王 慧

海事行政違法涉罪案件移送的困境與出路*

王 慧**

海上交通安全是“一帶一路”戰(zhàn)略的基本要求，然而我國(guó)海事刑事審判權(quán)一直游離于海事法院之外，海事執(zhí)法①我國(guó)海上執(zhí)法主體包括兩大機(jī)構(gòu)：中國(guó)海警局和中國(guó)海事局，本文主要研究中國(guó)海事行政執(zhí)法中對(duì)于違法涉罪案件的處理。實(shí)務(wù)中有案不送、有案難送、以罰代刑積弊已久。解決問題的出路是：對(duì)于實(shí)體法問題，明確界定海事違法涉罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)，通過提高海上責(zé)任事故類犯罪財(cái)產(chǎn)損失立案標(biāo)準(zhǔn)等舉措來修改相關(guān)罪名的罪刑配置，完善海上犯罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于程序法問題，通過建立海事專門性的證據(jù)制度和程序規(guī)則，加強(qiáng)海事涉罪案件的司法監(jiān)督，完善海事行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。

海事違法與犯罪行政犯 涉罪案件移送 刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)

“一帶一路”海洋戰(zhàn)略的實(shí)施需要良好的海洋法治環(huán)境，同時(shí)也將促進(jìn)海洋法治的進(jìn)程。囿于我國(guó)海事執(zhí)法主體的多頭性及刑事司法主體的分散性，海事行政執(zhí)法與刑事司法的銜接制度始終沒有理順，涉罪案件移送率微乎其微。理論上，行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉罪案件稱為“行政犯”，此類案件如果要進(jìn)入刑事追訴程序必須經(jīng)由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送，這一環(huán)節(jié)涉及的海上執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)眾多：海事局、海警局（海監(jiān)、海警、海關(guān)、漁政）、海事公安、航運(yùn)公安、邊防海警等等，我國(guó)在制度上沒有系統(tǒng)的、相互對(duì)應(yīng)的移送部門，實(shí)踐中時(shí)常陷入案件移送不出去的怪圈，行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的對(duì)接錯(cuò)位，使司法權(quán)落空，進(jìn)而導(dǎo)致刑法的預(yù)防作用得不到發(fā)揮。由于海上交通環(huán)境多變，海上交通的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于陸地，海上責(zé)任事故類案件的責(zé)任認(rèn)定相對(duì)顯得復(fù)雜得多，因而海事行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉罪案件與移送涉罪案件都是比較棘手的問題。

一、海事行政違法涉罪案件移送的實(shí)證考察

在地方保護(hù)與行業(yè)保護(hù)等政治經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)之下，行政權(quán)力與司法權(quán)力的博弈日益突出，以罰代刑雖不是最好的處理方式，但畢竟也屬于國(guó)家公權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控，加之行政違法涉罪案件在本質(zhì)上又屬于法定犯，社會(huì)危害后果缺少直觀性與廣泛性，因而這類問題一直沒有得到國(guó)家的重視。直到2001年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》 （以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），才產(chǎn)生了行政違法涉罪案件向司法機(jī)關(guān)移送的硬性要求。《規(guī)定》第3條明文指出：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法……涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送?！睘榱吮Ｕ闲姓`法涉罪案件的移送在實(shí)踐中得到充分的落實(shí)，該《規(guī)定》又從反面進(jìn)行了封堵，第16條第2款又要求：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違反本規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的案件不移送，或者以行政處罰代替移送的，由本級(jí)或者上級(jí)人民政府，或者實(shí)行垂直管理的上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，責(zé)令改正，給予通報(bào)；拒不改正的，對(duì)其正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人給予記過以上的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！笔曛蟮慕裉欤瑖?guó)內(nèi)違法涉罪案件的移送情況并不樂觀，我國(guó)在食品安全、水上交通安全及環(huán)境安全等領(lǐng)域的行政違法涉罪案件鮮有移送的先例，除去執(zhí)法者自身刑事法治觀念缺位之外，監(jiān)管層面也是問題頻出。即便《刑法》以修正案的形式增加了諸如“食品監(jiān)管瀆職罪”“環(huán)境監(jiān)管失職罪”“放縱走私罪”等，但都沒有從本質(zhì)上解決問題。2013年，作為海上執(zhí)法主體的中國(guó)公安邊防海警部隊(duì)、中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)、中國(guó)漁政和中國(guó)海關(guān)緝私局的所有職能轉(zhuǎn)到了重組后的國(guó)家海洋局，以海警局名義開展海上維權(quán)和綜合執(zhí)法工作。從此，海事、海監(jiān)、海警、漁政、海關(guān)“五龍鬧?！钡暮Ｉ蠄?zhí)法格局轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｊ戮峙c海警局分工獨(dú)立的海上執(zhí)法體系。海事局負(fù)責(zé)海上交通安全與海上環(huán)境安全問題，有權(quán)對(duì)與船舶相關(guān)的海上交通事故及責(zé)任事故進(jìn)行調(diào)查與處理。

圖1

圖2

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年至2014年5年間，我國(guó)海事行政機(jī)關(guān)管轄水域共發(fā)生船舶事故1731起，其中運(yùn)輸船舶事故1420.5起，死亡失蹤1409人，沉船819艘，直接經(jīng)濟(jì)損失100.143億；非運(yùn)輸船舶事故310.5起，死亡2588人，沉船313艘。（見圖1和圖2）經(jīng)過比較分析，可以得出如下結(jié)論：1.船舶事故案發(fā)率整體在逐年下降，但非運(yùn)輸船舶交通事故的發(fā)生并未得到有效防控；2.水上交通事故中，沉船往往伴隨著大量的人員死亡；3.非運(yùn)輸船舶交通事故導(dǎo)致人員死亡的幾率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于運(yùn)輸船舶，危害后果嚴(yán)重；4.水上交通事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于陸地交通事故財(cái)產(chǎn)損害后果。

盡管近年來我國(guó)海事違法案件數(shù)量逐年下降，但是海上船舶事故每年仍會(huì)造成幾百人的失蹤和死亡。只是因?yàn)楹Ｉ辖煌ㄊ鹿实纳鐣?huì)監(jiān)督不足、社會(huì)影響不大，這類事故一直沒有得到學(xué)術(shù)界及司法界的關(guān)注。依據(jù)我國(guó)《刑法》第133條的規(guī)定，交通事故導(dǎo)致人員死亡通常作為追究肇事者刑事責(zé)任的事實(shí)依據(jù)，但是這一條用在水上交通領(lǐng)域卻出現(xiàn)諸多的困難。與陸路的車輛事故不同，船舶碰撞翻沉或自沉事故的起因相對(duì)復(fù)雜，天災(zāi)與人禍很難鑒別，因果關(guān)系的疏理工作需要大量的航運(yùn)技術(shù)支持，否則刑事訴訟所需要的邏輯進(jìn)程和證據(jù)鏈條基本上無法設(shè)置與提煉。囿于上述原因，目前我國(guó)海事違法涉罪案件的刑事追訴率不到兩位數(shù)字。通過對(duì)我國(guó)海事行政執(zhí)法部門的實(shí)地調(diào)研，②本課題組自成立后已實(shí)地調(diào)研、走訪20多個(gè)涉海機(jī)構(gòu)，完成全國(guó)海事行政執(zhí)法問卷調(diào)查和海事違法涉罪案件問卷調(diào)查。發(fā)現(xiàn)了我國(guó)海事違法案件與刑事追訴案件的一些特點(diǎn)。目前海事行政機(jī)關(guān)移送刑事司法追訴的案件主要包括以下幾種：1.偽造證件類案件。這類案件發(fā)案數(shù)較高，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任并受到刑事制裁的比率也很高，僅某市海事管理機(jī)構(gòu)5年里就處理偽造、變?cè)臁①I賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪類案件39起。③本文所有數(shù)據(jù)均來自課題組實(shí)地調(diào)研和調(diào)查問卷。由于其案情相對(duì)簡(jiǎn)單，證據(jù)也易于掌握，所以基本上都能做到及時(shí)移送，及時(shí)處理。2.破壞交通設(shè)施類案件。這類案件多以侵占、破壞航道或者航道設(shè)施為表現(xiàn)形式，如破壞燈塔、燈樁、燈浮及無線電指向標(biāo)等各類航標(biāo)，盜竊航道設(shè)施蓄電池等，給船舶航行帶來極大的安全隱患。這類案件和偽造證件類案件一樣，一旦破獲，刑事追訴也比較容易。3.事故類案件。在海事執(zhí)法中，事故類犯罪較為頻發(fā)，但在涉罪案件移送上卻屈指可數(shù)。以我國(guó)某省為例,當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)5年間共處理水上交通事故313起,事故共計(jì)造成人員死亡156人,失蹤49人,重傷7人，然而移送司法機(jī)關(guān)的只有4起，得到刑事判決的僅有2起，移送案件數(shù)量?jī)H占涉罪案件數(shù)量的1.27%。侵財(cái)類、瀆職類案件的移送更是鮮見。

實(shí)際上，我國(guó)水上交通事故發(fā)生頻繁且數(shù)量較大，比較容易進(jìn)入刑事司法環(huán)節(jié)并得到最終判決的案件通常是具有逃逸致人死亡情節(jié)以及死亡人數(shù)較多的案件。在海事系統(tǒng)有一種行業(yè)共識(shí)：船員職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，如果按照陸上的入刑標(biāo)準(zhǔn)追究刑事責(zé)任，便是對(duì)船員的不公平，因而個(gè)別海事管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中提高了入罪的門檻，比如案發(fā)于陸上的交通肇事罪以死亡1人或重傷3人作為入罪的標(biāo)準(zhǔn)，而海事機(jī)關(guān)卻把死亡人數(shù)提高至3人。④提高入罪門檻的做法看似違背刑法的罪刑法定原則，但是海上運(yùn)輸?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)在客觀上確實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于陸地，通過立法上或司法解釋解決這一問題十分必要。此外，海事系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)海事違法犯罪的主觀罪過形式、共同犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、瀆職犯罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)也都有不同的認(rèn)識(shí)。

行政權(quán)與司法權(quán)的博弈在海事系統(tǒng)表現(xiàn)得更為復(fù)雜。由于陸上公安機(jī)關(guān)不通曉航運(yùn)知識(shí)，對(duì)海事機(jī)關(guān)的事故調(diào)查報(bào)告及提取的證據(jù)存在認(rèn)識(shí)偏差，因此時(shí)常會(huì)出現(xiàn)海事移送案件公安機(jī)關(guān)不愿接受的情況，致使海事機(jī)關(guān)左右為難。對(duì)行政相對(duì)人來講，行政處罰代替刑事處罰似乎是一種向善的力量左右了公權(quán)力；而對(duì)于社會(huì)來講，以罰代刑封閉了國(guó)家司法環(huán)節(jié)的案件源頭，則是國(guó)家管控的脫節(jié)與缺位。為了保障行政違法涉罪案件的司法移送，2011年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中再次強(qiáng)調(diào)：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法履行職責(zé)，對(duì)涉嫌犯罪的案件，切實(shí)做到該移送的移送、該受理的受理、該立案的立案。”但實(shí)踐中，海事違法涉嫌犯罪案件移送困難的問題仍然沒有得到解決，以罰代刑始終是我國(guó)海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的突出表現(xiàn)。究其原因，既有航運(yùn)管理特色與我國(guó)立法、司法制度銜接不暢的問題，也有執(zhí)法人員法律認(rèn)識(shí)的差異等問題。

二、刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的不確定性是案件司法移送的前置障礙

實(shí)踐中，海事執(zhí)法工作人員普遍反映最為激烈的一個(gè)問題便是移送的案件不被接受，公安機(jī)關(guān)多以證據(jù)不足、不符合立案條件為由拒絕接受案件，個(gè)別情況下即使公安機(jī)關(guān)接受案件并立案了，檢察院又多以證據(jù)不足，不符合起訴條件為由將案件退回公安機(jī)關(guān)，進(jìn)而撤銷案件。這種情況幾乎在所有只能移送地方公安的海事執(zhí)法部門都存在。⑤交通公安，是指交通運(yùn)輸部所屬海事公安、港口公安、長(zhǎng)航公安、黑航公安等各級(jí)交通公安機(jī)關(guān)。海事管理機(jī)構(gòu)中的交通公安指上海、天津和廣州三個(gè)海事公安，可以直接受理涉嫌犯罪案件并立案?jìng)刹?，其余海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)于違法涉罪案件的移送大多只能按照“就近原則”移送至地方公安。追本溯源，是因?yàn)樾姓⑺痉ú块T對(duì)于刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的界定認(rèn)識(shí)不一。

1.涉罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)和起訴標(biāo)準(zhǔn)的混同

《規(guī)定》指出，涉嫌犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)是“根據(jù)刑法……涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任”。只要有可能構(gòu)成我國(guó)刑法規(guī)定的犯罪并需要追究刑事責(zé)任的就應(yīng)當(dāng)移送?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑訴法》）第110條規(guī)定了我國(guó)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)是“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”。第66條進(jìn)一步明確了公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)為“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”。而《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對(duì)于移送審查起訴和起訴標(biāo)準(zhǔn)均界定為“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”。可見，刑事訴訟活動(dòng)對(duì)于移送標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)和起訴標(biāo)準(zhǔn)的界定是不同的，對(duì)犯罪事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)證明力的要求隨著刑事訴訟活動(dòng)的不斷推進(jìn)也越來越嚴(yán)格，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)是只要其認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪就可移送而不是必須構(gòu)成犯罪才能移送。但是，實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)往往用是否符合起訴標(biāo)準(zhǔn)來要求公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)又用起訴標(biāo)準(zhǔn)來倒逼海事執(zhí)法機(jī)關(guān)，即要求海事執(zhí)法移送涉罪案件要做到“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”，如此，不僅有違立法規(guī)定，案件移送困難也不言而喻。

另一方面，海事行政機(jī)關(guān)為了滿足“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”的高標(biāo)準(zhǔn)要求，就必須進(jìn)行案件“偵查”。但眾所周知，海事執(zhí)法人員沒有偵查權(quán)，也就沒有辦法對(duì)涉罪案件當(dāng)事人采取刑事強(qiáng)制措施。因而在海事事故調(diào)查中，對(duì)于涉罪案件的處理，除了第一時(shí)間通報(bào)于公安機(jī)關(guān)，并積極調(diào)查取證外，能夠做的實(shí)在有限。公安機(jī)關(guān)即使接手案件也往往因?yàn)楹Ｊ聦I(yè)知識(shí)的匱乏在責(zé)任認(rèn)定上和證據(jù)收集保存方面凸顯劣勢(shì)，還得依賴于海事調(diào)查報(bào)告和結(jié)論?！坝袀刹槟芰Φ臎]有偵查權(quán)，有偵查權(quán)的卻沒偵查能力”的現(xiàn)實(shí)情況已然成為制約海事涉罪案件移送的藩籬。

2.現(xiàn)行立案標(biāo)準(zhǔn)難以適用于海事犯罪

刑事立案標(biāo)準(zhǔn)是公安機(jī)關(guān)判斷刑事案件是否成立的初始標(biāo)準(zhǔn)，也是海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)判斷案件是否涉嫌犯罪進(jìn)而移送案件的重要依據(jù)。最高人民檢察院、公安部于2008年、2010年及2012年分別頒布了三個(gè)《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》），⑥分別是2008年《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》、2010年《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》、2011年《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）的補(bǔ)充規(guī)定》以及2012年《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（三）》。為刑事立案劃定了嚴(yán)格的標(biāo)尺。然而，實(shí)踐中該立案標(biāo)準(zhǔn)在海上的司法適用性存在諸多問題，導(dǎo)致海事執(zhí)法部門對(duì)案件是否屬于“應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件”的判斷上舉棋不定，影響了涉罪案件的移送。

我國(guó)的刑事立法長(zhǎng)期存在“關(guān)注陸地，忽略海洋”的狀況，刑法理論研究也都多圍繞陸上犯罪展開，直接導(dǎo)致現(xiàn)行刑事法律規(guī)范適用于水（海）域犯罪時(shí)，頻現(xiàn)“水土不服”。比如我國(guó)《刑法》和《立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中只有關(guān)于交通肇事罪的規(guī)定，對(duì)于具有高度專業(yè)性、復(fù)雜性的水上交通運(yùn)輸業(yè)，并沒有專門的司法解釋。而且，刑法中對(duì)于事故類犯罪一般從事故后果來考量，如交通肇事罪、重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪、重大勞動(dòng)安全事故罪等，考量因素?zé)o非是人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失；而在海事執(zhí)法工作中，常常還要面臨這樣一種復(fù)雜的危害后果——人員失蹤，這也是陸路交通事故中所不可能發(fā)生的。實(shí)踐中，人員失蹤已經(jīng)成為了交通事故不可忽視的危害后果，并且呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)。以某省為例，自2007到2011年間，共計(jì)死亡118人，而失蹤就200人。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008年至2014年間僅因運(yùn)輸船舶交通事故就導(dǎo)致死亡失蹤⑦海事系統(tǒng)對(duì)于死亡失蹤人數(shù)是一起統(tǒng)計(jì)，故而全國(guó)的死亡失蹤人數(shù)并沒有分開計(jì)算。共計(jì)2096人（見圖3）。依據(jù)現(xiàn)行刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，交通肇事致人死亡是獨(dú)立的法定犯罪結(jié)果，“死亡一人或者重傷三人以上，負(fù)事故全部或者主要責(zé)任”即達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)，“人員失蹤”卻沒有作為法定的犯罪后果被刑法確認(rèn)。⑧參見趙微、王慧：《水上交通事故“人員失蹤”的刑法定性研究》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1期。致人失蹤如何認(rèn)定直接關(guān)涉能否入罪的問題，但由于目前沒有定論直接影響了涉罪案件的移送。此外，在船舶碰撞溢油污染海洋涉嫌犯罪的情況下，溢油污染是作為交通肇事罪的危害后果還是污染環(huán)境罪的危害行為，相關(guān)刑事法律規(guī)范也沒有規(guī)定。可見，海上刑事法律規(guī)范的缺位是諸多海上刑事案件難以追訴的根本原因。

3.事故等級(jí)、責(zé)任區(qū)分、財(cái)產(chǎn)數(shù)額的認(rèn)定在海、陸事故類犯罪中存在差異

在事故類犯罪中，事故的等級(jí)、主體責(zé)任的劃分對(duì)于犯罪認(rèn)定具有重要作用，關(guān)涉罪與非罪、罪重罪輕的界定，然而我國(guó)《刑法》和《立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中對(duì)于事故等級(jí)、責(zé)任區(qū)分財(cái)產(chǎn)損失的標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際、國(guó)內(nèi)海事事故分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任區(qū)分均有所不同。不同的事故認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻又適用相同的入罪標(biāo)準(zhǔn)，在海事執(zhí)法與刑事司法銜接過程中難免出現(xiàn)問題。

道路交通事故分為財(cái)產(chǎn)損失事故、傷人事故和死亡事故，2011年公安部《關(guān)于修訂道路交通事故等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將道路交通事故分為四類：（一）特大事故，是指一次造成死亡3人以上，或者重傷11人以上，或者死亡1人，同時(shí)重傷8人以上，或者死亡2人，同時(shí)重傷5人以上，或者財(cái)產(chǎn)損失6萬元以上的事故。（二）重大事故，是指一次造成死亡1至2人，或者重傷3人以上10人以下，或者財(cái)產(chǎn)損失3萬元以上不足6萬元的事故。（三）一般事故，是指一次造成重傷1至2人，或者輕傷3人以上，或者財(cái)產(chǎn)損失不足3萬元的事故。（四）輕微事故，是指一次造成輕傷1至2人，或者財(cái)產(chǎn)損失機(jī)動(dòng)車事故不足1000元，非機(jī)動(dòng)車事故不足200元的事故。2014《道路交通事故處理程序規(guī)定（征求意見稿）》第60條：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的行為對(duì)發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯(cuò)的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任?！?014《道路交通事故處理程序規(guī)定（征求意見稿）》第60條根據(jù)當(dāng)事人的行為對(duì)發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯(cuò)嚴(yán)重程度來確定當(dāng)事人的責(zé)任。（一）因一方當(dāng)事人的過錯(cuò)導(dǎo)致道路交通事故的，承擔(dān)全部責(zé)任；（二）因兩方或者兩方以上當(dāng)事人的過錯(cuò)發(fā)生道路交通事故的，根據(jù)其行為對(duì)事故發(fā)生的作用以及過錯(cuò)的嚴(yán)重程度，分別承擔(dān)主要責(zé)任、同等責(zé)任和次要責(zé)任；（三）各方均無導(dǎo)致道路交通事故的過錯(cuò)，屬于交通意外事故的，各方均無責(zé)任。一方當(dāng)事人故意造成道路交通事故的，他方無責(zé)任。從事故等級(jí)來看，只有造成特大事故或者重大事故的危害后果才能成立交通肇事罪；從責(zé)任認(rèn)定來看，只有負(fù)事故全部責(zé)任、主要責(zé)任或同等責(zé)任的情況下才能成立交通肇事罪。而水上交通事故分為碰撞事故、擱淺事故、觸礁事故、觸碰事故、浪損事故、火災(zāi)、爆炸事故、風(fēng)災(zāi)事故、自沉事故、操作性污染事故以及其他引起人員傷亡、直接經(jīng)濟(jì)損失或者水域環(huán)境污染的水上交通事故。由海運(yùn)行業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)所致，海上擱淺事故、觸礁事故、浪損事故等即使造成經(jīng)濟(jì)損失較大，只要沒有涉及人命安全，一般不會(huì)納入《刑法》的調(diào)整范圍。按照人員傷亡、直接經(jīng)濟(jì)損失或者水域環(huán)境污染情況等要素，2014年《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》第6條將水上交通事故分為以下等級(jí)：（一）特別重大事故，指造成30人以上死亡（含失蹤）的，或者100人以上重傷的，或者船舶溢油1000噸以上致水域污染的，或者1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故；（二）重大事故，指造成10人以上30人以下死亡（含失蹤）的，或者50人以上100人以下重傷的，或者船舶溢油500噸以上1000噸以下致水域污染的，或者5000萬元以上1億元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故；（三）較大事故，指造成3人以上10人以下死亡（含失蹤）的，或者10人以上50人以下重傷的，或者船舶溢油100噸以上500噸以下致水域污染的，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故；（四）一般事故，指造成1人以上3人以下死亡（含失蹤）的，或者1人以上10人以下重傷的，或者船舶溢油1噸以上100噸以下致水域污染的，或者100萬元以上1000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故；（五）小事故，指未達(dá)到一般事故等級(jí)的事故。事故責(zé)任分為全部責(zé)任、主要責(zé)任、對(duì)等責(zé)任、次要責(zé)任。如果僅從事故后果來考量的話，水上交通事故除了小事故以外，都可被納入刑法中。即使事故造成1人死亡或者3人重傷，在《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》中只能算是一般事故；從責(zé)任認(rèn)定來看，負(fù)事故全部責(zé)任、主要責(zé)任或?qū)Φ蓉?zé)任就有可能涉嫌交通肇事罪。此外，不同噸位、主機(jī)功率不同的船舶，在事故等級(jí)認(rèn)定上適用不同的事故等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，這也不同于肇事車輛均適用統(tǒng)一的事故等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)。

在事故導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)上，海事執(zhí)法人員無一例外的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行海、陸區(qū)分，海上財(cái)產(chǎn)損失起刑點(diǎn)應(yīng)當(dāng)高于陸上財(cái)產(chǎn)損失起刑點(diǎn)，所以實(shí)踐中海事執(zhí)法人員很難依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行涉罪案件的認(rèn)定和移送。一般而言，在公路上駕駛機(jī)動(dòng)車輛發(fā)生碰撞事故的財(cái)產(chǎn)損失少則幾百上千元，多則幾十萬元，根據(jù)我國(guó)《刑法》及相關(guān)規(guī)定，機(jī)動(dòng)車輛碰撞事故的肇事一方無力賠償達(dá)到30萬元損失的，就可成立交通肇事罪。而在海上交通運(yùn)輸領(lǐng)域，船舶作為主要交通運(yùn)輸工具不僅自身價(jià)值遠(yuǎn)高于車輛，運(yùn)輸裝載貨物的數(shù)量也遠(yuǎn)勝于機(jī)動(dòng)車，一旦發(fā)生船舶碰撞事故，財(cái)產(chǎn)損失少則幾十萬元，多則幾百萬甚至幾千萬元。但這一財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)適用于水上交通肇事情形時(shí)，恐怕沒有能逃過刑事制裁的。如果按照交通肇事罪的財(cái)產(chǎn)數(shù)額入罪標(biāo)準(zhǔn)，船舶碰撞所致財(cái)產(chǎn)損失達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)毋庸置疑，這無疑擴(kuò)大了犯罪圈的適用，既有違刑法的謙抑性原則，也會(huì)失去法律應(yīng)有的公允。

綜上，在沒有特別法律規(guī)范的規(guī)定下，兩種存在巨大差異的事物卻被同樣的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行調(diào)整顯然是不妥當(dāng)?shù)?，立法的缺位和司法適用的不確定導(dǎo)致執(zhí)法司法人員在入罪門檻上存在爭(zhēng)議，無疑阻礙了涉罪案件移送工作。

三、移送規(guī)范的粗放性是案件移送的程序障礙

涉嫌犯罪案件移送程序的粗放化是海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的桎梏所在。相較于我國(guó)行政實(shí)體法長(zhǎng)期秉持的擴(kuò)張之勢(shì)，行政程序法一直以來相對(duì)薄弱，從而阻滯了行政執(zhí)法和刑事司法的順利銜接，突出表現(xiàn)為犯罪證據(jù)缺乏合理對(duì)接、定罪標(biāo)準(zhǔn)難以保持統(tǒng)一以及證據(jù)移交缺乏有效規(guī)制等具體問題。⑨黃福濤：《論行政責(zé)任之實(shí)現(xiàn)》，載《犯罪與行政違法行為的界限及懲罰機(jī)制的協(xié)調(diào)》，北京大學(xué)出版社2008年版，第156頁(yè)。關(guān)于定罪標(biāo)準(zhǔn)前文已有相關(guān)論述，這里我們著重就證據(jù)的對(duì)接、運(yùn)用等問題進(jìn)行詳細(xì)闡述。

1.犯罪證據(jù)缺乏有效對(duì)接

《刑事訴訟法》第52條第2款明確指出：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”這是立法層面對(duì)犯罪證據(jù)對(duì)接的表述，明確了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中使用的法律地位。即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中收集保存的案件材料，一旦因所涉案件涉嫌犯罪而移送，該案件材料就成為了刑事訴訟證據(jù)材料的來源。然而，行政違法證據(jù)并不一定就是犯罪證據(jù)，只有滿足了刑事司法證據(jù)要求，才可以作為犯罪證據(jù)使用。基于此，海事管理機(jī)構(gòu)在其行政執(zhí)法過程中收集和保存的行政證據(jù)只要符合刑事訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，依法就可以作為刑事證據(jù)使用。

然而，由于行政執(zhí)法和刑事司法分屬不同的法律范疇，在證據(jù)的收集主體、證據(jù)的表現(xiàn)形式、調(diào)查的目的、程序要求等方面存在差異，因而證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，對(duì)于所涉案件是否達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)，是否會(huì)進(jìn)入刑事訴訟程序尚不知情，自然無法或者不應(yīng)當(dāng)會(huì)按照刑事訴訟的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)來收集、保存證據(jù)，只能依照法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定來收集、保存證據(jù)。⑩陸建軍、陳茹英：《行政執(zhí)法證據(jù)與刑事司法證據(jù)銜接須解決三個(gè)問題》，載《人民檢察》2014年第19期。因此，這類行政執(zhí)法證據(jù)要轉(zhuǎn)化為犯罪證據(jù)適用，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)的有效對(duì)接，證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的確定就是關(guān)鍵，犯罪證據(jù)對(duì)接的核心就是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)和公安司法機(jī)關(guān)證據(jù)采納標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接。但是，無論是立法還是司法實(shí)踐，都沒有明確區(qū)分證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)采納標(biāo)準(zhǔn)。于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，在執(zhí)法過程中只要發(fā)現(xiàn)案件涉嫌犯罪，有關(guān)該案的證據(jù)材料就應(yīng)當(dāng)一并移交公安司法機(jī)關(guān)，此時(shí)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)就是一般證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，即“客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性”。而由于前述公安司法機(jī)關(guān)對(duì)于定罪標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)的混同，行政證據(jù)能否進(jìn)入刑事訴訟活動(dòng)，公安司法機(jī)關(guān)的審查標(biāo)準(zhǔn)不僅要求具備證據(jù)的“客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性”，還要能夠滿足“證據(jù)確實(shí)、充分”的具體要求。同時(shí)，對(duì)于移送證據(jù)的審查主體為公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院，唯獨(dú)沒有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，因而行政證據(jù)要取得刑事訴訟證據(jù)資格，必須經(jīng)過公安司法機(jī)關(guān)的證據(jù)審查或者由公安機(jī)關(guān)重新依法收集證據(jù)。

實(shí)踐中，海事行政違法案件的證據(jù)材料大都需要海事領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員運(yùn)用專門的方法、技術(shù)才能收集、固定，而這些證據(jù)很大程度上足以影響缺乏海事專業(yè)背景的刑事司法人員“對(duì)行政犯罪行為的認(rèn)定、證據(jù)的專業(yè)性把握以及在偵破案件的‘黃金時(shí)間’作好證據(jù)的收集保全工作?！?陳寶富、陳邦達(dá)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接中檢察監(jiān)督的必要性》，載《法學(xué)》2008年第9期。同時(shí)，由于海域環(huán)境的復(fù)雜多變性，案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的不穩(wěn)定性所致，證據(jù)的收集保存相較于陸上更為困難，海事行政機(jī)關(guān)及時(shí)收集和固定證據(jù)對(duì)于案件正確處理就顯得尤為重要。因此在將涉嫌犯罪的案件移送給公安機(jī)關(guān)之前，海事管理機(jī)構(gòu)往往已將對(duì)案件定性具有重要決定意義的實(shí)物證據(jù)（如船舶）進(jìn)行扣押，如果按照全盤否定、推倒重來的方式再去收集時(shí)，就有可能失去部分證據(jù)或者這部分證據(jù)已經(jīng)不可能重新收集和扣押了。因此，僵化的按照“證據(jù)確實(shí)、充分”的標(biāo)準(zhǔn)去審查海事執(zhí)法證據(jù)，就必然影響犯罪證據(jù)的有效對(duì)接。實(shí)踐中，公安司法機(jī)關(guān)對(duì)于海事行政執(zhí)法證據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)，已然成為決定其能否立案并進(jìn)一步推進(jìn)刑事訴訟活動(dòng)的關(guān)鍵。

2.關(guān)鍵性證據(jù)制作期限制約刑事訴訟推進(jìn)

立案是啟動(dòng)刑事責(zé)任追究程序的第一步，案件材料作為立案的依據(jù)，是決定案件能否進(jìn)入刑事訴訟程序的關(guān)鍵。海事犯罪案件立案的材料來源主要來自海事管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法證據(jù)材料，但由于海事調(diào)查專業(yè)技術(shù)的限制使得作為證明案件主要事實(shí)證據(jù)材料的《海上交通事故調(diào)查報(bào)告書》《水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書》，在證據(jù)制作期限上難以滿足我國(guó)《刑事訴訟法》關(guān)于證據(jù)移交時(shí)限的規(guī)定，這不僅制約涉嫌犯罪案件能否及時(shí)立案，也影響著后續(xù)刑事訴訟活動(dòng)的正常推進(jìn)。

依據(jù)《規(guī)定》，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，經(jīng)本機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人決定批準(zhǔn)移送的，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件材料包括涉嫌犯罪案件移送書、涉嫌犯罪案件情況的調(diào)查報(bào)告、涉案物品清單，有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定結(jié)論以及其他有關(guān)涉嫌犯罪的材料。公安機(jī)關(guān)必須自接受移送案件之日起3日內(nèi)對(duì)案件進(jìn)行審查。我國(guó)刑訴法對(duì)于刑事立案期限并沒有明確規(guī)定，2015年11月6日公安部印發(fā)的《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》中首次對(duì)刑事案件立案、受案期限作出規(guī)定：“刑事案件立案審查期限原則上不超過3日；涉嫌犯罪線索需要查證的，立案審查期限不超過7日；重大疑難復(fù)雜案件，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，立案審查期限可以延長(zhǎng)至30日。法律、法規(guī)、規(guī)章等對(duì)受案立案審查期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。決定不予受案立案后又發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)證據(jù)，或者發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，需要追究行政、刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受案立案處理?！币坏┕矙C(jī)關(guān)立案后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到立案通知書之日起3日內(nèi)將涉案物品以及與案件有關(guān)的其他材料全部移交公安機(jī)關(guān)。2012年《交通運(yùn)輸部關(guān)于海事管理機(jī)構(gòu)向交通公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《交通部規(guī)定》）第9條指明海事管理機(jī)構(gòu)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院《規(guī)定》的時(shí)限移送。第10條明確了海事管理機(jī)構(gòu)向交通公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)附有下列材料：（一）《涉嫌犯罪案件移送書》；（二）涉嫌犯罪案件情況的書面說明；（三）《涉案物品清單》；（四）海事調(diào)查報(bào)告、有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定結(jié)論；（五）其他有關(guān)涉嫌犯罪的材料。需要注意的是，《交通部規(guī)定》第10條同時(shí)指明：海事調(diào)查報(bào)告等不能在移送時(shí)附上的，可先行附上草案并在形成報(bào)告后及時(shí)補(bǔ)送。該條規(guī)定實(shí)質(zhì)上是賦予了海事管理機(jī)構(gòu)逾期補(bǔ)充移送海事調(diào)查報(bào)告的權(quán)限，主要原因是基于海事調(diào)查報(bào)告的特殊性。

海事調(diào)查工作主要是在查明事故原因的基礎(chǔ)上解決事故各方責(zé)任主次的問題，并通過《海上交通事故報(bào)告書》的形式確認(rèn)這種責(zé)任分擔(dān)?！逗Ｉ辖煌ㄊ鹿蕡?bào)告書》對(duì)海事雙方責(zé)任的認(rèn)定是海事仲裁、海事民事審判、海事行政處罰、海事刑事審判的法律依據(jù)，實(shí)質(zhì)性地影響了當(dāng)事人雙方的權(quán)利、義務(wù)；由于“證據(jù)規(guī)則”確定的行政機(jī)關(guān)行政公文證據(jù)效力優(yōu)先原則，使海事管理機(jī)關(guān)出具的《海上交通事故認(rèn)定書》在海事民事、海事刑事審判中具有相對(duì)于其他證據(jù)的優(yōu)先力。它既可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，在海上交通肇事刑事案件中，《海上交通事故報(bào)告書》也是肇事者承擔(dān)刑事責(zé)任的前提條件和重要證據(jù)。?丁國(guó)斌：《對(duì)海事調(diào)查責(zé)任認(rèn)定具有行政可訴性的探討》，載江蘇政府法制網(wǎng)，http://www.jsfzb.gov.cn/art/2012/6/4/art_98_25557.html，2017年5月13日訪問。無論從立法層面還是司法實(shí)踐，海事調(diào)查都不同與一般意義上的刑事偵查，刑事訴訟中立案的期限和立案后證據(jù)材料的移送期限都是比較短的，而海事案件由于其自身的特點(diǎn)，案件材料在收集、保存和制作環(huán)節(jié)都比上述期限要長(zhǎng)，尤其是《海上交通事故報(bào)告書》，既要通過海事調(diào)查查明事故原因，還要在調(diào)查結(jié)論的基礎(chǔ)上判明事故各方的責(zé)任，一般而言制作周期短則幾個(gè)月，長(zhǎng)則一兩年。海事涉嫌犯罪案件證據(jù)材料的移送自然難以滿足刑事訴訟時(shí)限的要求。即使《海上交通事故報(bào)告書》可后期補(bǔ)送，但對(duì)刑事訴訟進(jìn)程的按時(shí)推進(jìn)也是有不利影響，單獨(dú)設(shè)立海上犯罪刑事訴訟特別程序勢(shì)在必行。

綜上，公安機(jī)關(guān)要立案追究涉嫌海事犯罪行為人的刑事責(zé)任時(shí)，必須先等海事管理機(jī)構(gòu)出具《海上交通事故調(diào)查報(bào)告書》查明事故原因、判明當(dāng)事人責(zé)任；海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了事故責(zé)任認(rèn)定，公安機(jī)關(guān)才能進(jìn)一步開展工作。即使公安機(jī)關(guān)提前介入案件，也需要借助海事部門對(duì)案件的調(diào)查結(jié)論來決定是否立案，以及立案后是否移送案件至檢察機(jī)關(guān)。然而，海事部門對(duì)案件的鑒定結(jié)論周期遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公安機(jī)關(guān)的立案期限和對(duì)犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施的期限。海事部門的案件調(diào)查結(jié)論未出具之前，既沒有證據(jù)證明案件符合刑事立案標(biāo)準(zhǔn)而可以向司法機(jī)關(guān)移送案件，偵查機(jī)關(guān)也難以繼續(xù)維持原有刑事強(qiáng)制措施，從而導(dǎo)致涉嫌犯罪案件被動(dòng)息訴放人的現(xiàn)象比比皆是。

四、刑事訴訟程序的“人為倒置”是制約案件移送的人為因素

我國(guó)刑事訴訟中，公訴案件需要經(jīng)過立案、偵查、起訴、審判和執(zhí)行五個(gè)階段。立案是公安司法機(jī)關(guān)在管轄權(quán)限內(nèi)判明是否有犯罪事實(shí)并需要追究刑事責(zé)任，并決定是否作為刑事案件交付偵查或?qū)徟械脑V訟活動(dòng)。立案是刑事訴訟活動(dòng)開始的標(biāo)志，立案之后就進(jìn)入了偵查階段，通過偵查查明犯罪事實(shí)，收集確實(shí)、充分的證據(jù)，查獲犯罪嫌疑人，為以后檢察機(jī)關(guān)的提起公訴打下基礎(chǔ)。通過偵查，如果發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任，應(yīng)該撤銷案件，犯罪嫌疑人己經(jīng)被逮捕的，應(yīng)立即釋放。但在實(shí)踐中，由于公安機(jī)關(guān)將起訴標(biāo)準(zhǔn)來作為立案標(biāo)準(zhǔn)來要求海事行政執(zhí)法部門，就等于將刑事偵查工作人為的強(qiáng)加于沒有刑事偵查權(quán)的海事執(zhí)法部門，這就導(dǎo)致在訴訟程序上出現(xiàn)了“人為倒置”，即先“偵查”，后立案。先由海事執(zhí)法部門展開事故調(diào)查，收集保存證據(jù)，在查明及證實(shí)犯罪且犯罪嫌疑人沒有逃跑時(shí)即滿足起訴標(biāo)準(zhǔn)，然后才能移送公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)立案后依據(jù)海事執(zhí)法部門移送的案件材料對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施，然后移送檢察院，檢察院如法炮制。

然而，這里存在兩個(gè)問題：首先，因海事管理機(jī)構(gòu)偵查權(quán)的缺失無權(quán)限制人身自由，對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪當(dāng)事人無法控制，由于時(shí)間關(guān)系，犯罪嫌疑人很有可能逃逸；其次，即使公安機(jī)關(guān)偵查結(jié)束，在向地方檢察機(jī)關(guān)移送起訴時(shí)會(huì)出現(xiàn)銜接困難。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是按地域管轄，而公安機(jī)關(guān)很可能是指定的公安機(jī)關(guān)?海事管理機(jī)構(gòu)向交通公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，一般按照就近和同級(jí)移送的原則進(jìn)行。海事管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)有海事公安機(jī)關(guān)的，向海事公安機(jī)關(guān)移送；長(zhǎng)江、黑龍江海事管理機(jī)構(gòu)分別向長(zhǎng)航、黑航公安機(jī)關(guān)移送；其他水域的案件，向就近的交通公安機(jī)關(guān)移送。管轄不明確的，報(bào)請(qǐng)交通運(yùn)輸部海事局商部公安局指定管轄。實(shí)踐中，由于海事交通公安局只有天津、上海和廣州3個(gè)，部分海域違法涉罪案件發(fā)生后往往鞭長(zhǎng)莫及，海事違法涉罪案件移送的主要對(duì)象是被指定的地方公安。在跨行政區(qū)域偵查，從而導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)偵查結(jié)束而無法移送起訴，仍不能有效打擊犯罪。一旦行政執(zhí)法機(jī)關(guān)因?yàn)樽C據(jù)無法達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)或者導(dǎo)致犯罪嫌疑人逃跑，涉罪案件的移送就基本止步于此。此外，也沒有哪部法律要求涉嫌犯罪案件的移送必須以“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，立案后能移送起訴”為前提，這是對(duì)刑事訴訟活動(dòng)階段性目的和任務(wù)的曲解。

五、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督移送職能的虛置化使得行政機(jī)關(guān)怠于移送

檢察院行使法律監(jiān)督職能的目的是確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法及時(shí)將涉嫌犯罪案件移送至公安機(jī)關(guān)以及確保公安機(jī)關(guān)依法對(duì)上述案件立案并展開偵查，防止和糾正有案不立、違法立案。長(zhǎng)久以來，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要局限于三大訴訟領(lǐng)域，對(duì)于行政執(zhí)法的監(jiān)督較少涉及，對(duì)海事行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段更是軟弱無力。由于海事案件的復(fù)雜性以及海事行政執(zhí)法的相對(duì)封閉性，案件是否涉罪、應(yīng)否“移送”，其判斷權(quán)和決定權(quán)完全掌握在海事執(zhí)法部門手中，公安、檢察機(jī)關(guān)對(duì)海事行政執(zhí)法部門調(diào)查的涉罪案件的信息來源十分匱乏，無從知曉是否存在本應(yīng)移送而未移送的案件，從而缺乏有力監(jiān)督。即便檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了海事執(zhí)法過程中的違法犯罪行為，卻也由于缺乏具體和完善的監(jiān)督措施和規(guī)范而無力改變。此外，在海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部，其監(jiān)督權(quán)也呈虛置化。從調(diào)查結(jié)果來看，大部分海事行政管理部門關(guān)于海上案件移送的監(jiān)督主體和移送主體均出自同一個(gè)部門或科室，“自我監(jiān)督”形同虛設(shè)。即使是不同部門機(jī)構(gòu)，也往往因?yàn)槿狈唧w明確的操作規(guī)范導(dǎo)致監(jiān)督無章可循，監(jiān)督力度大打折扣。

六、海事違法涉罪案件移送的對(duì)策

海上行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題一直是困擾我國(guó)法律實(shí)踐的難題，其中最為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)便是海事執(zhí)法機(jī)關(guān)涉罪案件的移送。要從根本上解決移送難的問題，不僅要加快海上犯罪相關(guān)罪名的立法進(jìn)程，還必須著眼于海事執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在處理涉罪案件銜接的程序規(guī)范，建立和完善海事執(zhí)法涉嫌犯罪案件的移送機(jī)制。

（一）完善刑事實(shí)體法關(guān)于海上犯罪的罪量標(biāo)準(zhǔn)

刑法的作用不在于其嚴(yán)厲性，而在于其對(duì)違法犯罪行為打擊的及時(shí)性和必然性。作為涉罪案件移送的依據(jù)，刑事實(shí)體法對(duì)于犯罪的界定是行政司法人員認(rèn)定案件性質(zhì)的主要標(biāo)準(zhǔn)。但就目前而言，我國(guó)并無專門針對(duì)海上犯罪的刑事法律規(guī)范，非刑事法律規(guī)范中的刑事責(zé)任條款只具有指向性而無實(shí)質(zhì)意義，導(dǎo)致執(zhí)法司法人員在面臨海上涉罪案件刑事追訴時(shí)，往往由于缺乏相關(guān)法律規(guī)范作為執(zhí)法依據(jù)而使得刑事追訴陷入僵局。同時(shí)，對(duì)海上犯罪的罪量標(biāo)準(zhǔn)的界定也應(yīng)該合理謹(jǐn)慎，充分考慮海上犯罪的特殊情形，包括人員傷亡和失蹤情況，財(cái)產(chǎn)損失的特殊性質(zhì)以及對(duì)于水域環(huán)境的破壞和生態(tài)損害等，在國(guó)家層面出臺(tái)具有可操作性的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)、定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)以及科學(xué)的犯罪構(gòu)成體系。只有這樣，才能做到對(duì)海上違法與犯罪行為不枉不縱，為我國(guó)的水運(yùn)事業(yè)與海洋發(fā)展保駕護(hù)航。雖然2016年8月2日最高人民法院《關(guān)于審理發(fā)生在我國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問題的規(guī)定》為我國(guó)涉海行政管理部門對(duì)我國(guó)管轄海域?qū)嵭芯C合管理，依法維護(hù)我國(guó)海上秩序、海洋安全和海洋權(quán)益提供了明確的法律依據(jù)，但在海事執(zhí)法過程中違法涉罪案件的移送方面，也只是點(diǎn)到為止。針對(duì)本文提出的問題，將從以下三個(gè)方面來進(jìn)行立法完善。

1.確定“人員失蹤”刑事危害后果的法律地位

長(zhǎng)期以來，司法機(jī)關(guān)對(duì)船舶肇事導(dǎo)致人員失蹤這種危害后果缺乏統(tǒng)一的法律判斷，實(shí)踐工作中對(duì)這一危害后果的處理方式尚無定論，或不予起訴，或宣告死亡，或推定死亡，又或直接定罪處罰等。?趙微、王慧：《水上交通事故“人員失蹤”的刑法定性研究》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》2013年第1期。此種情形的出現(xiàn)既有損法律的權(quán)威，也會(huì)導(dǎo)致刑法適用的不均衡，有違法律公正。此外，在水上船舶肇事中，失蹤人數(shù)往往高于死亡人數(shù)，不打撈尸體或打撈不到尸體便意味著缺乏事故導(dǎo)致人員死亡的證據(jù)，于肇事逃逸者而言更為有利，這便從規(guī)避法律的角度給了肇事者逃逸的理由，不利于海難救助。因此，將“人員失蹤”作為刑事法定危害后果，既有助于及時(shí)打擊犯罪，也有利于海難救助，維護(hù)海上人命財(cái)產(chǎn)安全。如何確定“人員失蹤”法定危害后果的地位，有以下幾種途徑：（1）出臺(tái)司法解釋，將1992年最高人民法院在給四川省高級(jí)人民法院《關(guān)于遇害者下落不明的水上交通肇事案件應(yīng)如何適用法律的請(qǐng)示》的電話答復(fù)提升到司法解釋的地位。該電話答復(fù)明確指出，“刑事判決認(rèn)定死亡只能是實(shí)際發(fā)生的死亡結(jié)果，對(duì)水上交通肇事案件的遇害者下落不明的，不能推定其已經(jīng)死亡，只能根據(jù)被告人的行為造成受害人下落不明的這一事實(shí)，以交通肇事定罪處罰，民事訴訟應(yīng)另行提起，并經(jīng)過宣告死亡程序后處理賠償?shù)让袷聶?quán)益糾紛。”這一方面否定將失蹤推定為死亡的做法，另一方面又肯定了以交通肇事罪可以追究肇事者致人失蹤的刑事責(zé)任。（2）修改刑法條文，完善交通肇事罪的罪狀表述。即將致人“失蹤”也作為和刑事危害后果來進(jìn)行考量，在刑法分則條文中直接予以明確，肯定此種“不法狀態(tài)”，以使交通肇事罪能夠適用于水上。（3）單獨(dú)設(shè)立適用于水上交通領(lǐng)域的罪名，如“水上交通肇事罪”或者“船舶碰撞事故罪”?？紤]到水上交通領(lǐng)域犯罪在行為主體、主觀罪過、危害后果以及因果關(guān)系方面均與陸路交通領(lǐng)域、航空領(lǐng)域以及鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域有所不同，單獨(dú)設(shè)罪既能突破現(xiàn)有罪名難以適用的藩籬，對(duì)水上交通犯罪依法定罪量刑，也能完善我國(guó)刑事法律體系，有效預(yù)防和控制水上交通犯罪，為維護(hù)海洋安全與秩序保駕護(hù)航。三種途徑由易到難，如何選擇，既受制于立法進(jìn)程，司法體制，也要考慮現(xiàn)實(shí)國(guó)情和航運(yùn)業(yè)發(fā)展等多方面的因素。

2.提高海上犯罪財(cái)產(chǎn)損失的入罪門檻

在司法實(shí)踐中，水上交通肇事案件如果按照陸路交通肇事罪的立案標(biāo)準(zhǔn)移送至司法機(jī)關(guān)，僅就財(cái)產(chǎn)損失30萬元無力賠償這一項(xiàng)入罪條件，就對(duì)從事高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)的船員很不公平。眾所周知，陸路上的汽車價(jià)值與海船的價(jià)值相差巨大，船舶肇事造成的30萬元財(cái)產(chǎn)損失和道路機(jī)動(dòng)車肇事造成的30萬財(cái)產(chǎn)損失不可同日而語，援用道路財(cái)產(chǎn)損失的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)船舶駕駛?cè)藛T進(jìn)行定罪量刑必然出現(xiàn)法律適用的嚴(yán)重失衡。因此，合理提高海上犯罪的財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)產(chǎn)損失入罪門檻，既符合刑法發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)刑法謙抑性，也能夠降低船員的業(yè)務(wù)過失風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)航海事業(yè)的良性發(fā)展。

3.降低污染環(huán)境罪在海上適用的入罪門檻

考察近年來環(huán)境污染事故和環(huán)境污染涉罪案件可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)的環(huán)境污染刑事訴訟案件所占比例較小，而案發(fā)率卻很高，海洋環(huán)境污染問題更是日益凸顯。雖然2013年《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）一定程度上彌補(bǔ)了環(huán)境污染犯罪配套法規(guī)的空白，但在海事行政違法涉罪案件的處理中仍然存在問題。以船舶碰撞溢油污染為例，船舶碰撞后導(dǎo)致溢油進(jìn)而污染海洋是作為交通肇事罪的危害后果還是作為污染環(huán)境罪的危害行為，既有理論上的交叉，也引發(fā)實(shí)務(wù)操作上的一系列問題。海洋環(huán)境污染具有流動(dòng)性、潛伏性、擴(kuò)散性與交叉性等特征，同一危害后果可能為多個(gè)主體的不同行為共同所致的，這就導(dǎo)致執(zhí)法司法人員在證據(jù)采集和分析上要需要花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，在對(duì)不同責(zé)任主體進(jìn)行責(zé)任區(qū)分時(shí)，也極易產(chǎn)生糾紛與分歧，有時(shí)甚至難以論證和說明，因果關(guān)系的認(rèn)定與推導(dǎo)也會(huì)陷入困境。?劉紅、田園：《環(huán)境犯罪因果關(guān)系指判斷》，載《法制與社會(huì)》2010年第29期。從目前來看，海洋環(huán)境損害的鑒定難、證據(jù)的收集與固定難、刑法因果關(guān)系的認(rèn)定難以及事故責(zé)任的界分難等問題尚未很好地破解，無疑使得運(yùn)用刑法規(guī)制海洋污染犯罪的門檻過高，不利于打擊海洋污染犯罪行為。因此，科學(xué)合理地降低海洋環(huán)境污染的入罪標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于有效規(guī)制污染海洋的犯罪行為是極為有利的。也有學(xué)者認(rèn)為，考慮到海洋環(huán)境污染和污染環(huán)境罪在犯罪構(gòu)成上的差異，應(yīng)增設(shè)“污染海洋罪”或“污染海洋環(huán)境罪”，?趙星、王芝靜：《國(guó)外海洋環(huán)境污染犯罪刑事立法與司法存在的問題及應(yīng)對(duì)》，載《江漢論壇》2016年5期；武良軍、童偉華：《西方經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)借鑒:海洋環(huán)境污染的刑事立法規(guī)制》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2014年11期；宋珊、張?jiān)剑骸逗Ｑ蟓h(huán)境污染損害的刑法調(diào)控》，載《人民檢察》2014年20期；孫彥：《環(huán)境刑法學(xué)視角下的污染海洋犯罪淺析》，載《海洋開發(fā)與管理》2012年第1期等。從立法層面來看，單獨(dú)設(shè)立“污染海洋罪”是完善我國(guó)刑法體系的必然趨勢(shì)。然而，任何一個(gè)罪名的設(shè)立應(yīng)當(dāng)經(jīng)過充分論證，罪名的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的可操作性才能在刑法體系中占據(jù)一席之地，而解決上述難題是關(guān)鍵。

最后，在海事犯罪的立法模式選擇上，建議采用獨(dú)立散見的附屬刑法立法模式，在海事行政法律法規(guī)中直接規(guī)定罪狀和法定刑，既確立海事犯罪在我國(guó)刑事法律體系中的法律地位，規(guī)制海事犯罪在實(shí)體法層面有據(jù)可尋，在案件的實(shí)際司法處理中可操作性也更強(qiáng)。

（二）完善海事違法涉罪案件的移送程序

海事違法涉罪案件的移送機(jī)制，是指海事管理機(jī)構(gòu)辦理海事行政違法案件中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件向刑事司法機(jī)關(guān)移送案件的具體操作程序、案卷材料及證據(jù)的活動(dòng)流程和銜接制度?！督忉尅愤M(jìn)一步明確了人民法院作為沿海國(guó)法院對(duì)我國(guó)管轄海域的司法管轄權(quán)，內(nèi)容涵蓋了刑事、行政和民事三個(gè)訴訟領(lǐng)域，但就海事違法涉罪案件的如何處理，并沒有給予全面具體的指導(dǎo)。

1.分清涉罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)與刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的不同

古往今來，但凡標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)，都是為了規(guī)范、制約人們的行為，尤其是給行為實(shí)施者劃定一個(gè)框架，移送標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)和起訴標(biāo)準(zhǔn)也不例外。但移送標(biāo)準(zhǔn)約束的是行政機(jī)關(guān)，立案標(biāo)準(zhǔn)約束的公安機(jī)關(guān)（即偵查機(jī)關(guān)），起訴標(biāo)準(zhǔn)約束的是檢察機(jī)關(guān)（即公訴機(jī)關(guān)），三者在刑事訴訟活動(dòng)中的地位和作用是不同的。行政機(jī)關(guān)依法移送的涉嫌犯罪案件是我國(guó)刑事立案材料的重要來源之一；公安機(jī)關(guān)的立案才是刑事訴訟活動(dòng)開始的標(biāo)志，只有經(jīng)過公安機(jī)關(guān)立案，才能進(jìn)入刑事訴訟軌道；而檢察機(jī)關(guān)的主要職能便是代表國(guó)家向法院指控犯罪。不同的階段應(yīng)當(dāng)有著不同的證明標(biāo)準(zhǔn)，而隨著刑事訴訟活動(dòng)的不斷推進(jìn)，證明標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該越來越高，而不是從案件移送至作出判決都是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。因此，在行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件時(shí)，移送標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)陀谛淌铝笜?biāo)準(zhǔn)，而刑事立案標(biāo)準(zhǔn)又應(yīng)當(dāng)?shù)陀谛淌缕鹪V標(biāo)準(zhǔn)。

2.細(xì)化海事違法涉罪案件移送程序規(guī)定

行政執(zhí)法是行政權(quán)的運(yùn)用，刑事訴訟屬于司法權(quán)運(yùn)行的范疇。同一行為或者同一事件，從行政執(zhí)法和刑事司法兩個(gè)角度來認(rèn)定也會(huì)有所不同。通過制定實(shí)施細(xì)則來進(jìn)一步明確海事違法涉罪案件的移送程序規(guī)定，是海事行政執(zhí)法與刑事司法有序銜接的程序保障。

首先，關(guān)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的界分。海事執(zhí)法中證據(jù)的收集運(yùn)用是為了證明行政違法行為的發(fā)生，而刑事證據(jù)是為了證明行為人實(shí)施了刑法上的危害行為并據(jù)此追究行為人刑事責(zé)任。由刑事制裁手段的嚴(yán)厲性所致，刑事證據(jù)要求具有更高的事實(shí)性、客觀性。?徐燕平：《行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中的轉(zhuǎn)換與運(yùn)用》，載《法學(xué)》2010年第4期。明確區(qū)分證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)采納標(biāo)準(zhǔn)，是建立海事專業(yè)性證據(jù)制度的第一步。證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)，即只要具備了證據(jù)的“客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性”，證據(jù)就應(yīng)當(dāng)依法被移送至公安機(jī)關(guān)。而證據(jù)的采納標(biāo)準(zhǔn)不僅要求證據(jù)滿足“客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性”，還要能夠達(dá)到“證據(jù)確實(shí)、充分”的具體要求。

其次，關(guān)于證據(jù)審查與證據(jù)轉(zhuǎn)化。合理界定公安機(jī)關(guān)對(duì)于海事執(zhí)法部門移送證據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)。在明確區(qū)分證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)采納標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，公安機(jī)關(guān)對(duì)海事違法證據(jù)應(yīng)當(dāng)采用一般證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為審查標(biāo)準(zhǔn)，只要滿足證據(jù)的“客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性”，就應(yīng)當(dāng)取得刑事訴訟證據(jù)資格，并據(jù)此啟動(dòng)刑事訴訟程序。

再次，關(guān)于證據(jù)移送期限。2015年《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》明確規(guī)定了刑事案件立案、受案期限：原則上不超過3日；涉嫌犯罪線索需要查證的，不超過7日；重大疑難復(fù)雜案件，經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)至30日。如果海事行政執(zhí)法部門在法定期限內(nèi)沒有及時(shí)提交涉案證據(jù)材料，影響了公安機(jī)關(guān)及時(shí)立案，就有可能放縱犯罪。而海事執(zhí)法部門從報(bào)案到最終證據(jù)的提交往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間，少則個(gè)把月，多則一年以上乃至更長(zhǎng)，往往超過了案件移送期限，不僅不利于打擊犯罪，更有甚者可能陷入“徇私舞弊不移交刑事案件罪”的窘境。因此，鑒于海事證據(jù)的特殊性，建議延長(zhǎng)海事違法涉罪案件的刑事立案期限或者在刑事立案后給予海事行政執(zhí)法部門補(bǔ)充證據(jù)的權(quán)利。條件具備的話，單獨(dú)設(shè)立海上犯罪刑事訴訟特別程序?qū)τ诤Ｊ逻`法涉罪案件的刑事追訴更為便捷。

又次，刑事偵查權(quán)的存在是為了打擊犯罪，運(yùn)用在于揭露并證實(shí)犯罪、查獲犯罪嫌疑人以及查明案件真實(shí)情況，而偵查的主要內(nèi)容就是運(yùn)用證據(jù)來證實(shí)犯罪嫌疑人實(shí)施了刑法上的危害行為。由于海事違法涉罪案件的偵查對(duì)于海事技術(shù)專業(yè)性的掌握要求較高，公安機(jī)關(guān)在這類案件的處理上大多受制于船舶操作技術(shù)的缺乏、航運(yùn)規(guī)則的難以把握以及海事調(diào)查能力和水平，只能依賴海事執(zhí)法人員。如果由公安機(jī)關(guān)自行偵查，在技術(shù)層面就面臨極大挑戰(zhàn)，因而實(shí)踐中此種情形較為少見。因此，賦予海事行政執(zhí)法人員一定的刑事偵查權(quán)，既有利于及時(shí)對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施，防止其逃逸（尤其是外國(guó)犯罪嫌疑人），在海事違法涉罪案件證據(jù)的收集、保存、轉(zhuǎn)化和使用中也能發(fā)揮其專業(yè)性，積極有效的推進(jìn)刑事訴訟進(jìn)程。

最后，海事刑事審判制度的建立是海事違法涉罪案件刑事追訴的重要保障。最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》中指明當(dāng)前法院改革的主要任務(wù)之一就是“改革海事案件管轄制度。進(jìn)一步理順海事審判體制?？茖W(xué)確定海事法院管轄范圍，建立更加符合海事案件審判規(guī)律的工作機(jī)制”。因此，賦予海事法院海事刑事案件的司法管轄權(quán)，建立海事民事案件、海事行政案件、海事刑事案件“三審合一”的司法管轄制度，?參見馬方：《國(guó)家海洋戰(zhàn)略背景下涉海刑事案件專門管轄的幾點(diǎn)思考》，載《人民法院報(bào)》2016年1月27日。對(duì)完善海洋法制，加強(qiáng)海上執(zhí)法，維護(hù)海上安全與秩序，推動(dòng)實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，具有重要意義。

（三）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)海事違法涉罪案件移送工作的監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面來加強(qiáng)對(duì)海事違法涉罪案件移送工作的監(jiān)督：第一，加強(qiáng)對(duì)海事執(zhí)法主體涉罪案件移送工作的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)海事行政執(zhí)法人員不移送涉嫌犯罪案件，需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)違法違紀(jì)事實(shí)的材料一并移送至檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)依紀(jì)依法處理；情節(jié)嚴(yán)重、涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任。

第二，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)涉海犯罪案件的立案監(jiān)督。人民檢察院可以制定具體的措施來保證其對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)。一旦發(fā)現(xiàn)地方公安機(jī)關(guān)工作人員有不依法受理海事行政機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件或者依法不予立案的情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)行使法律監(jiān)督權(quán)，查證屬實(shí)，需要追究其行政紀(jì)律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法處理；情節(jié)嚴(yán)重、涉嫌犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

第三，全面落實(shí)海事管理機(jī)構(gòu)的立案監(jiān)督建議權(quán)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)依法受理海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉罪案件并做出相應(yīng)處理。如果其不受理或者未在法定期限內(nèi)作出立案或者不予立案決定的，海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以建議人民檢察院?jiǎn)?dòng)立案監(jiān)督工作。海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的不予立案決定有異議的，可以向作出決定的公安機(jī)關(guān)提出復(fù)議，也可以建議人民檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督；對(duì)公安機(jī)關(guān)不予立案的復(fù)議決定仍有異議的，可以建議人民檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督。海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案后作出撤銷案件的決定有異議的，可以建議人民檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督。人民檢察院對(duì)海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出的立案監(jiān)督建議，應(yīng)當(dāng)依法受理并進(jìn)行審查。

（四）完善海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作配套機(jī)制

實(shí)踐表明，制約海事違法涉罪案件“移送”和“受理”的重要因素之一是信息溝通不暢。因此，建立海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作信息共享平臺(tái)就顯得尤為重要。首先，要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)來實(shí)現(xiàn)海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)與人民檢察院之間執(zhí)法、司法信息的及時(shí)、有效互通：第一步，海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將查處的符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、違法涉罪案件的信息以及雖未達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、但又其他嚴(yán)重情節(jié)的案件信息等錄入信息共享平臺(tái)；第二步，公、檢、法機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，將移送案件、辦理移送案件的相關(guān)信息錄入信息共享平臺(tái)，積極推進(jìn)網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督，提高銜接工作效率。

其次，要建立海事行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會(huì)議制度。海事行政執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)各部門可以在規(guī)定的期限內(nèi)召開各層次的聯(lián)席會(huì)議，做到案件移送和受理的信息通報(bào)、協(xié)調(diào)配合，形成工作合力共同研究和解決海事行政執(zhí)法與刑事司法中遇到的問題，提出加強(qiáng)“兩法銜接”工作的對(duì)策。

最后，健全海事案件咨詢制度。重大案件、復(fù)雜、疑難、性質(zhì)難以認(rèn)定的海事案件，海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以就刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問題咨詢公安機(jī)關(guān)和人民檢察院，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院也可以就海事違法涉罪案件辦理中的專業(yè)技術(shù)性問題咨詢海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，共同推進(jìn)海事違法涉罪案件移送司法工作。

*本文系2016年最高人民檢察院檢察理論研究課題“海洋行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的檢察監(jiān)督研究”（項(xiàng)目編號(hào)：GJ2016D42）的階段性成果，也是2014年國(guó)家社科基金“海上交通事故刑法規(guī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14BFX038）的研究成果之一。

**作者簡(jiǎn)介：王慧，寧波大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。