魯莉華+李文博

[摘 要] 官僚經(jīng)濟(jì)理論是公共選擇理論的一個(gè)重要組成部分，它從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度解釋了在政治活動(dòng)中政治家和官僚的價(jià)值取向及行為。文章運(yùn)用官僚經(jīng)濟(jì)理論，從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面分析了我國(guó)“三公支出”改革，認(rèn)為這場(chǎng)改革其實(shí)質(zhì)是政治家和官僚最終以公眾利益為衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)個(gè)人利益或小部門利益的摒棄，得出政治家和官僚并不總是以個(gè)人利益最大化為目標(biāo)的結(jié)論。對(duì)推進(jìn)“三公支出”改革，提出基于“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”雙重屬性確定“三公支出”標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)進(jìn)行有效的制度設(shè)計(jì)兩點(diǎn)對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 公共選擇理論；官僚經(jīng)濟(jì)理論；三公支出；公眾利益；個(gè)人利益

[中圖分類號(hào)] F014.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）02-0016-06

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“三公支出”一直居高不下，成為社會(huì)及輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。歷屆政府推行一定改革，但未取得突破性進(jìn)展。在高壓反腐態(tài)勢(shì)下，從2011年開(kāi)始我國(guó)加大“三公支出”改革力度，以制度規(guī)范為著力點(diǎn)，降低政府的消費(fèi)性支出、緩解財(cái)政赤字，“三公支出”改革成效顯著。公共選擇理論的官僚經(jīng)濟(jì)理論，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度解釋了在政治活動(dòng)中政治家和官僚的價(jià)值取向及行為，其中一個(gè)核心觀點(diǎn)就是：政治家與官僚并不總是以公眾利益為工作目標(biāo)，而是以個(gè)人利益最大化為目的。這一立論將政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域同一化，與政治研究中“政治人”假設(shè)以及傳統(tǒng)官僚制中政治家和官僚持“中立”價(jià)值觀的論述具有明顯分歧，為公共財(cái)政的持續(xù)擴(kuò)張?zhí)貏e是“三公支出”的不斷增加提供一種解釋。

然而，我國(guó)“三公支出”改革，是官僚主動(dòng)從行政管理層面控制政府消費(fèi)性開(kāi)支，其實(shí)質(zhì)是政治家和官僚最終以公眾利益為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)官僚個(gè)人利益或小部門利益的摒棄，也說(shuō)明官僚并不總是以個(gè)人利益最大化為目標(biāo)。官僚經(jīng)濟(jì)理論對(duì)“三公支出”改革的解釋，依然存在理論上的悖論和實(shí)踐上的矛盾。在中國(guó)情境下，需具體問(wèn)題具體分析。文章先概述官僚經(jīng)濟(jì)理論的主要觀點(diǎn)，對(duì)“三公支出”的概念進(jìn)行分析，然后梳理我國(guó)“三公支出”改革脈絡(luò)，并運(yùn)用官僚經(jīng)濟(jì)理論從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面分析我國(guó)“三公支出”改革，從而得出結(jié)論，以此提出推進(jìn)我國(guó)“三公支出”改革的具體措施。

1 公共選擇理論的官僚經(jīng)濟(jì)理論與“三公支出”概念

1.1 公共選擇理論的官僚經(jīng)濟(jì)理論

公共選擇理論是20世紀(jì)40年代末50年代初在凱恩斯主義為主導(dǎo)的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以及政府職能部門增加、規(guī)模擴(kuò)張、資源利用不足、政府過(guò)度干預(yù)等問(wèn)題明顯化條件下，由公共選擇學(xué)派建立和發(fā)展起來(lái)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論之一。它運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，分析和研究在既定的社會(huì)公眾偏好和政治程序背景下，政府的政策是如何制定出來(lái)的，以及如何改革政治程序以改進(jìn)決策和結(jié)果。打破了長(zhǎng)期以來(lái)存在于政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)之間的界限，成為溝通兩者的橋梁[1]。通過(guò)把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入官僚行為分析，對(duì)參與公共選擇的主體之一官僚的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)及其危害和治理進(jìn)行了系統(tǒng)的剖析，從而形成公共選擇理論的官僚經(jīng)濟(jì)理論[2]，它是西方公共選擇學(xué)派的一個(gè)重要組成部分。

何為官僚？在公共選擇理論看來(lái)，政府行政機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部的公務(wù)人員都稱之為官僚。此外，還包括負(fù)責(zé)提供政府服務(wù)的各個(gè)部門[3]，指“官僚機(jī)構(gòu)”，是人格化的機(jī)構(gòu)。分析官僚行為動(dòng)機(jī)時(shí)，他們認(rèn)為，政治決策的參與者同經(jīng)濟(jì)生活中的每個(gè)人一樣，是理性的“經(jīng)濟(jì)人”。人性在本質(zhì)上是一致的，既然人們?cè)谶M(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，是以個(gè)人的成本——收益計(jì)算為基礎(chǔ)的，那么便沒(méi)有理由認(rèn)為政府官員（官僚）在政治過(guò)程中的行為和其他人在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行為有本質(zhì)區(qū)別。官僚也就是亞當(dāng)·斯密所說(shuō)的“經(jīng)濟(jì)人”或交易者，他們從自己的偏好和效用函數(shù)出發(fā)，從交易活動(dòng)中尋找和創(chuàng)造使自己獲利的機(jī)會(huì)[4]。換句話說(shuō)，官僚并不總是以公眾利益為工作目標(biāo)，而是以個(gè)人利益最大化為目的，這一目標(biāo)是政府官員（官僚）在政治活動(dòng)中的基本遵循。個(gè)人利益最大化的體現(xiàn)即是在任期內(nèi)獲得最大化的預(yù)算[5]。這也導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和公共預(yù)算的膨脹。

公共選擇理論的這種分析方法不同于傳統(tǒng)的韋伯式理性官僚制理論。在傳統(tǒng)的官僚政治理論看來(lái)，官僚是“政治人”[6]，是服務(wù)于公眾利益的，沒(méi)有自己的特殊利益，他們提供的公共服務(wù)是不偏不倚的，是有效率的[7]?！袄硇浴惫倭胖葡碌墓倭胖环纳鐣?huì)利益的最大化，合理與合法的職權(quán)是官僚概念的核心，而這些都不是官僚經(jīng)濟(jì)理論分析問(wèn)題的基點(diǎn)。

1.2三公支出

“三公支出”指因公出國(guó)（境）、車輛購(gòu)置及運(yùn)行、公務(wù)接待等三項(xiàng)行政經(jīng)費(fèi)支出。因公出國(guó)（境）費(fèi)反映單位工作人員公務(wù)出國(guó)（境）的住宿費(fèi)、旅費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)、雜費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等支出；公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)反映單位公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)及租用費(fèi)、燃料費(fèi)、維修費(fèi)、過(guò)路過(guò)橋費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、安全獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用等支出；公務(wù)接待費(fèi)反映單位按規(guī)定開(kāi)支的各類公務(wù)接待（含外賓接待）支出[8]。“三公支出”，既包括納入中央財(cái)政預(yù)決算管理層面的，也有地方層面的。

“三公支出”具備以下三個(gè)特點(diǎn)：（1）來(lái)源于財(cái)政撥款，政府是“三公經(jīng)費(fèi)”管控的主體[9]，同時(shí)納稅人有權(quán)對(duì)其的使用情況進(jìn)行監(jiān)督；（2）使用范圍較廣，從衣食住行到學(xué)習(xí)提升等等，存在較大自由裁量空間，也說(shuō)明了管理的復(fù)雜性；（3）服務(wù)對(duì)象固定，主要為單位自身的運(yùn)行及其公務(wù)人員從事公務(wù)活動(dòng)的支出，超出此范圍的，都被認(rèn)為挪作他用。

無(wú)論是學(xué)界研究還是公眾直觀感受，人們普遍認(rèn)為，我國(guó)“三公支出”存在總量高、問(wèn)題多，如一些因公出國(guó)（境）行為變相為公款旅游；公車數(shù)量多、運(yùn)行費(fèi)用高，公車私用問(wèn)題嚴(yán)重；公務(wù)接待數(shù)額巨大，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重等等。姜秀敏認(rèn)為，2005年的三公消費(fèi)支出達(dá)到財(cái)政收入的35%，在我國(guó)每100元的政府財(cái)政收入中，就有35元是用于官員的“三公消費(fèi)”[10]。2010年中央行政單位、事業(yè)單位和其他單位三公支出合計(jì)94.7億元。其中，出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)17.73億元，車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)61.69億元，公務(wù)接待費(fèi)15.28億元。現(xiàn)階段，三公支出普遍存在鋪張浪費(fèi)甚至暗藏著腐敗行為，更是直接導(dǎo)致我國(guó)行政運(yùn)行成本過(guò)高、效率低下，嚴(yán)重影響到政府績(jī)效評(píng)估和政府在公眾心目中的形象，“三公支出”改革已迫在眉睫。