●張艷芳

義務(wù)教育均衡發(fā)展要求下的農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付
——基于比例原則的視角

●張艷芳

新一輪財(cái)稅體制改革內(nèi)含優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的價(jià)值取向。財(cái)政支出作為財(cái)稅體制改革的內(nèi)部構(gòu)成，應(yīng)與財(cái)稅體制改革的價(jià)值取向保持一致。在義務(wù)教育進(jìn)入均衡發(fā)展階段的新形勢下，我國農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”財(cái)政支出方式下的農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付手段未能通過比例原則審查，優(yōu)化資源配置功能缺失，無法實(shí)現(xiàn)社會公平的目標(biāo)。經(jīng)審查，中央承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)與支出責(zé)任的前提下的“中央-縣級政府委托代理模式”被證明是卓有成效的，依存于此的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也是必要的，但現(xiàn)行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度卻不能被照搬用于該模式,有必要在財(cái)稅體制改革中，優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付手段，以契合財(cái)稅體制改革的價(jià)值取向。

財(cái)稅體制改革比例原則農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

一、問題的提出

當(dāng)前，隨著新一輪財(cái)稅體制改革啟動，財(cái)稅體制改革的價(jià)值取向已經(jīng)明晰，行動路線正逐漸出臺與落實(shí)。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》專章定位“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，確定了通過財(cái)政體制改革促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)，直言財(cái)政體制“優(yōu)化資源配置”、“維護(hù)市場統(tǒng)一”和“促進(jìn)社會公平”的價(jià)值取向。

財(cái)政支出作為財(cái)稅體制改革內(nèi)部構(gòu)成，自應(yīng)以與財(cái)政體制改革的價(jià)值取向保持一致，在財(cái)稅體制內(nèi)部獻(xiàn)力于新一輪財(cái)稅體制改革基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，財(cái)政支出口徑寬而廣，具體方式復(fù)雜且多樣，企圖以單一的方案應(yīng)對多樣的支出需求幾乎是徒勞的。有效的財(cái)政支出改革方案應(yīng)內(nèi)生于具體事權(quán)，而又高于具體的事權(quán)，以給予富有針對性及成效性的指導(dǎo)。以農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政支出為例，本文觀測到了其存在“有失均衡”及“與新形勢錯(cuò)配”，整體效率不足及公平缺失，有違財(cái)稅體制改革優(yōu)化資源配置及促進(jìn)社會公平的價(jià)值取向的問題。

（一）義務(wù)教育全面普及但有失均衡

2011年，我國取得了全面普及城鄉(xiāng)義務(wù)教育的重大成果。然而，“全面普及”并非“全面發(fā)展”。2016年7月2日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕40號）中指出，“在許多地方，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教育資源緊缺，教育質(zhì)量亟待提高”。實(shí)際上，早在2012年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕48號）就針對義務(wù)教育發(fā)展不均衡的問題，順勢提出了“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的基本目標(biāo)，制定了“均衡配置辦學(xué)資源”的發(fā)展舉措，要求中央財(cái)政加大對中西部地區(qū)的義務(wù)教育投入，并要求省級政府加強(qiáng)統(tǒng)籌，加大對農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)以及薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度。

（二）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障制度與新形勢錯(cuò)配

究其根本，就義務(wù)教育而言而，經(jīng)費(fèi)保障才是義務(wù)資源均衡配置的核心。在義務(wù)教育普及階段，2001年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)〔2001〕21號）明確指出，“縣級人民政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任”，自此建立了“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。另外，“中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”也隨著《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》（國發(fā)〔2005〕43號）的出臺而建立。在該機(jī)制下，中央政府通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式配合“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的落實(shí)。在均衡義務(wù)教育發(fā)展的新形勢下，國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》（國發(fā)〔2015〕67號，下稱“《通知》”）中指出，現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制已不能很好適應(yīng)新形勢要求，城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制存在有關(guān)政策不統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)可攜帶性不強(qiáng)、資源配置不夠均衡、綜合改革有待深化等問題。針對這些問題，《通知》在堅(jiān)持專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式，建立統(tǒng)一的中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的前提下，對現(xiàn)行的實(shí)施措施做了些許調(diào)整，本文整理如表1。

義務(wù)教育均衡發(fā)展的新階段必然要求經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制更能獻(xiàn)力均衡發(fā)展的目標(biāo)，但從表1可以直觀看出，均衡階段甚至基本沿用了普及階段的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。當(dāng)下，形式雖新，但機(jī)制事實(shí)上為舊。新形勢、舊機(jī)制的安排是否依然能夠如期發(fā)揮作用，有效均衡義務(wù)教育資源配置值得懷疑。故本文試圖以農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為考察對象，以比例原則為工具，觀察現(xiàn)有農(nóng)村義務(wù)教育支出方案的成效，以求在新一輪的財(cái)稅改革浪潮中，提出修正農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政支出的方案，助力于財(cái)稅體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(見表1)

表1 2006-2016中央義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和比例分擔(dān)綜覽①

二、連接：農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與比例原則

義務(wù)教育的均衡發(fā)展是一個(gè)歷史范疇，必須在特定的時(shí)間和空間領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行討論，其所實(shí)現(xiàn)的程度受也限于同期的財(cái)政能力。受限于有限的財(cái)政資源，如何選擇效益最大化的財(cái)政手段便是重中之重。就農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政支出而言，財(cái)政手段可基于“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的角度進(jìn)行選擇，不同事權(quán)與財(cái)權(quán)的配置可創(chuàng)制出不同的支出方式。“比例原則作為契合實(shí)質(zhì)意義的法治國理念，體現(xiàn)了憲政國家公權(quán)力的配置及其運(yùn)行規(guī)律的客觀要求，其內(nèi)在精神始終追求對人的尊嚴(yán)及其權(quán)利的終極關(guān)懷”（郝銀鐘和席作立，2004）。以比例原則為分析工具，可以建立義務(wù)教育財(cái)政資源配置的標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)揮比例原則對手段的擇優(yōu)作用，尋求實(shí)現(xiàn)適齡兒童平等、有尊嚴(yán)地受教育權(quán)利的有效途徑。

（一）審查工具：比例原則模型構(gòu)建

1、傳統(tǒng)“三階”比例原則。傳統(tǒng)的“三階”比例原則由妥當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則構(gòu)成，三者漸進(jìn)性的評斷標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了比例原則的總體框架。妥當(dāng)性原則之“妥當(dāng)”強(qiáng)調(diào)措施對達(dá)到目的的有效性，該原則僅僅是對相關(guān)措施的功用評斷，只要相關(guān)措施被評斷為非絕對不能促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，相關(guān)措施就被認(rèn)為符合“妥當(dāng)性原則”。必要性原則，即最小侵害原則。“最小侵害”意旨在多種符合“妥當(dāng)性”的措施中，只有對公民權(quán)利侵害最小的措施才能被采納。該原則強(qiáng)調(diào)的是，殊途同歸的情況下，要權(quán)衡具體路徑對公民權(quán)利的消極影響，從中選取最良性的、對公民權(quán)利影響最小的措施。狹義比例性原則的核心是法益的均衡性。價(jià)值法益總體上可分為公法益與私法益，法益均衡則要求相關(guān)措施必須兼顧公法益與私法益。

2、目的正當(dāng)性審查引入的必要性。目的是一切行為的根源，若源頭不正，其衍生行為的正當(dāng)性根本無可能。傳統(tǒng)“三階”原則關(guān)注的是政府“如何做”，即重點(diǎn)關(guān)注公權(quán)力的行為方式，忽視了政府“為什么做”的行為原因，導(dǎo)致很多目的不正當(dāng)，但行為方式符合比例原則要求的公行為大行其道。我國很多學(xué)者逐漸關(guān)注到了比例原則的這一缺陷，逐漸展開了引入目的正當(dāng)性審查的討論。學(xué)者劉權(quán)認(rèn)為，“目的正當(dāng)是公權(quán)力行為正當(dāng)?shù)那疤?，將目的正?dāng)性原則納入比例原則之中從而確立四階比例原則，有利于限制立法者、行政者的目的設(shè)定裁量，有利于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義”（劉權(quán)，2014）。學(xué)者蔣紅珍（2010）認(rèn)為，“目的正當(dāng)性是任何目的手段關(guān)系論證的基礎(chǔ)，如果管制目標(biāo)自身就不正當(dāng)，那么，無論后續(xù)比例原則三個(gè)分支的說理與論證多么詳盡細(xì)致，都可能成為掩飾非法目的的‘遮羞布’”。本文亦認(rèn)為，目的正當(dāng)性是審查公權(quán)力行為的起點(diǎn)，比例原則應(yīng)當(dāng)引入目的性審查，完善傳統(tǒng)原則結(jié)構(gòu)。是故，本文采用目的正當(dāng)性原則、妥當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則的比例原則的構(gòu)成，以四階要素展開分析與評斷。

（二）比例原則對農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審查

新形勢下，中央政府仍然沿用了農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付手段的舊機(jī)制。在此現(xiàn)狀下，本文先對該手段進(jìn)行比例原則審查，分析其是否為最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育目的的方式。審查該手段是否符合比例原則，就是要審查該手段是否目的正當(dāng)，是否有助于義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是否是最小侵害的手段，是否做了最佳的利益取舍。

1、目的正當(dāng)性審查：內(nèi)含均衡發(fā)展目的。要進(jìn)行目的性審查，就要觀察手段是否存在目的不正當(dāng)?shù)氖聦?shí)。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為義務(wù)教育財(cái)政支出手段，只有目的正當(dāng)，才真正具有正當(dāng)性。農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政支出的諸多手段之一，從理論上能夠提高農(nóng)村義務(wù)教育對于財(cái)政資源的享有比例?！读x務(wù)教育法》第四十六條的規(guī)定②彰顯了農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的最初目的是為了支持和引導(dǎo)地方各級人民政府通過加大財(cái)政投入，盡量扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的狀態(tài)，其目的具有保障農(nóng)村地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育的正當(dāng)目的，符合目的正當(dāng)原則。

2、妥當(dāng)性原則審查：有益于實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展目標(biāo)。從妥當(dāng)性原則展開對農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的審查，就是要審視農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付否有利于實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)。一方面，從理論上看，前述已經(jīng)揭示了我國義務(wù)教育城鄉(xiāng)之間教育資源差距較為明顯的問題，這些問題的根源在于農(nóng)村義務(wù)教育缺乏財(cái)政資金支持。農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接增加了可投入農(nóng)村義務(wù)教育的資金，將提高農(nóng)村義務(wù)教育資源補(bǔ)給的能力。另一方面，從實(shí)施效果觀察，農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)保障制度在普及階段已經(jīng)發(fā)揮了義務(wù)教育資源初級分配的作用。我國義務(wù)教育全面普及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)即是例證。是故，無論從理論上還是從數(shù)據(jù)上的分析均可以看出，農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有均衡義務(wù)教育資源的作用，符合妥當(dāng)性原則。

3、必要性原則審查：非最溫和手段。考慮農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否符合必要性原則的要求，應(yīng)該注重考量其是否屬于最溫和的手段?，F(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為輔助手段依存于“以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，在主次手段相輔相成的安排下，縣級政府承擔(dān)了絕對的支出責(zé)任，中央政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付僅發(fā)揮輔助作用。然而，自從分稅制以來，中央政府通過下放事權(quán)上收財(cái)權(quán)，導(dǎo)致我國地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)失衡，難以在公共服務(wù)領(lǐng)域扮演好服務(wù)提供者的角色。義務(wù)教育財(cái)政資源捉襟見肘的實(shí)際狀況，更是直接證明了“以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障制度難以承擔(dān)普及并均衡義務(wù)教育的重任。在地方政府財(cái)政吃緊，卻又不得不承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育主要支出責(zé)任的局面下，若要及時(shí)、充分保障教育資金的到位，或許只有壓縮其他財(cái)政支出的方法。而此類顧此失彼的方法實(shí)在難以被認(rèn)為是溫和的手段。

這一問題實(shí)際上也為大多數(shù)學(xué)者所察覺,并提出了相關(guān)的解決方案。值得特別注意的是，盡管針對此問題的觀點(diǎn)多元化，但是其總的核心觀點(diǎn)實(shí)乃根據(jù)各級政府的財(cái)政自主性狀況，在各級政府間合理分配農(nóng)村義務(wù)教育的支出責(zé)任。本文對諸多觀點(diǎn)進(jìn)行歸納分類，一類是立足于中央和省政府財(cái)政自主性較高的現(xiàn)狀，單方面提出加大中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的支出責(zé)任。如郭平（2007）認(rèn)為，“要使農(nóng)村義務(wù)教育走出困境，必須根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相對稱以及區(qū)間教育公平原則，努力建立以中央和省級政府為主體，各級政府合理分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)政府保障機(jī)制”。另一類是則不僅考慮到了中央和省政府財(cái)政高度自主性，還顧及了中央和省級政府具體執(zhí)行農(nóng)村義務(wù)教育事項(xiàng)的不便，主張建立“委托地方政府辦學(xué)，中央政府承擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的辦學(xué)體制（張麗華和汪沖，2008）。

以上兩類觀點(diǎn)本質(zhì)上都強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)的相適應(yīng)。農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是“以縣為主”的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制下應(yīng)運(yùn)而生的財(cái)政手段，二者一主一輔共同助力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育在不同階段下的發(fā)展目標(biāo)。因此，本文欲從必要性原則的角度對農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行審查，必須從基礎(chǔ)上考察“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制是否屬于恰當(dāng)?shù)呢?cái)政手段，并從“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”調(diào)整的角度，整體觀察潛在可用的財(cái)政手段，將“以縣為主”的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制與其他各種手段進(jìn)行比較。

表2將現(xiàn)行的“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制與事權(quán)調(diào)整、財(cái)權(quán)調(diào)整進(jìn)行對比，并將在后文從理論演繹及實(shí)證分析的角度展現(xiàn)分析過程及結(jié)論。

表2 事權(quán)、財(cái)權(quán)調(diào)整對比

第一，事權(quán)調(diào)整之一：中央上收農(nóng)村義務(wù)教育支出事權(quán)。將農(nóng)村義務(wù)教育支出事權(quán)上收到中央主要是基于義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性和中央政府的財(cái)政能力優(yōu)勢而提出的方案。一方面，義務(wù)教育屬于全國性的公共產(chǎn)品，基于這樣的產(chǎn)品屬性，政府有義務(wù)為所有適齡兒童提供享受義務(wù)教育公共服務(wù)。然而，全國性的公共產(chǎn)品性質(zhì)也意味著義務(wù)教育的外部性顯著，地方政府缺乏動力從緊張的財(cái)政中擠出資金投入義務(wù)教育。全國性的公共產(chǎn)品要求相應(yīng)的財(cái)政支出必須是中立的，這自然只有中央政府能夠保障實(shí)習(xí)。另一方面，在義務(wù)教育均衡發(fā)展階段，政府有義務(wù)為全國適齡兒童提供同一水平的義務(wù)教育服務(wù)。受制于我國幅員遼闊，且各地發(fā)展程度相異，各地縣政府的財(cái)政能力頗具差距，各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育服務(wù)水平很難保持一致。此外，分稅制以來，我國地方政府一直處于事權(quán)過重而財(cái)權(quán)不足的尷尬境地，相反我國中央政府集中了主要財(cái)力，有足夠的能力給予農(nóng)村義務(wù)教育必要的支持。因此，僅從義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性及中央政府的財(cái)政能力考慮，由中央政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的支出事權(quán)責(zé)任更為公平及可行。

從實(shí)證研究的結(jié)果看，張麗華等（2008）研究發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育支出責(zé)任劃分度（%）提高一個(gè)百分點(diǎn)，即中央政府在義務(wù)教育總投入中多承擔(dān)一個(gè)百分點(diǎn)，地區(qū)義務(wù)教育完成率將上升0.7647個(gè)百分點(diǎn)。因此，相對于通過中央政府轉(zhuǎn)移支付方式加大義務(wù)教育投入，調(diào)整中央和地方義務(wù)教育支出責(zé)任劃分，合理調(diào)度政府間義務(wù)教育財(cái)政支出比例更具有效用意義。

從以上的分析看，義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性、中央政府的財(cái)政能力為義務(wù)教育事權(quán)上移至中央提供了理論上的可行性。除此之外，實(shí)證研究結(jié)果表明了上收義務(wù)教育事權(quán)具有實(shí)際效用，為促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展的論斷提供了結(jié)論性的支持。目前，我國城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展存在差距已是眾目昭彰，“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制下衍生的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不符合必要性原則。相反，中央政府上收事權(quán)更具有優(yōu)勢，也更符合必要性原則。

第二，事權(quán)調(diào)整之二：加強(qiáng)省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的統(tǒng)籌責(zé)任。事權(quán)的劃分需要從效率上加以考慮。從理論上分析，省級政府統(tǒng)籌提供農(nóng)村義務(wù)教育服務(wù)是有效的，主要具有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢：其一省級政府財(cái)政能力強(qiáng)；其二省級政府接近服務(wù)享受者，具有信息優(yōu)勢，更容易找到農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的癥結(jié)，制定富有針對性的解決方案；其三從政府管理上而言，省級統(tǒng)籌較之于中央政府統(tǒng)籌，更具有合理性。然而，雖然從理論上來說，省級統(tǒng)籌農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展并無不可，甚至較之于中央政府更具有信息優(yōu)勢，也更符合政府管理規(guī)律。然而，張晏（2013）的研究結(jié)果表明，雖然中央與地方政府之間的分權(quán)對城鎮(zhèn)義務(wù)教育有正面影響，但對農(nóng)村義務(wù)教育卻有負(fù)面影響?；诖?，強(qiáng)化省級統(tǒng)籌對于農(nóng)村義務(wù)教育而言并非最佳選擇，應(yīng)通過增加中央財(cái)政的投入比例來矯正地方政府對農(nóng)村義務(wù)教育的資源配置。

第三，財(cái)權(quán)調(diào)整：提高縣政府的財(cái)政自給能力。提高縣政府的財(cái)政自給能力的措施旨在平衡縣一級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的前提下，保留“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制。從簡單的邏輯推演上分析，似乎只要提高了縣政府的財(cái)政自給能力，就能提高縣政府對農(nóng)村義務(wù)教育投入的積極性。然而，二者的關(guān)系并非如此簡單純粹。

財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)既可以利用地方政府與公共服務(wù)消費(fèi)者近距離的優(yōu)勢，以發(fā)揮靈活滿足不同的偏好需求的作用，又可以刺激地方政府展開適當(dāng)?shù)呢?cái)政競爭，提高公共服務(wù)有效供給率。然而，中國式的財(cái)政分權(quán)在公共服務(wù)方面的表現(xiàn)并不盡如人意。從實(shí)證研究的結(jié)果上看，盧洪友（2006）的研究表明，在貧困地區(qū)，財(cái)政分權(quán)會促使其壓縮教育等非生產(chǎn)性其他公告品投資，適度提高財(cái)政集權(quán)是促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展均衡化的有效途徑。張晏（2013）的研究結(jié)果也顯示，中央政府與地方政府的財(cái)政分權(quán)度越高，農(nóng)村義務(wù)教育產(chǎn)出越低。具體來說，分權(quán)程度每提高1%。農(nóng)村的初中畢業(yè)生升讀普通高中比例降低0.17%。龔鋒（2013）通過對2002—2010年30個(gè)省區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后也表明，地方掌握的財(cái)政資金或安排的財(cái)政支出中來自于地方本級的自有資金的比例越高，越有可能對地方義務(wù)教育服務(wù)配置效率產(chǎn)生負(fù)面影響。此外，李軍超（2015）通過運(yùn)用1978-2011的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果表明，隨著財(cái)政分權(quán)度的提高，城市小學(xué)經(jīng)費(fèi)投入的年增長基數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，導(dǎo)致城鄉(xiāng)普通小學(xué)的發(fā)展差距又進(jìn)一步被加大。由此可見，直接提高財(cái)政分權(quán)度，增加縣政府的自有財(cái)政收入的方法對于農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展不僅積極作用不明顯，甚至可能造成顯著的負(fù)面影響。因此，保留現(xiàn)行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制對于縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡化發(fā)展的影響是消極的，不符合比例原則“最小損害”的要求。是故，統(tǒng)一提高財(cái)政分權(quán)度，增加縣政府的財(cái)政自給能力的方式不可取。

綜上，在事權(quán)調(diào)整上，一方面，省級統(tǒng)籌對農(nóng)村義務(wù)教育有著消極的影響；另一方面，通過比較“以縣為主”并輔以農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與上收農(nóng)村義務(wù)教育支出責(zé)任至中央兩種不同的經(jīng)費(fèi)保障手段可知，后者更為有利。換言之，“以縣為主”并輔以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式未通過必要性原則的審核。從事權(quán)角度上，中央政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育支出責(zé)任是符合必要性原則的。而從財(cái)權(quán)角度觀察，提高財(cái)政分權(quán)，進(jìn)而增強(qiáng)縣級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的承擔(dān)能力的方法卻并不能遂愿，也未承受住必要性原則的考驗(yàn)?？偠灾?，由中央政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的支出責(zé)任符合必要性原則，該手段可以進(jìn)入比例原則最后環(huán)節(jié)之狹義比例原則的終極審查環(huán)節(jié)，本文將在第三部分對該手段從比例原則角度進(jìn)行整體審查。

4、狹義比例原則審查：審查終止。比例原則的審查具有程序上的進(jìn)階性審查的要求，只有滿足了前一環(huán)節(jié)的審查要求才能進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)的審查。換言之，要進(jìn)入“狹義比例原則”的審查，必須全部通過前面三個(gè)環(huán)節(jié)的審查。然而，現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未能通過必要性原則的審查，已經(jīng)能夠得出該財(cái)政手段不符合比例原則的結(jié)論，失去了進(jìn)入狹義比例原則審查的基礎(chǔ)。

三、比例原則視域下的農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化

本文通過上述審查，從根本上否認(rèn)了“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的適宜性，是故以該經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為前提的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更不能通過比例原則的審查。然而，本文的寫作的最終目的是在比例原則的指引下尋求一條最佳道路，以助城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在前述諸多手段當(dāng)中，只有上收農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)至中央通過了必要性原則的審查，故本文借用比例原則工具其加以探查該手段是否是適宜于促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（一）比例原則視閾下的中央農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)負(fù)責(zé)制審查與構(gòu)建

為從比例原則全視角觀察中央農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)負(fù)責(zé)制，必須從目的正當(dāng)性審查、妥當(dāng)性原則審查、必要性原則審查及狹義比例原則審查四個(gè)方面全方位進(jìn)行觀察。下文將對其進(jìn)行詳細(xì)的論述。另外，前述已經(jīng)從必要性原則的視角審視了上收農(nóng)村義務(wù)教育支出事權(quán)至中央這一財(cái)政手段，并給出了肯定的答案，故在此部分不再贅述。

1、目的正當(dāng)性審查：符合義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)。就均衡義務(wù)教育發(fā)展而言，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的合理分配才是根本，經(jīng)費(fèi)的豐缺直接決定了教育的發(fā)展程度。均衡城鄉(xiāng)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展作為我國義務(wù)教育重大的戰(zhàn)略目標(biāo)，中央承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育支出責(zé)任作為諸多財(cái)政手段之一，其目標(biāo)符合戰(zhàn)略目標(biāo)，具有正當(dāng)性。

2、妥當(dāng)性原則審查：助力于均衡發(fā)展目標(biāo)。在妥當(dāng)性原則的要求下，以妥當(dāng)性的視角觀察中央農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)責(zé)制，就是要審視該機(jī)制否有利于促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如前述，在財(cái)力上，較之于縣級政府，中央政府具有絕對優(yōu)勢，若將事權(quán)交予中央政府，顯然具有更大的加大投入的可能性。另一方面，前述引用的實(shí)證研究結(jié)果也表明（如張麗華，2008），農(nóng)村義務(wù)教育支出事權(quán)調(diào)整至中央對促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展具有顯著的積極意義。因此，上收農(nóng)村義務(wù)教育支出事權(quán)至中央具有妥當(dāng)性。

3、狹義比例原則審查：利益均衡取舍適當(dāng)?！蔼M義比例原則以損害部分利益為代價(jià)而追求整體法益之增進(jìn)，其蘊(yùn)涵著公法領(lǐng)域利益沖突的客觀性以及利益衡量的必要性”。義務(wù)教育雖然以義務(wù)教育均衡發(fā)展下的一體化的公共利益為其價(jià)值目標(biāo)，但在教育資源有限的情況下，公共利益一體化實(shí)現(xiàn)確實(shí)存在困難。例如，在資源有限的情況下，城鄉(xiāng)必然存在著享受教育資源的優(yōu)先與滯后的差別。此等差別的存在，使得在一部分受教育者享受優(yōu)先享受到教育資源的同時(shí)，另一部分的利益實(shí)際上受到了損害。在狹義比例原則的要求下，義務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的手段必須是對整體利益增進(jìn)最多，且對部分利益損害最小的手段。

從收益上看，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政支出產(chǎn)生的利益沖突根本上源于財(cái)政能力的有限性。在財(cái)政有限并在義務(wù)教育“均衡”目標(biāo)的要求下，中央政府財(cái)力上的優(yōu)勢會增加農(nóng)村義務(wù)教育可支配資金，縮小城鄉(xiāng)的義務(wù)教育發(fā)展的差距，緩解城鄉(xiāng)與地區(qū)之間義務(wù)教育利益的沖突，彌補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)的利益漏洞。

從侵害上看，在城市的義務(wù)教育水平領(lǐng)先的情況下，采取中央直接負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)的機(jī)制，或會降低中央財(cái)政補(bǔ)助城市義務(wù)教育的可能性，潛在損害城市地區(qū)適齡兒童的教育利益。但本文認(rèn)為，在義務(wù)教育已普及但未均衡的具體情況下，提高農(nóng)村義務(wù)教育的資源配置能力才是當(dāng)務(wù)之急。在該措施下，提高農(nóng)村地區(qū)生均可支配資源的比重，比進(jìn)一步加大對城市義務(wù)教育的投入，進(jìn)而擴(kuò)大城鄉(xiāng)間義務(wù)教育差距更能促進(jìn)現(xiàn)階段均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。故本文認(rèn)為，中央上收農(nóng)村義務(wù)教育支出事權(quán)滿足利益均衡要求。

（二）委托-代理關(guān)系下的中央農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)負(fù)責(zé)制

從整體上而言，中央負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)是符合比例原則的，其與其他外部手段比較而言也是最優(yōu)的。然而，如何落實(shí)該機(jī)制關(guān)系到該機(jī)制的實(shí)際效用。本文將該機(jī)制的具體實(shí)施方式歸納如下：其一，中央政府可以直接面向農(nóng)村義務(wù)教育，將資金撥付到教育基地。其二，中央可委托地方政府代為執(zhí)行具體的事務(wù)，中央負(fù)有最終的支出責(zé)任，具體事務(wù)交由地方政府主管，形成“委托-代理”關(guān)系。此外，“委托代理”關(guān)系還可以繼續(xù)分為以下幾類：其一，中央-省級政府的委托代理關(guān)系；其二，中央-市級政府的委托代理關(guān)系；其三，中央-縣級政府的委托代理關(guān)系。面對以上多種內(nèi)部組成的可能性，該如何選擇最優(yōu)的構(gòu)成要素，則是能否最大程度發(fā)揮中央農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)機(jī)制的關(guān)鍵因素。

1、中央-縣級政府委托代理模式（支出分權(quán)）最優(yōu)。就中央直接面向農(nóng)村義務(wù)教育需求，直接承擔(dān)義務(wù)教育支出的執(zhí)行責(zé)任實(shí)施機(jī)制而言，其面臨著諸多難以克服的挑戰(zhàn)。其中最為突出的就是不可忽視的信息收集劣勢。信息收集是制定政策的前提條件。中央政府作為我國最高層級政府，其與農(nóng)村義務(wù)教育資源需求地之間存在省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級政府的距離。距離越遠(yuǎn)，政府對各地農(nóng)村義務(wù)教育的需求信息了解的程度就愈低。加之，我國幅員遼闊，農(nóng)村義務(wù)教育基地眾多，信息收集量大，信息收集難度高，這些客觀存在的情況決定了中央政府在信息收集方面的劣勢，而這一劣勢也從根本造成了中央政府直接執(zhí)行農(nóng)村義務(wù)教育事務(wù)的低效甚至不可行。

而對于中央與地方的委托代理，實(shí)際上是中央對農(nóng)村義務(wù)教育的支出分權(quán)，具體包括中央對省級政府的支出分權(quán)、中央對市級政府支出分權(quán)、中央對縣級政府支出分權(quán)三類。具體采用哪種支出分權(quán)，應(yīng)根據(jù)每種方式的實(shí)際效果而定。楊良松（2015）采用1995—2009年相關(guān)數(shù)據(jù)，使用相關(guān)模型，從實(shí)證角度就省內(nèi)對縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政分權(quán)對于義務(wù)教育支出的影響的相關(guān)問題進(jìn)行了分析，并得出“省內(nèi)支出分權(quán)對義務(wù)教育支出有顯著正的影響，縣鄉(xiāng)級支出占全省支出中的比例上升0.1，可使得義務(wù)教育支出比重上升0.6%”的結(jié)論。換言之，將義務(wù)教育的支出責(zé)任下放到縣鄉(xiāng)，較將義務(wù)教育支出責(zé)任上收到省，更有利于促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。此外，楊良松（2015）還采用2000—2006年的數(shù)據(jù)，對市內(nèi)財(cái)政支出分權(quán)對義務(wù)教育支出的影響進(jìn)行了分析，并得出“縣鄉(xiāng)財(cái)政支出占全市財(cái)政支出的比重增加10%，義務(wù)教育支出占全市財(cái)政支出的比重將增加1.8%左右”的結(jié)論。這些結(jié)果也再次證明，市級政府在義務(wù)教育方面的優(yōu)勢不如縣級政府顯著。

綜上，從實(shí)施效果上看，省級政府和市級政府直接承擔(dān)義務(wù)教育執(zhí)行責(zé)任對實(shí)現(xiàn)均衡義務(wù)教育發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)度不如縣級政府，中央-縣級政府委托代理關(guān)系（支出分權(quán)）最優(yōu)。

2、委托代理關(guān)系下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的必要性。正如前述，在中央對農(nóng)村義務(wù)教育承擔(dān)事權(quán)責(zé)任的前提下，中央政府和縣級政府之間的委托代理關(guān)系下的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政支出模式有利于農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。在此前提下，連結(jié)事權(quán)與執(zhí)行責(zé)任的橋梁便非中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付莫屬。中央的轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種方式。通常認(rèn)為，一般性轉(zhuǎn)移支付給予地方更多使用財(cái)政資金的自主性，更能提高地方政府開展競爭的積極性，從而在公共服務(wù)供給方面有更好的變現(xiàn)。相反，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則會因?yàn)槭`了地方政府具體使用資金的靈活性，從而降低資金使用的針對性與有效性。

表3 城鄉(xiāng)小學(xué)教學(xué)設(shè)備生均差異概況表

表4 城鄉(xiāng)小學(xué)專任教師職稱情況

然而，實(shí)證研究表明，對農(nóng)村義務(wù)教育而言，一般性轉(zhuǎn)移支付的正面影響不顯著，相反專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻有顯著的促進(jìn)作用。宋小寧（2012）基于2000余個(gè)縣級政府樣本和592個(gè)國家級貧困縣樣本，研究一般性轉(zhuǎn)移支付和基本公共服務(wù)供給的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，基本公共服務(wù)供給對一般性轉(zhuǎn)移支付增加極度缺乏彈性，一般性轉(zhuǎn)移支付1%的增長僅能帶來基本公共服務(wù)支出0.02%的增長。相反，龔鋒（2013）的實(shí)證結(jié)果顯示，如果由中央政府的轉(zhuǎn)移支付資金為地方義務(wù)教育服務(wù)供給融資，并由地方政府配置和使用這些義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金，將有助于提高地方義務(wù)教育服務(wù)的配置效率水平。通過這種方式，可以將地方政府的信息優(yōu)勢與中央政府的監(jiān)管和激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，從而有助于提高地方義務(wù)教育服務(wù)的配置效率和供給合意性。因此，縱然通過比例原則成功尋求到了中央-縣級政府委托代理模式這一促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的最優(yōu)方式，但中央對農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付依舊具有必要性。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目修正與完善

正如本文反復(fù)重申，均衡城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的主要任務(wù)是平衡資源分配。在實(shí)施均衡資源配置措施之前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有針對性地根據(jù)城鄉(xiāng)在資源配置上的差距進(jìn)行優(yōu)化顯然是十分必要的。本文表1揭示了近年來中央農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度仍然集中于傳統(tǒng)教育資源，但該方式是否有對癥下藥之效果還有待觀察。

表3顯示，在圖書資源上，城鄉(xiāng)生均數(shù)差異不大，但在現(xiàn)代教學(xué)設(shè)備如計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)多媒體教室等資源上，城鄉(xiāng)生均差異較大，城市生均數(shù)近為鄉(xiāng)村生均數(shù)的2倍。

表4顯示，在教師學(xué)歷上，城市小學(xué)教師的學(xué)歷以本科及專科為主，近年來研究生學(xué)歷的教師變多，但農(nóng)村小學(xué)教師的學(xué)歷卻集中于?？萍案咧校腋咧挟厴I(yè)以下學(xué)歷的教師數(shù)量較多。

此外，具體到各個(gè)地區(qū)，地區(qū)間的農(nóng)村義務(wù)教育資源分配亦存在著較大的差距。表5選取的3個(gè)地區(qū)當(dāng)中，在圖書資源方面，北京農(nóng)村小學(xué)生均占有量是廣西的4.261倍；在計(jì)算機(jī)資源方面，北京農(nóng)村小學(xué)生均占有量是廣西的15.090倍；在網(wǎng)絡(luò)媒體教室資源方面，北京農(nóng)村小學(xué)生均占有量是廣西的23.50倍。

表5 2013農(nóng)村小學(xué)教學(xué)設(shè)備區(qū)域生均差異概況表

綜觀以上的數(shù)據(jù)分析，在諸如圖書、校舍等傳統(tǒng)的教育資源配置方面，城鄉(xiāng)間的差距已不盡明顯，但現(xiàn)代教育資源分配則呈現(xiàn)出嚴(yán)重傾斜狀態(tài)。因此，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該偏重于現(xiàn)代義務(wù)教育資源的配置，例如計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)多媒體等。此外，師資資源的嚴(yán)重不平衡也很大程度上影響了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展質(zhì)量。中央政府應(yīng)該為優(yōu)秀教師提供更好的條件，鼓勵(lì)高學(xué)歷的教師到農(nóng)村任職。

四、結(jié)語

本文通過運(yùn)用比例原則對我國現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”財(cái)政支出方式下的農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付手段加以深度觀測后，揭示了現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度依存的“以縣為主”的財(cái)政支出方式有失恰當(dāng)性且專項(xiàng)支付項(xiàng)目與實(shí)際需求不同步的情況，指明了在義務(wù)教育均衡發(fā)展階段并新一輪財(cái)稅改革浪潮中，改革現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政支出方式的必要性與緊迫性。在對諸多財(cái)政手段進(jìn)行比較后，中央承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)與支出責(zé)任的方式下的“中央-縣級政府委托代理模式（支出分權(quán)）”被證明是卓有成效的。在該新手段下，新型的農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是連結(jié)中央事權(quán)與地方政府執(zhí)行責(zé)任的橋梁。為防止出現(xiàn)傳統(tǒng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付弊病，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理，制定一整套專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的操作規(guī)范，科學(xué)量化資金需求規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，提高資金的使用效率，促進(jìn)社會公平的財(cái)稅改革價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)?！?/p>

(本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“分稅制模式下地方財(cái)政自主權(quán)研究”〈15AFX021〉的階段性研究成果。)

（作者單位：武漢大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①2006—2015年的數(shù)據(jù)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》（國發(fā)〔2005〕43號）整理；2016年的數(shù)據(jù)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》（國發(fā)〔2015〕67號）整理。

②《義務(wù)教育法》第四十六條規(guī)定，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和規(guī)范義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，支持和引導(dǎo)地方各級人民政府增加對義務(wù)教育的投入。

[1]龔鋒.財(cái)政分權(quán)與地方公共服務(wù)配置效率——基于義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的實(shí)證研究[J].經(jīng)濟(jì)評論, 2013，(01).

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（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）