● 呂同舟

理論研討

構(gòu)建政府縱向職責(zé)體系的三個(gè)問(wèn)題性視角

● 呂同舟

從2007年黨的十七大報(bào)告中首次提出“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系”算起，至今已有十年時(shí)間?？陀^地看，雖然諸多領(lǐng)域體制改革均取得了顯著的成績(jī)，但關(guān)于政府縱向職責(zé)體系的研究和實(shí)踐仍有待進(jìn)一步深化。這既源于這項(xiàng)改革本身涉及異常復(fù)雜的要素，也源于當(dāng)前我國(guó)正處于歷史轉(zhuǎn)型期這一事實(shí)——政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各方面要素都在發(fā)生巨大變化，導(dǎo)致外部形勢(shì)異常嚴(yán)峻。正因如此，關(guān)于政府縱向職責(zé)體系的構(gòu)建，并非單純的職能轉(zhuǎn)變或機(jī)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題，而是關(guān)涉著一系列內(nèi)外部要素的問(wèn)題域。為了更清晰地厘清政府縱向職責(zé)體系的邏輯思路和構(gòu)建路徑，需要轉(zhuǎn)換改革思路，立足問(wèn)題視角進(jìn)行觀察，從而為深化理論認(rèn)識(shí)、推進(jìn)改革實(shí)踐提供可能的幫助。具體看，至少可以從以下三個(gè)問(wèn)題入手。

政府要對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？

“政府要對(duì)公民負(fù)責(zé)”，這似乎是一個(gè)不證自明的命題。但如果從權(quán)力配置的角度看，地方政府的權(quán)力來(lái)源有兩個(gè)方面：一是作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，通過(guò)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)獲得外部授權(quán)，二是作為本區(qū)域的行政機(jī)關(guān)，直接或間接地通過(guò)上級(jí)行政機(jī)關(guān)從中央政府得到內(nèi)部授權(quán)。后者是主要途徑這一事實(shí)，使得下級(jí)政府在管理實(shí)踐中更傾向于對(duì)上負(fù)責(zé)，也導(dǎo)致其在職責(zé)配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置方面更傾向于“復(fù)制”上級(jí)政府。在這個(gè)意義上，權(quán)力配置方式與當(dāng)前政府間縱向關(guān)系以及職責(zé)履行之間，存在緊密的邏輯聯(lián)系，自然也就成為下一步推進(jìn)職責(zé)體系構(gòu)建需要考慮的關(guān)鍵問(wèn)題之一。

新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)的改革實(shí)踐無(wú)疑也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。以往頗受詬病的集分式改革，均是在地方政府以內(nèi)部授權(quán)為主要權(quán)力來(lái)源方式的基礎(chǔ)上推進(jìn)的，其癥結(jié)在于權(quán)力配置方式表現(xiàn)出極強(qiáng)的非制度化，某種意義上，權(quán)力的集分成為了中央有效控制地方的“武器”。

沿著這一邏輯，在未來(lái)推進(jìn)政府縱向職責(zé)體系構(gòu)建的過(guò)程中，可從權(quán)力配置方式改革入手，跳出集權(quán)或分權(quán)的一般性爭(zhēng)論，以合理確權(quán)為原則，推進(jìn)內(nèi)部授權(quán)規(guī)范化、外部授權(quán)擴(kuò)大化，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的制度化。

政府要負(fù)責(zé)什么？

“政府要負(fù)責(zé)什么”指向具體的政策執(zhí)行。在這一過(guò)程中，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵要素之一。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是作為財(cái)政支出的各個(gè)不同部分的組合狀態(tài)及其數(shù)量配比的總和，本質(zhì)上體現(xiàn)為財(cái)政職能和政策執(zhí)行的狀態(tài)。也就是說(shuō)，政府的職責(zé)配置直接影響著財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，而財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和規(guī)模也反映出政府的履責(zé)狀態(tài)?；谶@一邏輯，關(guān)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的時(shí)間序列分析，往往能夠揭示出政府職能轉(zhuǎn)變的歷程。這一點(diǎn)也可以從新中國(guó)成立以來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變遷的相互映射上得到驗(yàn)證。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，形成了以重工業(yè)為優(yōu)先、“無(wú)所不包、無(wú)所不管”的職能結(jié)構(gòu)；相應(yīng)地，財(cái)政支出一方面覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面，另一方面重點(diǎn)落在固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域，而科教文衛(wèi)領(lǐng)域比重較低。改革開放以后，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)兩大變化：一是總體規(guī)模呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的財(cái)政比重逐漸降低，相應(yīng)地公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政比重日漸增加。這些變化勾勒出從“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”到“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，也凸顯了政府逐漸淡化經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能、強(qiáng)化公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

然而，結(jié)合當(dāng)前行政發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不均衡仍然比較顯著。這種不均衡既表現(xiàn)在對(duì)民生財(cái)政目標(biāo)的偏離上，也表現(xiàn)在不同地區(qū)、不同層級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的顯著偏差上。這種狀態(tài)實(shí)際上揭示了下一步改革的方向。未來(lái)，應(yīng)將重點(diǎn)放到財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化上，一方面打造公共財(cái)政，另一方面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從而構(gòu)建起有序、高效的政府縱向職責(zé)體系。

政府要如何負(fù)責(zé)？

從靜態(tài)上看，政府縱向職責(zé)體系指縱向各層級(jí)政府應(yīng)完成的工作任務(wù)的總和；從動(dòng)態(tài)上看，這一概念意味著政府為了有效完成工作任務(wù)而與市場(chǎng)、社會(huì)乃至個(gè)體發(fā)生關(guān)系的過(guò)程，例如，推進(jìn)行政審批制度改革、編制權(quán)責(zé)清單等。換言之，寬泛地講，政府縱向職責(zé)體系可以被視為包含政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多個(gè)主體在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)體系；在這一體系中，政府并非唯一的行動(dòng)主體，其履責(zé)過(guò)程需要依賴其他行動(dòng)主體的信息和資源支持，并且這種支持的表現(xiàn)方式和作用強(qiáng)度會(huì)因公共政策議題的變化而有所區(qū)別。進(jìn)一步說(shuō)，政府必須承認(rèn)其他政策行動(dòng)者的存在，并意識(shí)到其重要的資源調(diào)動(dòng)和配置能力，強(qiáng)化諸多政策行動(dòng)者各自的治理能力及其競(jìng)合聯(lián)系，進(jìn)而塑造一種多元主體之間的互賴關(guān)系。

基于這一前提，在未來(lái)推進(jìn)政府縱向職責(zé)體系構(gòu)建的過(guò)程中，一方面要強(qiáng)化政府履職能力，另一方面，政府應(yīng)主動(dòng)、有序地向社會(huì)放權(quán)、向市場(chǎng)放權(quán)，在不斷“試錯(cuò)”中提高其參與公共問(wèn)題治理的能力，乃至承接一部分由政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的公共職能。

簡(jiǎn)言之，構(gòu)建政府縱向職責(zé)體系是一個(gè)異常復(fù)雜的過(guò)程。未來(lái)應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，從具體的問(wèn)題入手，圍繞著“權(quán)力配置制度化”、“財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化”、“多元主體治理能力強(qiáng)化”三個(gè)抓手，解決好一系列內(nèi)外部問(wèn)題，扎實(shí)推進(jìn)政府縱向職責(zé)體系構(gòu)建。

（作者單位：上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院）

注：本文受上海市人民政府發(fā)展研究中心—上海師范大學(xué)研究基地專項(xiàng)課題（編號(hào)：2017-YJ-C09）資助。

▲《沁園春·雪》 張義炎書法

沁園春·雪毛澤東

北國(guó)風(fēng)光，千里冰封，萬(wàn)里雪飄。

望長(zhǎng)城內(nèi)外，惟余莽莽；大河上下，頓失滔滔。

山舞銀蛇，原馳蠟象，欲與天公試比高。

須晴日，看紅裝素裹，分外妖嬈。江山如此多嬌，引無(wú)數(shù)英雄競(jìng)折腰。

惜秦皇漢武，略輸文采；唐宗宋祖，稍遜風(fēng)騷。

一代天驕，成吉思汗，只識(shí)彎弓射大雕。

俱往矣，數(shù)風(fēng)流人物，還看今朝。