)發(fā)展和減少貧困人口的重要因素。做好有限資金資源的監(jiān)管，提高資金使用效益是確保精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提與基礎(chǔ)。截至2015年底，全國尚有貧困人口5575萬人，貧困發(fā)生率為5.7%；廣西貧困人口規(guī)模為452萬人，貧困發(fā)生率為10.5%③。而當(dāng)下距離2020年全部脫貧摘帽的時間已經(jīng)不足三年，時間緊迫，任務(wù)艱巨。在面臨時間與任務(wù)的雙重重壓之下，扶貧資金規(guī)模越大，意味著各級扶貧部門與主體的支出壓力也越大。在現(xiàn)有扶貧資金管理體系下，各種騙取、套取、挪用、違規(guī)使用和侵占扶貧資金的行為開始冒頭，相關(guān)問題日益突出。如何避免出現(xiàn)“蘿卜快了不洗泥”行為，減少扶貧資金的“跑冒滴漏”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前扶貧資金使用與管理的核心與焦點(diǎn)。加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管則是杜絕扶貧資金被擠占挪用、損失浪費(fèi)的關(guān)鍵舉措，是進(jìn)一步提升扶貧資金使用效率的重要路徑。

（三）加強(qiáng)資金監(jiān)管是財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革提出的新要求

2016年4月，國務(wù)院為了貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》精神，出臺了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，為貧困縣集中有限資金支援，統(tǒng)籌使用財(cái)政涉農(nóng)資金，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)掃清了制度障礙。該試點(diǎn)意見要求取消限制資金統(tǒng)籌整合使用的相關(guān)規(guī)定，將所有納入統(tǒng)籌整合范圍的財(cái)政涉農(nóng)資金的項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣。權(quán)力下放，在減少資金審批環(huán)節(jié)的同時，有助于地方政府結(jié)合實(shí)際需要安排項(xiàng)目、精準(zhǔn)施策，提高有限資金的規(guī)模效應(yīng)。但是，權(quán)力下授，并不意味著責(zé)任下授。在授權(quán)過程中，責(zé)任恰恰具有不可下授性，這是管理學(xué)里強(qiáng)調(diào)的授權(quán)基本原則。于是，試點(diǎn)意見專門提出要把納入統(tǒng)籌整合范圍的財(cái)政涉農(nóng)資金作為監(jiān)管重點(diǎn)。涉農(nóng)資金不僅包括財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，還涉及各級財(cái)政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會事業(yè)方面的資金，相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施歸口于多個職能部門，如何基于現(xiàn)有的部門分工、操作程序、資金用途來創(chuàng)新監(jiān)管措施，實(shí)現(xiàn)“多個渠道引水、一個龍頭放水”的藍(lán)圖設(shè)計(jì)，并不是一件容易的事情?？梢哉f，加強(qiáng)資金監(jiān)管創(chuàng)新是財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革試點(diǎn)提出的新要求。

目前，廣西已經(jīng)制定和出臺了《自治區(qū)支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)實(shí)施方案》和《廣西財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》等文件，正在深入推進(jìn)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)，提出要在2017年將全區(qū)54個貧困縣全部納入整合試點(diǎn)。在下達(dá)2017年第二批財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金時已全部按照因素法切塊分配，不再指定具體項(xiàng)目，將項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到縣一級。這些舉措能否取得預(yù)期成效，無疑會與資金監(jiān)管的效果緊密相關(guān)。

二、廣西財(cái)政扶貧資金的投入現(xiàn)狀

（一）廣西的貧困概況

目前，全國共有14個集中連片特困區(qū)、592個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（即國定貧困縣），截止到2015年全國農(nóng)村貧困人口為5575萬、貧困發(fā)生率為5.7%。而廣西作為貧困人口大省，一直是全國精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的主戰(zhàn)場。2015年，廣西有1個集中連片特困區(qū)——滇黔桂石漠化地區(qū)，54個貧困縣（其中國定貧困縣28個，21個省定貧困縣，3個享受待遇縣，2個天窗縣）；貧困人口規(guī)模為452萬，在全國位列第三，僅次于貴州（507萬）和云南（471萬）；廣西農(nóng)村貧困發(fā)生率為10.5%，高出全國平均水平近5個百分點(diǎn)，在全國位列第六。自2010年以來，廣西貧困人口規(guī)模與貧困發(fā)生率變化情況如表1所示：

表1 2010-2016年廣西貧困人口規(guī)模與貧困發(fā)生率變化情況⑥

如表1所示，2010至2016年，廣西貧困人口規(guī)模大幅減少，由1012萬人下降到341萬人，累計(jì)脫貧671萬人；貧困發(fā)生率持續(xù)下降，由24.3%下降到7.9%；減貧速度自2012年以來一直維持在14%以上。從數(shù)據(jù)來看，在2013年脫貧人口、脫貧速度均出現(xiàn)了明顯的回落。這主要是因?yàn)?，精?zhǔn)扶貧方略從2013年開始在全國范圍內(nèi)全面實(shí)施，對貧困人口進(jìn)行了精準(zhǔn)識別，以及精準(zhǔn)政策效益存在時滯，在當(dāng)年未能全部得以顯現(xiàn)。待到2014年之后，精準(zhǔn)扶貧政策效益逐步釋放，廣西脫貧速度開始進(jìn)入上升通道，到2016年實(shí)現(xiàn)了脫貧人口和脫貧速度的同步增長，脫貧速度更是達(dá)到了24.5%，差不多增加了10個百分點(diǎn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局核定，2016年廣西實(shí)現(xiàn)943個貧困村、4個貧困縣（邕寧區(qū)、龍圩區(qū)、陸川縣、合山市）脫貧摘帽，減貧人數(shù)排全國第一位；減貧速度25%⑦，排全國第二位。2016年，在中央對省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核中，廣西取得精準(zhǔn)扶貧成效綜合評估得分全國第二名、位居一等的好成績，是全國獲得綜合好評的8個省區(qū)市之一，這無疑是對廣西精準(zhǔn)扶貧成效的進(jìn)一步肯定。廣西脫貧攻堅(jiān)之戰(zhàn)可謂首戰(zhàn)告捷。

（二）廣西財(cái)政扶貧資金投入現(xiàn)狀

通常將支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金和新增財(cái)政扶貧資金統(tǒng)稱為財(cái)政扶貧發(fā)展資金。在財(cái)政扶貧資金結(jié)構(gòu)中，財(cái)政扶貧發(fā)展資金占據(jù)主導(dǎo)地位。以2014年為例，中央財(cái)政投入的扶貧資金總額為432.87億元，發(fā)展資金為338.91億元，占到了78.29%⑧。如前所述，大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略以來，中央財(cái)政和廣西地方財(cái)政不斷加大財(cái)政扶貧力度，扶貧資金規(guī)模快速增長。可惜目前并沒有公開對外發(fā)布的、權(quán)威的廣西財(cái)政扶貧資金數(shù)據(jù)，部分網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)又相互矛盾而不可信?？紤]到財(cái)政發(fā)展資金在財(cái)政扶貧資金中占據(jù)主導(dǎo)地位，而收集自2014年以來廣西下達(dá)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的公文相對容易和可行，于是筆者基于相關(guān)公文中的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和整理，得出了表2所示的數(shù)據(jù)，嘗試盡可能客觀真實(shí)地反映精準(zhǔn)扶貧以來廣西財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入規(guī)模。

表2 2014年以來廣西財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入規(guī)模⑨

如表2所示，自2014年以來，廣西累計(jì)投入的財(cái)政扶貧資金達(dá)到了1272636萬元，年均增長率達(dá)到26.87%。其中2016年的增幅為83.95%，為最大值。2017年與2016年相比雖然增速有所下降，但仍然高達(dá)42.53%。2017年財(cái)政扶貧資金規(guī)模為527685萬元，為2014年的3.04倍。廣西扶貧資金規(guī)?？涨啊⒃鏊僖睬八从?，這一方面顯示了廣西打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心，另一方面也再次說明了加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的必要性。

三、廣西財(cái)政扶貧資金監(jiān)管面臨的主要問題

隨著國家不斷加大財(cái)政扶貧資金的投入力度，資金使用的安全性與有效性日益受到社會關(guān)注。財(cái)政部等6部門在2017年3月份專門印發(fā)了《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，進(jìn)一步明確了中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用與管理的有關(guān)規(guī)定。廣西基于相關(guān)文件精神，結(jié)合具體區(qū)情，在4月份出臺了新修訂的《廣西財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，以此來推進(jìn)自治區(qū)財(cái)政扶貧資金的管理體制機(jī)制建設(shè)?？陀^而言，廣西在財(cái)政扶貧資金的使用監(jiān)管上切實(shí)出了不少實(shí)招。比如，在財(cái)政扶貧資金分配上，主要按因素法切塊分配到縣，并將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣，充分授予各縣在扶貧資金使用管理上的自主權(quán)；在財(cái)政扶貧資金使用上，創(chuàng)新引入正面清單和負(fù)面清單管理制度，將中央的“放管服”理念落到實(shí)處；優(yōu)化扶貧資金報賬程序，進(jìn)一步壓縮資金分配、下達(dá)、審核、撥付等各個環(huán)節(jié)的工作時限，縮短扶貧資金運(yùn)轉(zhuǎn)時間?？傮w而言，這些政策措施的實(shí)施，對于保障廣西財(cái)政扶貧資金安全運(yùn)行、發(fā)揮脫貧效益起到了積極作用。但不容否認(rèn)的是，廣西財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管仍然面臨以下主要問題：

（一）財(cái)政扶貧資金的脫貧效率并不高

精準(zhǔn)扶貧的最終目的是幫助現(xiàn)有貧困人口在規(guī)定的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)脫貧。財(cái)政扶貧資金的脫貧效率可以作為衡量評價資金使用績效的關(guān)鍵指標(biāo)。所謂效率，即產(chǎn)出與投入之比。那么，財(cái)政扶貧資金的脫貧效率可以用脫貧人數(shù)除以對應(yīng)的財(cái)政扶貧資金總額來反映，也就是單位財(cái)政扶貧資金的脫貧人口數(shù)。該指標(biāo)反映的是單位財(cái)政扶貧資金可以減少當(dāng)?shù)刎毨丝诘臄?shù)量，這個值越高，表明當(dāng)?shù)刎?cái)政扶貧資金的脫貧效果越好。如表3所示，筆者嘗試基于表1、表2相關(guān)數(shù)據(jù)對廣西財(cái)政扶貧資金的脫貧效率進(jìn)行了計(jì)算。

表3 廣西財(cái)政扶貧資金的脫貧效率

從表3可以看出，從2014年到2016年，隨著財(cái)政扶貧資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，單位資金脫貧效率反而不斷下降，每萬元的脫貧人數(shù)由5.42人下降到了3人，降幅達(dá)到了44.6%。一般而言，隨著貧困人口的不斷減少，剩下的都是“難啃的骨頭”，財(cái)政扶貧資金的邊際脫貧效率會遞減。但是，在廣西貧困人口仍然有341萬之巨、貧困發(fā)生率依然高達(dá)7.9%的情況下，財(cái)政扶貧資金脫貧效率下降如此之快，顯然是不正常的。監(jiān)管是為了更好地達(dá)成目標(biāo)。脫貧效率不斷下降，并且下降幅度超出情理，則說明資金運(yùn)行監(jiān)管可能存在紕漏。這至少在一定程度上折射出，廣西財(cái)政扶貧資金可能存在使用投向不夠精準(zhǔn)（比如“扶富不扶貧”），資金監(jiān)管不到位，漏損比較嚴(yán)重等問題。隨著精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)一步推進(jìn)，廣西必須對財(cái)政扶貧資金的脫貧效率給予足夠重視。

（二）財(cái)政扶貧資金漏損比較嚴(yán)重

2015年8月，審計(jì)署在跟蹤審計(jì)廣西落實(shí)中央扶貧政策情況時發(fā)現(xiàn)，馬山縣在精準(zhǔn)扶貧過程中存在工作不到位現(xiàn)象，3119人不符合扶貧建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)，非貧困對象享受扶貧政策，揭開了問題的“冰山一角”。廣西壯族自治區(qū)審計(jì)廳廳長何小聰先后在《關(guān)于2015年度自治區(qū)本級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報告》、《關(guān)于2016年度自治區(qū)本級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報告》中，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政扶貧資金擠占、挪用、騙取、貪污等問題進(jìn)行了更深刻的披露。其中，2015年對全區(qū)29個國定貧困縣（含享受待遇的合山市）在2013年至2014年財(cái)政扶貧資金的分配、管理和使用進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有22個縣（市）違規(guī)向非建檔立卡貧困戶實(shí)施扶貧政策扶持，涉及金額5122.25萬元；有7個縣11家單位公職人員涉嫌貪污扶貧資金248.77萬元；19個縣存在企業(yè)騙取、套取扶貧資金情況，涉及金額2241.96萬元。2016年對大化瑤族自治縣等5個國定貧困縣扶貧資金分配管理使用情況進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有3個縣將517名不符合建檔立卡條件的人員列為扶貧對象；有4個縣向不符合條件對象發(fā)放扶貧資助85.17萬元；有1個縣將扶貧資金用于其他非扶貧項(xiàng)目及扶貧辦辦公經(jīng)費(fèi)751.88萬元。這在一定程度上解釋了近幾年廣西財(cái)政扶貧資金脫貧效率快速下降的原因。

（三）資金監(jiān)管措施還不夠科學(xué)和完善

不管是財(cái)政扶貧資金脫貧效率不夠高，還是資金漏損嚴(yán)重，歸根結(jié)蒂就是源于資金的監(jiān)管措施存在漏洞或者執(zhí)行還不到位。如前文所述，廣西確實(shí)在財(cái)政扶貧資金監(jiān)管上下了不小的工夫，但在具體監(jiān)管措施上還存在不夠科學(xué)完善的地方。

首先，重資金使用過程監(jiān)管，輕資金使用效率評價?，F(xiàn)有的監(jiān)管措施著眼于堵塞資金使用各個環(huán)節(jié)的漏洞，強(qiáng)調(diào)資金使用各個環(huán)節(jié)合法、合規(guī)，這無疑是有一定道理的。但是，不能因此而忽視對資金脫貧效果的管控。沒有過程何來結(jié)果，但是光有過程達(dá)不到結(jié)果，也是不可取的。

其次，新修訂的《廣西財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》中關(guān)于總投資規(guī)模低于100萬元的項(xiàng)目不再開展財(cái)政評審的約定值得商榷。在資金挪用、套取、擠占，甚至貪污形勢比較嚴(yán)峻的當(dāng)前，為了簡化財(cái)政、審計(jì)評審環(huán)節(jié)，對于低于100萬元的項(xiàng)目“一刀切”，不用開展財(cái)政評審的做法不一定科學(xué)。財(cái)政審批作為前饋控制的一種，相比較于審計(jì)評審這種反饋控制手段，對于減少扶貧資金漏損具有更積極的意義?？梢钥紤]結(jié)合過去的評審情況進(jìn)行差別化處理，對于過去資金漏損越嚴(yán)重的地區(qū)，財(cái)政評審應(yīng)該執(zhí)行得越嚴(yán)格。

再次，重視資金的分配、下達(dá)，但是對于預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)管還不夠嚴(yán)。目前，廣西財(cái)政扶貧資金下達(dá)比較及時，一般自治區(qū)財(cái)政廳在年底就會提前下達(dá)來年的第一批專項(xiàng)資金。但是，資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度仍然不夠理想，“年底突擊花錢”、項(xiàng)目資金的執(zhí)行進(jìn)度滯后于時序進(jìn)度的現(xiàn)象依然比較普遍。筆者在某地級市財(cái)政部門調(diào)研時，工作人員如是描述預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的一般規(guī)律：為了完成半年支出進(jìn)度任務(wù)，6月份支出金額通常為3、4、5月份平均月支出額的2倍左右；11月份支出金額開始增加，到12月份急劇上升，通常為前11個月平均月支出金額的3至5倍。提前下達(dá)預(yù)算，是為了給執(zhí)行預(yù)算預(yù)留更多的時間，必須要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管。

最后，財(cái)政扶貧項(xiàng)目和資金信息公開做得還不到位。筆者在寫本論文的過程中十分苦惱的就是數(shù)據(jù)的收集。關(guān)于廣西財(cái)政扶貧資金信息要么苦苦搜尋不到，要么不同信源數(shù)據(jù)不一致，不知道該采信哪一個。各級政府網(wǎng)站也均未針對財(cái)政扶貧資金的來源、投向、使用效果等信息定期發(fā)布權(quán)威報告。信息公開是最好的監(jiān)管手段，把權(quán)力置于“陽光之下”，就是對權(quán)力最好的約束和監(jiān)督。

四、精準(zhǔn)扶貧背景下廣西強(qiáng)化財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的對策建議

針對精準(zhǔn)扶貧背景下，廣西財(cái)政扶貧資金監(jiān)管面臨的種種問題，筆者建議首先應(yīng)該樹立以結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金監(jiān)管理念，然后圍繞多維監(jiān)管主體建立全方位監(jiān)管體系，以此強(qiáng)化對財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管力度，確保資金運(yùn)行安全，提升資金脫貧效率。

（一）樹立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政扶貧資金監(jiān)管理念

所謂以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政扶貧資金監(jiān)管理念，就是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管并不是單純的以約束、監(jiān)督、管理扶貧資金的使用行為和使用過程為目的，它是采取科學(xué)手段，對有限的資金資源進(jìn)行配置，努力達(dá)成既定目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有貧困人口脫貧的過程。對過程進(jìn)行管控是源于對結(jié)果的追求。因此，資金監(jiān)管制度與措施不能僅僅停留和滿足于資金分配、使用、運(yùn)轉(zhuǎn)過程合規(guī)，還應(yīng)該再向前邁進(jìn)一步，看看是否實(shí)現(xiàn)了“不忘初心”、精準(zhǔn)脫貧。以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政扶貧資金監(jiān)管理念，既強(qiáng)調(diào)對資金運(yùn)動過程的關(guān)注，減少和避免資金漏損，同時更強(qiáng)調(diào)要以保障精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來構(gòu)建資金監(jiān)管體系，提高扶貧資金使用的精準(zhǔn)度，避免將手段、過程目標(biāo)化。

（二）圍繞多維監(jiān)管主體建立全方位監(jiān)管體系

監(jiān)管體系是指由監(jiān)管主體、監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制、信息溝通渠道、監(jiān)管方式、監(jiān)管對象等要素共同構(gòu)成的，既相對獨(dú)立又相互聯(lián)系的有機(jī)整體。對于財(cái)政扶貧資金而言，政府是資金的分配者和使用者，而當(dāng)前的監(jiān)管主體又主要來自于政府及相關(guān)職能部門，這實(shí)際是不完整的。一個完整的監(jiān)管體系應(yīng)該“不僅包括對被監(jiān)督者的監(jiān)管，也包括對監(jiān)督者的監(jiān)管；不僅包括事前事中監(jiān)管，也包括對事后效果的監(jiān)管；不僅包括利益相關(guān)方的直接監(jiān)管，也包括非利益相關(guān)方的間接監(jiān)管”，具有多維監(jiān)管主體、全方位立體閉合監(jiān)管特征。廣西在財(cái)政扶貧資金監(jiān)管上要圍繞多維監(jiān)管主體建立全方位監(jiān)管體系，具體而言，應(yīng)該做到如下幾點(diǎn)：

1、充分發(fā)揮多維監(jiān)管主體的交叉監(jiān)管作用。當(dāng)前財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管主體，主要是政府及其職能部門，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)檎旧砭褪欠鲐氋Y金的支配主體。財(cái)政扶貧資金監(jiān)管主體除了政府及其職能部門之外，還應(yīng)該包括利益相關(guān)者、社會第三方機(jī)構(gòu)、新聞傳播媒介及社會公眾等。為此，建議廣西在繼續(xù)充分發(fā)揮扶貧主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門的行政監(jiān)管作用的前提下，進(jìn)一步發(fā)揮其他監(jiān)管主體的監(jiān)管作用。比如，邀請第三方機(jī)構(gòu)，對扶貧資金使用效果進(jìn)行客觀、獨(dú)立、理性的評估，形成社會監(jiān)管力量；發(fā)揮新聞媒體監(jiān)管作用，利用大眾傳播媒介對扶貧資金分配、使用過程進(jìn)行跟蹤報道；強(qiáng)化公眾監(jiān)管，鼓勵直接或間接受益和相關(guān)者依法通過各種手段對財(cái)政扶貧開發(fā)進(jìn)行全過程監(jiān)督。

2、建立事前、事中、事后全方位監(jiān)管體系。事后監(jiān)管帶有亡羊補(bǔ)牢性質(zhì)，對于已經(jīng)造成的損失于事無補(bǔ)，而事前監(jiān)管恰好可以有效減少由于事后監(jiān)管不及時造成扶貧資金投入的損失和浪費(fèi)。因此，必須正確認(rèn)識財(cái)政扶貧資金使用前監(jiān)管。做好事前監(jiān)管，不僅能夠提高資金的安全性，還可以糾正資金的不合理投向，有利于提高資金的使用效率。在事前控制環(huán)節(jié)建議廣西在扶貧項(xiàng)目論證環(huán)節(jié)引進(jìn)第三方論證機(jī)制，改變傳統(tǒng)的體制內(nèi)封閉論證做法，通過提高第三方評估機(jī)構(gòu)的參與程度來避免扶貧資金使用出現(xiàn)偏離，同時提高項(xiàng)目評審效率。

事中監(jiān)管是財(cái)政扶貧資金安全運(yùn)行的重要保障，作為財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的重要組成部分，是減少資金漏損、保證預(yù)期使用績效達(dá)成的有效監(jiān)管手段。建議廣西在財(cái)政扶貧資金的事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，一方面要加強(qiáng)扶貧資金到賬的監(jiān)管，將問責(zé)制度實(shí)實(shí)在在貫穿于財(cái)政扶貧資金管理的各個環(huán)節(jié)；另一方面強(qiáng)化對扶貧項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的監(jiān)管，避免項(xiàng)目實(shí)施成為“糊涂賬”。

事后監(jiān)管雖然帶有亡羊補(bǔ)牢性質(zhì)，但依然是提升財(cái)政扶貧資金使用效率的有效措施。廣西不僅需要繼續(xù)做好傳統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)管，加大不定期抽查審計(jì)工作力度，嚴(yán)處違法違紀(jì)行為，還應(yīng)該努力將財(cái)政扶貧資金從支出型管理向績效型管理轉(zhuǎn)變，將提高扶貧資金使用效率理念貫穿于扶貧項(xiàng)目資金運(yùn)營的全過程。

3、推動財(cái)政扶貧資金使用信息全面公開。獲取全面精準(zhǔn)的信息是實(shí)施有效監(jiān)管的前提。沒有充分的財(cái)政扶貧資金信息公開，就不可能建成基于多維監(jiān)管主體的全方位監(jiān)管體系。建議廣西能夠在相關(guān)信息公開領(lǐng)域做出表率，一方面是對政府公開信息的義務(wù)加強(qiáng)督查執(zhí)行，完善公眾知情權(quán)被拒絕后的申訴機(jī)制；另一方面是加強(qiáng)扶貧信息大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，為社會公眾及時、快捷獲取財(cái)政扶貧資金信息提供便利。■

（本文系2016年度中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生科研創(chuàng)新課題“財(cái)政精準(zhǔn)扶貧的績效評價研究——基于廣西貧困地區(qū)的考察”〈編號：2016Y415〉、2017年廣西哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究課題“廣西財(cái)政精準(zhǔn)扶貧的收入分配效應(yīng)研究”〈編號：17FJY020〉的階段性成果）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)/梧州學(xué)院）

注釋：

①從2014年起，中央財(cái)政不再單獨(dú)安排扶貧貸款貼息資金，將其統(tǒng)一列入發(fā)展資金中按因素法分配切塊下達(dá)地方，由地方自主安排。

②數(shù)據(jù)來源：人民網(wǎng)-理論頻道，http://theory.people.com.cn/n1/2016/0912/c40531-28708650.htm l## s6，2016年9月12日。

③數(shù)據(jù)來源：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告——2016》。

④數(shù)據(jù)來源：網(wǎng)易-財(cái)經(jīng)頻道：http://money.163. com/16/0719/15/BSBKS92200253B0H.htm l，2016年7月19日。

⑤數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室網(wǎng)站：http://nys.mof.gov.cn/ybxzyzf/lsbqdqzyzf/201706 /U020170615348857169852.pdf，2017年6月15日。

⑥2010-2015年數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村檢測報告——2016》，脫貧人口根據(jù)公式“當(dāng)年脫貧人口=上一年貧困人口-當(dāng)年貧困人口”計(jì)算得到。2016年的貧困人口、脫貧人口數(shù)據(jù)來源于2017年4月18日廣西扶貧辦在南寧舉行的2017年度廣西脫貧工作新聞發(fā)布會，貧困發(fā)生率則是以2015年為參照進(jìn)行計(jì)算得到。減貧速度根據(jù)公式“減貧速度=（當(dāng)年脫貧人口/上一年貧困人口）×100%”計(jì)算得到。

⑦這里的減貧速度來源于2017年4月18日廣西扶貧辦在南寧舉行的2017年度廣西脫貧工作新聞發(fā)布會，略高于筆者計(jì)算出來的結(jié)果。

⑧數(shù)據(jù)來源：中國扶貧開發(fā)年鑒2015。

⑨數(shù)據(jù)來源：基于2014年以來廣西下達(dá)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金（發(fā)展資金）、自治區(qū)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金（發(fā)展資金）公文中的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算整理得到。如果考慮文件可能被遺漏，其他類型扶貧資金未被統(tǒng)計(jì)進(jìn)來，實(shí)際的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金有可能大于表中數(shù)據(jù)。即便如此，并不影響本文的結(jié)論。

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