●任克勤

常德經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的實踐和路徑探索

●任克勤

近年來，湖南省常德市城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷加快，一些自然條件好、產(chǎn)業(yè)集中度高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先發(fā)展，涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟總量大、人口數(shù)量多、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)、城鎮(zhèn)建設(shè)快、輻射效應(yīng)好的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，如常德市鼎城區(qū)灌溪鎮(zhèn)，桃源縣漳江鎮(zhèn)、陬市鎮(zhèn)，臨澧縣安福鎮(zhèn)等經(jīng)濟活躍鎮(zhèn)GDP總量均占縣域經(jīng)濟總量10%以上，公共財政收入均超過1億元，人口和鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模大，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出，成為縣域經(jīng)濟的引擎和城鎮(zhèn)化的支點。當前，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制與經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實要求相比仍然不相適應(yīng)，面臨著諸多挑戰(zhàn)，如何通過深化改革、完善體制機制，使管理服務(wù)適應(yīng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展新需求，是必須破解的主要問題。

一、常德經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展的行政管理體制困境

一是職能轉(zhuǎn)變不到位。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府的職能已發(fā)生嬗變，除了原有的發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、搞好計劃生育及維護社會穩(wěn)定等傳統(tǒng)政府職能外，還面臨著發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、加強社會管理、提供公共服務(wù)等方面的新需求。職能雖在不斷轉(zhuǎn)變，但轉(zhuǎn)變不到位，缺位、錯位和越位問題并存，對發(fā)展社會事業(yè)和提供公共服務(wù)關(guān)注不夠，鎮(zhèn)級公共產(chǎn)品短缺。

二是管理權(quán)責不對等。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展管理任務(wù)重，但權(quán)限關(guān)系上表現(xiàn)出明顯的“線強塊弱”，其權(quán)力不完整。如缺少經(jīng)濟社會發(fā)展急需的行政審批權(quán)，導(dǎo)致不能實施有效管理；缺乏城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法權(quán)，致使部分違法建設(shè)不能及時有效查處等。此外，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)承擔了縣域范圍內(nèi)的，如食品衛(wèi)生監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管等方面管理任務(wù)，因不是合法的執(zhí)法主體，出現(xiàn)重大責任事故的，鎮(zhèn)級政府?！疤嫒藫煛?。

三是財權(quán)事權(quán)不匹配。目前經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)實行的均是“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制，盡管部分鎮(zhèn)轄區(qū)財政收入達到幾千萬甚至過億元，但實際可用財力有限；上級部門經(jīng)常下放事項而不配套資金，鎮(zhèn)級政府被迫承擔相應(yīng)支出，財權(quán)向上集中和事權(quán)逐步下移導(dǎo)致鎮(zhèn)財權(quán)事權(quán)不匹配困境，這不僅制約了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展，而且限制了其自我增長機制形成。如鼎城區(qū)灌溪鎮(zhèn)2016年轄區(qū)GDP總量超過百億元、財政收入突破億元，但鎮(zhèn)政府無獨立財權(quán)，財政分成比例低，改善民生能力有限。

四是機構(gòu)設(shè)置和人員配備不合理。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)職能與管理機構(gòu)普遍存在“人大衣小”、“ 腳大鞋小”問題。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和事業(yè)站所幾乎統(tǒng)一規(guī)范為“五辦一所六站”，對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展提升有影響；園區(qū)和行政區(qū)未能有機融合制約了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)健康發(fā)展，如鼎城區(qū)灌溪鎮(zhèn)、漢壽縣太子廟鎮(zhèn)等已建設(shè)開發(fā)區(qū)，目前尚未實行政區(qū)合一管理體制，“兩套人馬、各行其是”，增加了行政運行成本，造成了規(guī)劃難統(tǒng)一，對產(chǎn)城融合帶來隱患。由于鎮(zhèn)級機構(gòu)建制規(guī)格、發(fā)展空間的局限，吸引優(yōu)秀人才乏力，即使招得進來也不易留住。管理隊伍的建設(shè)也不完全適應(yīng)社會管理半徑的延伸，導(dǎo)致下放權(quán)力出現(xiàn)無人對接、不愿對接、無能力對接以及權(quán)力運行低效的現(xiàn)實困境。

五是配套措施不完善。相關(guān)法律不完善。目前經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限沒有相關(guān)法律，普遍存在著權(quán)力下放合法性不足的問題。相關(guān)制度不完善。如在專項資金、土地、金融等要素資源配套方面，國家、省、市尚未出臺明確規(guī)定，由于缺乏有力的要素資源支持，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足。相關(guān)機制不完善。大量增加經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)管理權(quán)限，在不少領(lǐng)域縣鎮(zhèn)兩級政府將成為相對獨立的主體，這就要重構(gòu)上下級政府間制度關(guān)系和運行機制；此外，權(quán)力下放也面臨監(jiān)督難題。

二、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的常德實踐

為破解經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展面臨的體制機制障礙，2014年，常德市選取桃源縣陬市鎮(zhèn)為試點，推進行政管理體制改革。

一是下放管理權(quán)限。按照“依法依規(guī)、能放盡放”的原則，2015年，桃源縣縣直部門將適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理更有效的，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項目投資等方面的203項管理權(quán)限先后委托或下放到陬市鎮(zhèn)，并依法合理界定縣與鎮(zhèn)的職責權(quán)限，有效解決了“車大馬小”問題，增強鎮(zhèn)的發(fā)展內(nèi)生動力。

二是創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)。桃源縣按照決策、執(zhí)行、監(jiān)管相互銜接的要求，打破陬市鎮(zhèn)原有管理格局，對原有鎮(zhèn)屬行政事業(yè)單位進行功能整合，將原來“五辦六站”調(diào)整為“六辦三中心一執(zhí)法”，即設(shè)置黨政綜合辦等6個黨政機構(gòu)，設(shè)置社會事業(yè)綜合服務(wù)中心等3個事業(yè)單位，設(shè)置綜合執(zhí)法大隊。陬市鎮(zhèn)重點抓好“綜合執(zhí)法大隊”和“政務(wù)服務(wù)中心”的建設(shè)，下放、委托的執(zhí)法類權(quán)限一律由綜合執(zhí)法大隊承接；下放、委托的行政審批、行政許可和公共服務(wù)事項一律進駐政務(wù)服務(wù)中心，實行“一站式”辦公，方便了企業(yè)和群眾。

三是強化政策扶持。加大資源激勵，擴大陬市鎮(zhèn)管理權(quán)限，在重大投資、用地指標等方面優(yōu)先傾斜；除專項資金優(yōu)先傾斜外，桃源縣每年安排500萬元作為陬市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，并將部分稅費收入、土地收益納入對鎮(zhèn)返還范圍，確保財力與事權(quán)相匹配。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。桃源縣明確除中央、省里有明確規(guī)定外一律不得增加陬市鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項，增強試點鎮(zhèn)發(fā)展的自主權(quán)。深化戶籍改革。全面放開落戶限制，經(jīng)批準落戶人員享受城鎮(zhèn)居民同等待遇，在鎮(zhèn)城區(qū)落戶的本鎮(zhèn)人員其集體土地承包權(quán)繼續(xù)保留，并享受所在村的集體資產(chǎn)權(quán)益。創(chuàng)新人員配置方式，統(tǒng)一使用、分類管理現(xiàn)有行政事業(yè)編制人員，提高人力資源配置效率。增強陬市鎮(zhèn)黨委政府對副科級干部和派駐機構(gòu)干部調(diào)整話語權(quán)，并鼓勵陬市鎮(zhèn)探索雇員制，激發(fā)人員活力。

四是完善運行機制。陬市鎮(zhèn)積極探索實行“前臺+后臺”的組織框架和運行模式，理順了綜合執(zhí)法大隊、政務(wù)服務(wù)中心和其他職能部門的關(guān)系，前兩者直接面向基層群眾、企業(yè)和其他社會組織，是“前臺”，其他職能部門履行政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問責，是“后臺”。建立“前臺”和“后臺”協(xié)調(diào)溝通和制約制衡的運行機制，形成了“前臺”為群眾服務(wù)，“后臺”為“前臺”服務(wù)的新格局，提升了陬市鎮(zhèn)政府治理效能。

三、進一步深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑探索

一是持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變。建議按照宜工則工、宜商則商、宜旅則旅等思路，由市級層面出臺文件準確定位經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府的職能范圍，重點強化其發(fā)展特色經(jīng)濟、提供公共服務(wù)、加強社會管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等職能。同時，構(gòu)建有針對性的考核體系，推動經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)從直接抓招商引資向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供社會管理和公共服務(wù)上轉(zhuǎn)變；通過出臺注冊、稅收和資金等方面支持政策，積極培育社會組織，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、公私合作的多元化公共服務(wù)體系。

二是積極推進下放管理權(quán)限。重點是將屬地性強、與企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)事項的縣級審批審核權(quán)限，鎮(zhèn)區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)和管理職權(quán)，面對一線的環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生等除限制人身自由之外的行政處罰權(quán)以及與其配套的行政強制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，通過省級法制部門明確等形式依法下放或委托給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府，使發(fā)達鎮(zhèn)具備與發(fā)展相適應(yīng)的縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。暫時不具備條件下放的審批事項，簡化程序，明確時間節(jié)點，創(chuàng)造條件逐步下放。強化鎮(zhèn)黨委人事話語權(quán)，駐鎮(zhèn)單位的黨群工作實行屬地管理；以塊為主的雙重管理單位主要負責人調(diào)整為以鎮(zhèn)的意見為主；以條為主的人員調(diào)動、任免、考核須征求所在鎮(zhèn)黨委意見，年終考核權(quán)重，鎮(zhèn)的意見占50%以上。

三是探索推動政府管理創(chuàng)新。分類推進改革。對于那些位于常德市城區(qū)周邊范圍的鎮(zhèn)，可統(tǒng)籌考慮調(diào)整行政區(qū)域規(guī)劃，將其歸并為市轄區(qū)或向國家申報鎮(zhèn)改市；對于那些位于縣政府所在地的鎮(zhèn)，可考慮撤鎮(zhèn)建街道；對于離市區(qū)較遠的其他鎮(zhèn)，探索推進賦予其部分縣級職能。轄區(qū)內(nèi)有產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，積極探索政區(qū)合一的管理模式?？茖W(xué)設(shè)置符合經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)自身特點的辦事機構(gòu)。由綜合執(zhí)法機構(gòu)代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一代理行使縣級政府及其部門下放的執(zhí)法職能；強化政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，推行“一站式”服務(wù)，提高服務(wù)效率。大力推行政府購買服務(wù)和“政府雇員制”等，形成養(yǎng)事不養(yǎng)人的社會事業(yè)供給機制。

四是完善財政管理體制。選擇部分經(jīng)濟發(fā)展水平高、財政收支規(guī)模大的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，探索設(shè)立鎮(zhèn)財政局，賦予縣級財政管理權(quán)限。在實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的地方，建立“劃分稅種、核定基數(shù)、超收全返”財政激勵機制；將土地出讓金扣除上繳全部返還給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)所收的城市維護建設(shè)等稅費全部用于其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，以促進其可持續(xù)發(fā)展。充分發(fā)揮各級財政現(xiàn)有各類專項資金的集中使用效益，整合上級各類專項資金，重點向經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)投入，賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)享有相關(guān)計劃、項目、資金單列權(quán)和項目資金整合使用權(quán)。通過放寬準入門檻等，積極爭取商業(yè)銀行、保險公司等在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)立分支機構(gòu)或布點經(jīng)營，逐步完善金融服務(wù)體系；支持經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)加大投資體制改革力度，依法建立和完善其投融資平臺，引入社會資本，形成城鎮(zhèn)建設(shè)多元化的融資格局。

五是健全改革配套措施。建議市級層面出臺文件明確經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)權(quán)責清單，明確放權(quán)部門實施監(jiān)督檢查的辦法和程序；全面推行以鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)部門負責人為重點的行政審批和執(zhí)法決策監(jiān)督責任追究制度，暢通公眾和輿論監(jiān)督渠道。重點考核經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)管理效能、公共服務(wù)質(zhì)量、居民滿意度和發(fā)展目標，減少乃至取消對其經(jīng)濟指標考核，引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)從“政府主導(dǎo)型”向“內(nèi)生增長型”發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。完善土地政策，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，充分考慮經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的發(fā)展需要；在省里下達建設(shè)用地指標時，市縣安排適當數(shù)量專項用地用于支持經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展；支持經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)開展遷村并點、土地整理、開發(fā)利用荒廢地，做到節(jié)約集約用地等。推進戶籍制度改革，以吸引更多農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。推進省級以上層面立法，從法律上保經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)有獨立的決策自主權(quán)、完整的行政管理權(quán)及財政權(quán)以及承擔與這些事權(quán)相匹配的責任。

（作者系常德市編辦主任）