張偉，秦麗娜，何浩，袁順全

(1.北京城市系統(tǒng)工程研究中心，北京 100035；2.北京市郊區(qū)水務事務中心，北京 100195)

我國農村基層水務管理改革對策
——以北京市為例

張偉1，秦麗娜2，何浩2，袁順全1

(1.北京城市系統(tǒng)工程研究中心，北京 100035；2.北京市郊區(qū)水務事務中心，北京 100195)

新時期我國農村基層治理結構發(fā)生了深刻變化，需要針對農村基層水務管理存在的關鍵問題推進系統(tǒng)性改革。結合我國農村基層水務治理的發(fā)展趨勢分析，探討了北京市農村基層農民用水協(xié)會及農村管水員隊伍建設現狀及存在的關鍵問題，并基于北京市相關改革實踐，提出了我國農村基層水務管理改革的對策，可以為深化落實節(jié)水優(yōu)先的治水管水新戰(zhàn)略提供決策參考。

農村基層；水務管理；農民用水合作組織；自主管理

水是生命之源、生產之要、生態(tài)之基。我國農村有句俗話：“收多收少在于肥，有收無收在于水”，表明水利或水務管理是農業(yè)的命脈，是農村基層經濟社會發(fā)展的基礎，對我國農村基層治理影響深遠，反過來農村基層治理變化也改變著基層水利或水務管理的發(fā)展[1]。隨著我國全面深化改革實踐推進，以及習近平總書記所提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水管水戰(zhàn)略不斷落實[2]，我國農村基層水務管理正面臨全面改革。

一、我國農村基層水務治理的發(fā)展趨勢

(一)我國農民自主管理的制度環(huán)境已經形成

改革開放后，我國農村基層治理結構發(fā)生了深刻變化，農戶重新成為生產決策的基本單元，客觀上一些水利設施建設和用水管理遠遠超出單個農戶的能力和范圍，需要若干農戶或者村民小組合作，自主合作成為一種內在需求和必然選擇。

農村稅費改革進一步優(yōu)化了農村基層自主合作治理的環(huán)境，拓展了農民自主治理的空間。我國目前已經形成“鄉(xiāng)政村治”的基本架構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對農村事務的管理受到諸多限制，而隨著網絡化社會的到來與我國新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現代化進程推進，農村基層對公共服務的需求日益增多，農村基層社會事務治理由過去簡單粗放變得越來越復雜精細[3]，農民自主管理的環(huán)境也逐漸成熟。

(二)我國農村基層水務治理改革方向清晰

我國水利發(fā)展和水務管理政策的主要焦點在于水利工程設施管理體制改革，改革的基本方向表現為：從20世紀后期的市場化向全面改革推進，國家介入不斷減弱，村民自主管理不斷加強。20世紀80年代中期以來，我國啟動了以市場化為取向的水利體制改革，新世紀之初取消了“兩工”(勞動積累工和義務工)，逐步取消了向農民征收的一系列稅費，及至2006年全面取消了農業(yè)稅。在國家對農村基層水利工程建設與管理介入逐漸弱化的同時，忽視了村民和村組織自主管理能力提升，以及其他相關條件改革，使得市場化取向的水利體制改革日益陷入困境之中[4]，一度造成農村水利設施管理缺位、供給不足、維護不力的狀況[5]，給農村水利建設帶來了巨大困難[6]，成為我國近些年來農村基層水利改革的基本背景和動因。

(三)我國農村基層水務管理新模式漸趨明朗

農村基層水務管理具有顯著的公益性，需要更加凸顯服務性特征。在“鄉(xiāng)政村治”的治理架構下，基層水務管理的演變趨勢是村民自主管理與政府服務互動協(xié)同，一方面，我國農村基層水務管理正在走向農戶“自主型合作”，即在一定區(qū)域的特定鄉(xiāng)村，以本鄉(xiāng)村利益和共同規(guī)范認同為基礎，實現鄉(xiāng)村事務的自我管理和服務；另一方面，“鄉(xiāng)政”“村治”互動協(xié)同，形成基層政府、企業(yè)、社團、農戶等多主體協(xié)同治理的格局，從而探索一條融合計劃模式與市場模式的中國特色基層水務治理模式，其中市場機制起著基礎性配置作用，但政府在水利基礎設施建設、水利供給、農民用水需求引導等方面也起著獨特的作用。

(四)我國農村基層水務管理政策框架基本形成

近年來，我國關于農村基層水務管理改革的兩大亮點是小型水利設施產權改革和農民用水合作組織建設。結合我國水利工程設施管理體制改革的市場化和基層治理結構演變，自2002年的《關于水利工程管理體制改革實施意見》(國辦發(fā)[2002]45號)開始，我國積極推動水利工程管理體制改革，在水權尤其是水權交易制度建設、農村水費和水資源費的計收、建管養(yǎng)分離、農民用水合作組織建設、農民參與水務管理制度等方面已經出臺了相關政策。結合農村基層水務管理實踐，針對小型農田水利設施管理主體缺失等問題，2003年水利部發(fā)布了《關于印發(fā)小型農村水利工程管理體制改革實施意見的通知》(水農〔2003〕603號)，提出組建包括農民用水戶協(xié)會在內的農民用水合作組織，作為農村小型水利設施經營管理的重要主體；2005年的《關于進一步加強農村工作，提高農業(yè)綜合生產能力若干政策的意見》(中發(fā)[2005]1號)、《關于建立農田水利建設新機制的意見》(國辦發(fā)〔2005〕50號)，提出加快推動農村小型水利設施產權制度改革，提出建立農田水利設施建設新機制，在全國推行農民用水協(xié)會制度；2011年的《關于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)[2011]1號)和首次中央水利工作會議，針對農村水務管理提出了改革小型水利設施產權、健全基層水利服務體系、發(fā)展農民用水合作組織、推進農業(yè)水價綜合改革等方面的具體政策，首次提出健全基層水務管理的服務性轉型。之后財政部、水利部等相繼就小型水利管理體制改革、基層水利服務體系完善出臺了一系列政策文件。

目前盡管我國基層水務管理改革的相關政策框架已經形成，但是由于國家和地方層面在小型農田水利設施產權改革、水權制度、農民參與水務管理制度等改革的實操層面沒有出臺更加明確和具體的配套實施措施，從而造成農村基層水務管理改革實踐相對滯后的局面。相對而言，2005年以來以農民用水合作組織為代表的基層農民自主管理組織有了很大發(fā)展，農民用水合作組織建設實踐在全國已經開展了十幾年，成為基層水務管理體系中的重要一環(huán)[7]，而農村小型水利設施產權改革推行相對較為有限，成為制約基層水務管理改革的重要因素。

二、北京市農村基層水務管理發(fā)展歷程與現狀

(一)北京市農村基層水務管理發(fā)展歷程

縱觀北京市農村基層水務管理改革歷程和相關政策文件，一般而言是對國家相關政策的具體落實和推動，但是也存在一定的創(chuàng)新。從農村基層水務管理實踐來看，北京市農村基層水務管理隨著我國全面深化改革而不斷推進，并對農村基層社會治理產生了深刻影響，農民用水協(xié)會等農民合作組織在農村基層治理中發(fā)揮著重要作用。根據農民用水合作組織發(fā)展，將北京市農村基層水務管理發(fā)展分為三個階段：

1.自主管理試點探索階段(2001—2005年)

2001年5月，北京市在利用世界銀行貸款發(fā)展節(jié)水灌溉項目(WCP)中成功引入了農民用水協(xié)會的用水管理模式，并開始試點探索。經過5年的試點建設，至2005年共組建了區(qū)級農民用水協(xié)會2個，鎮(zhèn)級農民用水協(xié)會31個，村級農民用水協(xié)會88個，臨時用水小組159個。

2.自主管理全面建設階段(2006—2011年)

2006年底，在試點探索基礎上，北京市出臺了《關于建立本市農村水務建設與管理新機制的意見》(京政辦發(fā)[2006]41號)、《關于印發(fā)北京市農民用水協(xié)會及農村管水員隊伍建設實施方案的通知》(京水務農[2006]75號)，為解決長期以來村級末端涉水事務管理主體缺位問題，在北京市水務部門主導下，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)及流域水務站共組建了125個農民用水協(xié)會，下設有3927個村農民用水分會，創(chuàng)新性地組建了10 800人的農村管水員隊伍，農民參與式水務管理得到快速發(fā)展[8]，解決了農村水務管理主體缺位問題，提升了農業(yè)節(jié)水灌溉和農村用水效率，提高了農村水務數據信息的準確性和有效性，促進了城鄉(xiāng)水源安全、供水安全、水環(huán)境安全保障[9]。

3.自主管理深化改革階段(2012年至今)

一方面，北京市不具備大型灌區(qū)的管理條件，農村地區(qū)主要為井灌區(qū)，盡管在很多發(fā)達國家用水戶參與用水管理已經具有成熟的制度設計和廣泛的管理經驗[10]，但在國內缺乏可供借鑒的成功經驗，農民用水協(xié)會與農村管水員制度實施面臨一些需要解決的問題；另一方面，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、節(jié)水型社會建設新實踐對農村基層水務管理提出了新要求。在加快完善全市水務管理的政策措施和體制環(huán)境建設基礎上，北京市出臺了《關于進一步健全完善區(qū)縣及基層水務管理體制的指導意見》(京水務郊[2013]108號)，積極推動區(qū)縣及基層水務管理體制改革。2014年9月，北京市委、市政府發(fā)布了《關于調結構轉方式發(fā)展高效節(jié)水農業(yè)的意見》(京發(fā)[2014]16號文)，將農村水務管理納入農村、農業(yè)發(fā)展方式和結構調整的大格局，在試點基礎上，開始推動農民用水協(xié)會及管水員制度的新一輪改革。

(二)北京市農民用水協(xié)會發(fā)展狀況

經過十余年的發(fā)展，北京市農民用水協(xié)會在職新界定、管理運行等方面不斷完整，規(guī)模數量隨著區(qū)劃調查和經濟社會發(fā)展有所變化，在農村基層水務管理中起著不可替代的作用。

1.農民用水協(xié)會的組織與數量

目前全市各區(qū)農民用水協(xié)會可以分為兩種類型，即依托基層水務站組建的水務站級農民用水協(xié)會，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農民用水協(xié)會。水務站級農民用水協(xié)會的管理主要由水務站/所負責；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農民用水協(xié)會的管理主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門來負責，而水務行政部門主要負責業(yè)務指導。農民用水協(xié)會分為兩級，下設村分會，具體負責村域內日常性水務管理和服務工作。經過近10年的發(fā)展，截至2015年，北京市農民用水協(xié)會共有92個，比2006年減少了33個。農民用水協(xié)會村分會為3865個，比2006年的3927個略有減少，但相對于農民用水協(xié)會，村分會發(fā)展更為穩(wěn)定。

2.農民用水協(xié)會的職能

根據國家政策，農民用水協(xié)會的職能主要是農村小型水利設施管護、集約節(jié)約用水、為用水戶服務等涉農用水服務，北京市相關政策拓展了農民用水協(xié)會的職能范圍，引入了更多的公益性職能，包括負責村內水利工程運行及管護、水費和水資源費計收、水務技術推廣，以及安全飲水、水源保護、污水治理、節(jié)水管理、用水管理、河道管護等。

3.農民用水協(xié)會的管理與運行

農民用水協(xié)會的組織管理方式，是自上而下的政府主導型管理模式，市水務行政部門主導制定了農民用水協(xié)會“五項制度”“八項措施”。農民用水協(xié)會的運行是在政府相關部門主導下實現的，具體而言，協(xié)會的管理人員、制度設計與落實、運行資金等主要依賴流域水務站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關主管科室，農村用水戶參與管理的途徑與方式相對較少。村分會事實上主要由村委會實施管理。全市各區(qū)的農民用水協(xié)會運行效果存在較大的差異，整體而言，依托村委會的村分會運行效果普遍較好。

(三)北京市農村管水員隊伍建設現狀

農村管水員是北京市農村基層水務管理的關鍵主體，可以保證將農村水務管理任務具體落實到人，已經成為推動農村基層水務管理工作的基本人員保障。近十年來北京市農村管水員隊伍基本穩(wěn)定，2015年全市管水員共有10 323名，與2007年初的10 800管水員隊伍規(guī)模變化不大。但各村的管水員數量差異較大，大多數村配置2～5名管水員，最少1人，少數村可達8～9人以上。

1.農村管水員的職責

北京市相關政策文件中對農村管水員職責的規(guī)定主要集中于公益性方面，包括負責機井和用水計量管理、用水月統(tǒng)月報、征收水費和水資源費、村節(jié)水和水源保護、村公共水務設施的日常維護和管理、村水務突發(fā)事件的應急處置及上報等。調研發(fā)現，實際工作中農村管水員的職責更加繁多，很多村的管水員還要承擔本村供排水管道維修、入戶維修服務、污水管道清理以及其他村委安排的臨時性工作等。

2.農村管水員隊伍結構

關于性別結構，男性管水員比重較高，約占74%以上，但存在一定的區(qū)域差異。關于年齡結構，老齡化趨勢明顯，根據抽樣調查統(tǒng)計，超過50歲的管水員占比近3成，平均年齡45.6歲，年齡中位數為47歲。關于學歷結構，抽樣調查表明初高中學歷占46.1%，初中以下占36.5%，大專與本科以上僅占17.4%。

3.農村管水員的管理。北京市各區(qū)的管水員管理存在一定的差異，大部分農村管水員直接與村委會或農民用水協(xié)會村分會管護責任書，村委會或村分會再與農民用水協(xié)會簽訂總的管護責任書；但也有少數管水員與村委會/村分會、農民用水協(xié)會簽訂三方管護責任書，或與村委會/村分會簽訂直接簽訂管護責任書。一般而言，村委會負責管水員的日?？己耍姓块T負責管水員業(yè)務培訓，以及管水員的月考核、年度考核和續(xù)聘考核，但一般以村委會/分會考核結果為依據。

三、北京市農村基層水務管理存在的問題

(一)與相關政策文件相比改革實踐相對滯后

與全國的情況類似，北京市農村基層水務管理改革的方式主要是自上而下的制度變革,主要焦點在于水利工程設施管理體制改革，改革的基本方向是市場化，但由于忽視了農村社會的內在特質,沒有很好地理順政府與市場的關系，基層小型水利設施管理的市場化和農民自主管理的改革實踐進展非常有限。

與國家和北京市關于基層農民用水合作組織建設相關政策要求相比，北京市基層水務管理改革實踐受制于各種因素而顯得相對滯后，就農民用水協(xié)會組建、組織、職能和運行等而言，實踐狀況與政策要求之間存在較大的差距(表1)。

(二)北京市農民用水協(xié)會發(fā)展存在的問題

1.以政府為主導的發(fā)展模式難以推動用水戶有效參與

北京市農民用水協(xié)會發(fā)展具有典型的政府主導特征，體現在農民用水協(xié)會的組建、管理、運行等諸多方面，在協(xié)會/分會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，農村用水戶參與的積極性不高，參與管理的途徑與方式很少，有效參與不足。

2.協(xié)會與基層水務行政部門缺乏良好的職能分工與協(xié)作

在2001-2005年的試點階段，北京市農民用水協(xié)會的職能比較單一，主要是負責農業(yè)灌溉管理。進入全面推廣階段后，農民用水協(xié)會的職能相對泛化，各區(qū)農民用水協(xié)會章程大同小異，章程中所規(guī)定的協(xié)會職能與基層水行政部門基本一致。在實踐中，由于缺乏健康運行的各類保障，職能落實相對有限。

表1 北京市農民用水協(xié)會建設政策與實踐比較

3.多頭管理與村委會作用過大并存

農民用水協(xié)會管理體制不完善，盡管各區(qū)農民用水協(xié)會的管理存在較大差異，但大多存在管理主體多、管理效率低、村委會的作用過大等問題，影響協(xié)會作用的充分發(fā)揮。農民用水協(xié)會的管理主體包括水行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關主管部門，村分會的管理還涉及到村委會，水行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門與村委會協(xié)調也往往存在一些問題。

農民用水協(xié)會與村分會事實上關系互動性差，反饋機制不完善，村委會在村分會運行管理中起著決定作用。由于村委會事實上具體負責管水員和村分會的管理，在管水員隊伍的支撐下完成了很多日常性水務管理工作，因此村分會的運行效果相對更好。

4.協(xié)會缺乏自主管理的運行保障

首先，在法律制度層面，農民用水協(xié)會良性運行的法律制度保障不完善，如關于水權的規(guī)定不清晰，缺乏農村小型水利設施產權改革的配套政策，協(xié)會對小型水利設施的運營管理難以落實。其次，缺乏必要的組織、人員保障，協(xié)會人員與水務站或者村委會往往是“一套班子、兩塊牌子”，缺乏穩(wěn)定和足夠的工作人員，協(xié)會相關的組織管理制度設計缺乏必要的論證，可行性不足，難以在實踐中貫徹落實。再次，協(xié)會缺乏運行的經濟基礎，最初成立時的經費來自政府財政資金，缺乏持續(xù)運行的資金來源，日常運行經費不足。

(三)北京市農村管水員隊伍建設存在的問題

1.職責多待遇低

與農民用水協(xié)會的職能相適應，管水員的職責涉及機井管理、用水計量、月統(tǒng)月報、征收水費和水資源費、農村節(jié)水和水源保護工作、農村公共水務設施的日常維護和管理、農村水務突發(fā)事件的應急處置及上報、以及其他村分會或村委會交辦的工作，幾乎涵蓋了水務主管部門的所有工作領域。農村管水員領取一定的補貼，盡管存在一定的區(qū)域差異，但總體補貼偏低，是調研中管水員、村委會主任、村支部書記、水務站站長等各類人員共同反映的問題。

2.用工管理不規(guī)范

農村管水員與農民用水協(xié)會、水務站、村委會的法律關系不清晰。北京市大多數區(qū)對管水員是否兼職和專職并未明確規(guī)定，但也有的區(qū)明確規(guī)定部分管水員為專職，這樣協(xié)會等管理部門與管水員之間事實上具有明確的勞動關系屬性，但實踐中卻未與管水員簽訂勞動合同，一旦管水員在工作中出現傷害事故，容易出現法律糾紛，也不符合國家法律的相關要求。

3.考核管理不規(guī)范

調研發(fā)現，管水員考核在實踐中缺乏客觀依據，有些村分會(實際上是村委會)對管水員的考核評價較為隨意，基層水行政部門缺乏必要的監(jiān)督手段。管水員考核管理普遍缺乏獎懲機制，使得考核往往流于形式。此外，由于管水員補貼一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政代為發(fā)放，水務主管部門、村委會作為管水員的管理者難以通過經濟手段對管水員進行有效管理。

四、我國農村基層水務管理改革對策

黨的十八屆三中全會以來，我國各個領域展開了全面深化改革，在農村基層水務管理方面，需要深入貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的水務管理新戰(zhàn)略，強化集約節(jié)約用水，穩(wěn)步推進基層水務管理體制機制改革。

(一)進一步完善農民用水合作組織發(fā)展的相關法規(guī)和制度

建議各地根據國家已經出臺的關于水利工程管理改革的相關文件、法規(guī)，結合農村基層水務管理實際，出臺農民用水合作組織相關的地方法規(guī)，明確農民用水合作組織的性質、地位、組建程序、職能和工作職責、組織架構、運行機制、資金保障、工程產權、政策優(yōu)惠等。根據農民用水合作組織建設需要，可以考慮設立公益性或者半公益性農村管水員崗位，有條件的可以設置專職管水員崗位，并加強管水員隊伍規(guī)范化建設，明確農村管水員的職業(yè)性質和相關法律關系，建議農民用水合作組織與專職管水員建立明確的勞動關系，簽訂勞動合同，讓農民用水合作組織發(fā)展和農村管水員隊伍建設有法可依。

(二)結合試點示范不斷完善與推進農村用水收費制度

結合國家現有政策，探索和完善農村用水收費制度，充分發(fā)揮農民用水合作組織在用水計量和水費計收方面的關鍵作用，促進農村用水節(jié)約。建議各地結合試點探索，完善農村用水收費制度，關于農業(yè)用水，示范推廣農業(yè)用水終端水價，建立農業(yè)水費財政補貼機制，針對生活用水、農業(yè)用水和其他非農業(yè)生產用水，建立節(jié)水獎勵和補貼制度，并出臺相關規(guī)范性文件，逐步落實推行。

(三)試點探索農村小型水利設施管理體制改革

借鑒國外發(fā)達國家和地區(qū)自主用水管理的經驗，結合我國地表水灌區(qū)自主管理的成功經驗，對廣大平原地區(qū)的井灌區(qū)試點農民用水合作組織經營管理農村小型水利設施，落實農民用水合作組織對農村小型水利工程的運營和管理權，并結合試點不斷完善農村小型水利設施管理體制改革的相關配套措施，為農民用水合作組織開展相關改革提供政策支持。此外，進一步落實政府購買水務公共服務政策，完善相關配套措施，為農民用水合作組織獲取政府資金支撐提供政策依據。

(四)深化改革提升基層水務依法管理與服務能力

規(guī)范農村基層水務管理中“一事一議”的范圍、各類主體的權利與義務、議事流程、爭端處置等。一方面繼續(xù)發(fā)揮村民民主表決在“一事一議”中的關鍵作用，提升村民參與自主管理的意識和能力；另一方面也要形成高效議事的流程和模式，避免久拖不決、不利于基層水務服務與管理的事情發(fā)生。

提升小流域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層水務管理和服務的能力。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為依托，強化基層水行政主管部門的服務能力，科學分解農民用水合作組織、基層水務行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關職能分工。結合各地農村發(fā)展實際，建議包括農民用水協(xié)會在內的農民用水合作組織主要履行農村小型水利設施管理、水環(huán)境巡視、水源地保護、重要節(jié)水技術推廣、水務相關政策與科普知識宣講、應急管理服務等公益性職能的日常管理，為水行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關職能部門管理提供輔助性服務。水行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關職能部門應該形成聯(lián)合管理機制，避免條塊分割所導致的不一致、不協(xié)調問題。

[1]桂華.組織與合作:論中國基層治理二難困境——從農田水利治理談起[J].社會科學，2010(11)：68-77.

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[10]肖峰.參與式管理在韓墩銀黃灌區(qū)的應用研究[D]. 濟南：山東大學，2012.

(編輯：佘小寧)

Research of the reform countermeasures in grass-root water affairs management in China——a case study of Beijing

Zhang Wei1，Qin Li′na2, He Hao2, Yuan Shunquan1

(1.BeijingResearchCenterofUrbanSystemEngineering，Beijing100035，China；2.BeijingSuburbanWaterAffairsCenter，Beijing100195，China)

In the new era, China's rural grassroots governance structure has undergone profound changes, and it is necessary to promote systematic reform in the rural grass-roots water affairs management aiming to practical problem solving. The paper firstly analyzes the new trends of grass-roots water affairs management in rural china; then, taking Beijing as a case study, focuses on the key problems in operation of the Water Users Association of Farmers in Beijing suburban; and lastly, puts forward some countermeasures and suggestions so as to offer reference for policy-makers and deepen the implementation of the new strategy of water-saving priority in water affairs management in practice.

Rural grass-roots; Water affairs management; Rural water cooperation organization; Autonomous management

2017-04-22

張偉(1969-)，女(漢)，山東濟寧人，副研究員，博士，主要從事區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃、城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展方面的研究。

科技部國家重點研發(fā)計劃(2016YFC0802501-3)；北京市財政項目(PXM 2016_178215_000014)；北京市郊區(qū)水務事務中心課題(2015-001260-SWK-01)

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