涂云新

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依法治校語(yǔ)境下高校學(xué)生申訴的功能、本質(zhì)和機(jī)制創(chuàng)新

涂云新

學(xué)生申訴制度的完善可以保障和促進(jìn)學(xué)生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)校園法律秩序、化解校內(nèi)的法律糾紛，進(jìn)而整合和統(tǒng)一教育行政的步調(diào)，減輕教育行政復(fù)議和教育行政訴訟的負(fù)擔(dān)。在全面推行依法治校的時(shí)代背景下，隨著2017年版《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的制定和施行，我國(guó)的高等院校應(yīng)該通過(guò)進(jìn)一步明確學(xué)生申訴的標(biāo)的、擴(kuò)大學(xué)生申訴的范圍、延長(zhǎng)學(xué)生申訴的期限、建立更加客觀、獨(dú)立和專業(yè)化的學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)、規(guī)范申訴處理程序等法治化的舉措來(lái)推動(dòng)高校學(xué)生申訴制度的法治化改革。

依法治校、校內(nèi)申訴制度、再申訴制度、教育法律關(guān)系

以學(xué)生申訴為依托的高校學(xué)生管理和糾紛處理機(jī)制一直以來(lái)都是依法治校的重要環(huán)節(jié)。學(xué)生申訴作為高校管理的建制，它足以介入到學(xué)生以受教育權(quán)為核心的基本權(quán)利，影響到學(xué)生知識(shí)探索和人格發(fā)展的方方面面。同時(shí)，以高校管理為抓手的現(xiàn)代大學(xué)治理制度的建構(gòu)與革新必須通過(guò)制度化、規(guī)范化的法律機(jī)制加以保障。本文探討的核心定位于高校管理中“學(xué)?！獙W(xué)生”這一組法律關(guān)系，力圖在復(fù)雜的高校治理體系中，廓清高校學(xué)生申訴機(jī)制的功能和本質(zhì)，通過(guò)對(duì)高校學(xué)生申訴機(jī)制梳理和分析來(lái)探索高校學(xué)生申訴機(jī)制的創(chuàng)新路徑，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建符合依法治校要求的、科學(xué)的、合理的、公平的學(xué)校和學(xué)生法律關(guān)系。

一、依法治校語(yǔ)境下“學(xué)?！獙W(xué)生”法律關(guān)系

從中國(guó)教育制度形成和發(fā)展的歷史來(lái)看，我國(guó)當(dāng)代的教育關(guān)系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的，具有高度行政化的色彩。隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化等領(lǐng)域改革的深入，尤其是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下“依法治?！钡耐七M(jìn)，教育關(guān)系逐漸發(fā)生了深刻的變化，原有的計(jì)劃型的教育管理關(guān)系逐步邁向規(guī)則型和法治型的教育法律關(guān)系。

一般認(rèn)為，教育法律關(guān)系是指根據(jù)教育法規(guī)而產(chǎn)生的以在教育活動(dòng)中各方主體之間的教育權(quán)利和教育義務(wù)為內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。本文認(rèn)為在由教育組織與受教育者之間形成的以“教育權(quán)力”與“受教育權(quán)利”為基本范疇的法律關(guān)系中，對(duì)受教育權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)是現(xiàn)代教育法律制度的目的和核心內(nèi)容，也是一個(gè)國(guó)家教育法體系構(gòu)成的內(nèi)在邏輯線索。以受教育權(quán)保障為根本宗旨和皈依的教育法律關(guān)系實(shí)際上呈現(xiàn)為教育活動(dòng)參加者之間以權(quán)利和義務(wù)為核心而構(gòu)建起來(lái)的一種社會(huì)關(guān)系。借鑒法理學(xué)上的法理關(guān)系理論，教育法律關(guān)系的構(gòu)成要素有三：一是主體，即教育活動(dòng)的主要參加者；二是客體，即教育活動(dòng)開(kāi)展中權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象；三是內(nèi)容，即基于教育法律關(guān)系而形成的法律權(quán)利和法律義務(wù)。為了使得教育法律關(guān)系這一法律概念更加清楚，本文整理了教育法律關(guān)系的類型如下：

教育法律關(guān)系的類型

類 型主 體客 體內(nèi)容典型樣態(tài) 教育行政法律關(guān)系教育組織、受教育者行為（作為與不作為）教育組織與受教育者基于管理和被管理而形成的不對(duì)等的權(quán)利與義務(wù)例如教育懲戒 教育民事法律關(guān)系教育組織、受教育者財(cái)產(chǎn)（動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)）教育組織與受教育者基于身份的對(duì)等性而形成契約型的權(quán)利與義務(wù)例如有償教育服務(wù) 教育學(xué)術(shù)法律關(guān)系教育組織、受教育者精神產(chǎn)品和其他智力成果教育組織與受教育者基于對(duì)知識(shí)和真理的探討與傳播而形成的特殊權(quán)利與義務(wù)例如成績(jī)?cè)u(píng)定

對(duì)于上述三種類型的教育法律關(guān)系，本文認(rèn)為學(xué)生申訴制度主要處理的是教育組織（學(xué)校）和受教育者（學(xué)生）之間的教育行政法律關(guān)系。其核心理由在于，首先，學(xué)生申訴制度的啟動(dòng)誘因是學(xué)校作出了對(duì)于學(xué)生不利的處理決定，學(xué)生不服而提起申訴申請(qǐng)。其次，在學(xué)生申訴的全過(guò)程中，學(xué)校的身份是教育的管理者和組織者，而學(xué)生是學(xué)校秩序之下的被管理者，二者法律地位不平等。第三，學(xué)生對(duì)于學(xué)校的處理決定不服，學(xué)生申訴機(jī)制提供了一種權(quán)利救濟(jì)的管道。對(duì)于校內(nèi)申訴處理結(jié)果不服者，若仍然可以向相關(guān)教育行政主管部門(mén)提出“再申訴”，無(wú)論學(xué)校還是教育行政部門(mén)在這個(gè)過(guò)程中實(shí)際上受制于一種“內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制”的約束，其目的在于盡可能通過(guò)“內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制”化解糾紛，從而避免學(xué)校和學(xué)生之間過(guò)多的司法糾紛。

二、高校學(xué)生申訴機(jī)制在依法治校中的目標(biāo)和功能

依法治校的兩端，一方系學(xué)教育行政部門(mén)和學(xué)校內(nèi)部行政必須遵循“職權(quán)法定”、“法律優(yōu)先”、“法律保留”、“比例原則”（合理行政）等行政法治構(gòu)建之一般原則，另一方系學(xué)生基本權(quán)利必須受到尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。由于教育行政法律關(guān)系是在學(xué)校和學(xué)生管理和被管理過(guò)程中形成的一種“垂直型”法律關(guān)系，學(xué)校的行政管理介入抑或是侵入學(xué)生基本權(quán)利的情況屢有發(fā)生，學(xué)生和學(xué)校的爭(zhēng)議必須藉由依法治校的基本原則按照制度化的方式加以化解。法律、法規(guī)賦予學(xué)生質(zhì)疑或者挑戰(zhàn)學(xué)校行政決定之合法性和合理性，而學(xué)校也受到法治原則之約束，申訴機(jī)制的建立和完善功不可沒(méi)。高校學(xué)生一般而言較之于中小學(xué)生無(wú)論在心智成熟度和負(fù)擔(dān)法律責(zé)任的年齡上都有明顯的優(yōu)勢(shì)，加之高校法律基礎(chǔ)和通識(shí)課程的洗禮，學(xué)生的法治意識(shí)和權(quán)利意識(shí)在總體上應(yīng)該高于全社會(huì)之平均水準(zhǔn)。通觀我國(guó)高校學(xué)生申訴機(jī)制形成和發(fā)展的歷史，該制度的目標(biāo)和功能大致可以歸結(jié)為以下若干方面。

（一）學(xué)生受教育權(quán)保護(hù)和救濟(jì)功能

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”已經(jīng)成為法治國(guó)家之常識(shí)，當(dāng)公民的基本權(quán)利受到侵害，國(guó)家的法律制度不能提供及時(shí)有效的救濟(jì)之時(shí)，法治國(guó)家之構(gòu)建定會(huì)淪為空談的治國(guó)口號(hào)。高校學(xué)生申訴機(jī)制的建立是落實(shí)學(xué)生受教育權(quán)保障的重要制度依托。正如臺(tái)灣“司法院大法官會(huì)議”在“釋字382號(hào)解釋文”中所彰顯的法理，學(xué)校對(duì)學(xué)生作出的諸如退學(xué)之類的處分決定“足以改變其學(xué)生身分并損及其受教育之機(jī)會(huì)”。①基于權(quán)利救濟(jì)的需要和法理，法律應(yīng)該允許學(xué)生對(duì)于侵入或者影響其受教育權(quán)的學(xué)校處分提出挑戰(zhàn)，學(xué)校也應(yīng)正視和再次審視其先前處理決定之適法性。

（二）維護(hù)校園法律秩序、化解學(xué)生與學(xué)校沖突

校園秩序的維護(hù)對(duì)于教育目的之實(shí)現(xiàn)、確保教育事業(yè)的正常推進(jìn)無(wú)疑意義重大，學(xué)生不服學(xué)校相關(guān)決定而引發(fā)的糾紛和沖突若不能得到及時(shí)的化解必定對(duì)校園法律制度的穩(wěn)定性造成傷害。臺(tái)灣著名教育法學(xué)者許育典教授認(rèn)為，學(xué)生申訴制度具有營(yíng)造一個(gè)校園理性辯論的思考空間、強(qiáng)化教育政策和組織的合法性與功能，減少學(xué)生與學(xué)校的沖突，維護(hù)教育教學(xué)秩序穩(wěn)定……提供權(quán)利救濟(jì)管道及學(xué)校自我審查之功能。②斯言不謬，學(xué)生申訴制度的首要目的就在于解決各類現(xiàn)實(shí)的教育糾紛。

（三）整合教育行政的步調(diào)、維系教育行政的一致性

教育行政中的糾紛以不同的形式存在，有的屬于學(xué)校和學(xué)生的入學(xué)關(guān)系糾紛，有的屬于學(xué)校和學(xué)生的在學(xué)關(guān)系糾紛，學(xué)校和教育行政部門(mén)往往針對(duì)個(gè)案作出不同的處理決定，在學(xué)生申訴制度或者教育行政訴訟制度付之闕如之時(shí)，教育行政在處理系列個(gè)案時(shí)往往缺乏較為一致或者整齊的步調(diào)。典型個(gè)案的處理還可以迫使學(xué)校今后在一系列的教育管理中警示自身行為的一致性。借鑒我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者蔡志方教授對(duì)訴愿制度的研究，我國(guó)的學(xué)生申訴制度的出現(xiàn)和發(fā)展迫使教育行政部門(mén)或者學(xué)校借助個(gè)案之處理，了解教育行政措施或作法是否有前后不一致，是否有違反法安定性或平等原則之處，從而達(dá)到統(tǒng)一教育行政的步調(diào)、作法和措施的目的。③

（四）減輕教育行政復(fù)議和教育行政訴訟的負(fù)擔(dān)

學(xué)生申訴在本質(zhì)上不屬于司法糾紛，該制度的成功運(yùn)作仰賴于學(xué)?；蛘呓逃姓块T(mén)對(duì)相關(guān)教育行政決定的再次審查，這種機(jī)制實(shí)際上將教育類糾紛的處理最大限度地于學(xué)?；蛘呓逃姓块T(mén)內(nèi)部消化，通過(guò)一種“自我審查”的方式排除糾紛的進(jìn)一步擴(kuò)大化，滿足學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的需求。高效和完備的學(xué)生申訴機(jī)制可以使得學(xué)生不必通過(guò)行政復(fù)議或向相關(guān)法院提起行政訴訟來(lái)解決糾紛，從而大大減少教育行政復(fù)議和教育行政訴訟的頻繁啟動(dòng)，降低了教育行政糾紛解決的制度成本。

三、高校學(xué)生申訴機(jī)制的本質(zhì)

學(xué)生申訴機(jī)制在我國(guó)是一個(gè)涵蓋校內(nèi)申訴機(jī)制和校外申訴機(jī)制的統(tǒng)稱，它指有關(guān)機(jī)構(gòu)處理或者解決學(xué)校和學(xué)生之間爭(zhēng)議或者糾紛的一整套組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行程序。與教育類的訴訟、復(fù)議相比，理論和實(shí)務(wù)界對(duì)于學(xué)生申訴機(jī)制的認(rèn)識(shí)并不一致。

（一）從非訴訟糾紛解決機(jī)制的角度審視

現(xiàn)代法治語(yǔ)境下，公民權(quán)利受到侵犯而適用的主要救濟(jì)途徑包括申訴、復(fù)議和訴訟等方式。申訴機(jī)制就其本質(zhì)和功能而言是一種所謂的非訴訟救濟(jì)機(jī)制（替代性糾紛解決機(jī)制/Alternative Dispute Resolution），從糾紛解決的制度功能設(shè)計(jì)而言，非訴訟糾紛解決機(jī)制是多元化糾紛解決機(jī)制體系之重要組成部分，依我國(guó)學(xué)者范愉的研究，其類型有三：（1）法院附設(shè)的非訴訟程序（Court-annexed ADR）；（2）行政主體所設(shè)或附設(shè)的非訴訟程序；（3）民間團(tuán)體或組織主持的非訴訟程序。④由于申訴機(jī)制在各類非訴訟糾紛解決機(jī)制中的獨(dú)有地位和功能，該制度的適用范圍從最初的少量的典型行政爭(zhēng)議逐步向多種行業(yè)和多個(gè)領(lǐng)域拓展開(kāi)來(lái)。在科學(xué)、教育、文化、體育、衛(wèi)生等行業(yè)，申訴制度的功能在近年愈加變得重要，就教育領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，有關(guān)學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)發(fā)展出校內(nèi)申訴、校外申訴（再申訴）兩種主要的方式。教育領(lǐng)域的學(xué)生申訴機(jī)制如何定位呢？顯而易見(jiàn)，學(xué)生申訴并非法院附設(shè)非訴訟程序（Court-annexed ADR），亦不屬于民間團(tuán)體或組織主持的非訴訟程序，由于學(xué)校和學(xué)生之間基于入學(xué)關(guān)系和在學(xué)關(guān)系的特殊性，應(yīng)該恰當(dāng)?shù)貙W(xué)生申訴機(jī)制理解為行政主體所設(shè)或附設(shè)的非訴訟程序。

（二）從“第二次裁決”理論角度審視

在一般行政法的理論上，“第二次裁決”（Zweitbescheid）是指行政機(jī)關(guān)在一個(gè)正式的法律程序中，根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)原行政行為作出新的實(shí)質(zhì)性的審查，從而作出一個(gè)與原決定不同或者相通的決定。⑤第二次裁決不同于行政法學(xué)說(shuō)上的“重復(fù)處置”（WiederholdVerfuegung），二者的區(qū)分不能以行政處理的結(jié)果是否相同為準(zhǔn)據(jù)，而應(yīng)該以是否經(jīng)過(guò)實(shí)質(zhì)審查作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)?！爸貜?fù)處置”（WiederholdVerfuegung）是行政主體對(duì)第一次行政行為內(nèi)容的重復(fù)，因?yàn)樗鼪](méi)有對(duì)第一次的處置內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，故“重復(fù)處置”不發(fā)生任何的法律效力。相反，“第二次裁決”（Zweitbescheid）是行政主體對(duì)第一次行政爭(zhēng)議處理結(jié)果的再次裁決，無(wú)論第二次裁決的結(jié)果在外觀上是否與第一次裁決的結(jié)果相同與否，由于行政主體已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地審查并判斷了第一次裁決的結(jié)果，故“第二次裁決”應(yīng)該發(fā)生對(duì)外的法律效力。⑥

我國(guó)也有學(xué)者指出，校內(nèi)申訴制度的界定可以參照德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)理論，校內(nèi)申訴制度的本質(zhì)就是學(xué)校的“第二次裁決”。享有管理自主權(quán)的高校可以在一定的條件下排除外力因素對(duì)其的干預(yù)，而主動(dòng)行使對(duì)學(xué)生的紀(jì)律處分或者懲戒。高校此時(shí)對(duì)于學(xué)生的紀(jì)律處分或者懲戒實(shí)際上可以被視為“第一次裁決”。由于高校的管理行為并不必然是合法或者正當(dāng)?shù)?，基于學(xué)生基本權(quán)利保護(hù)之教育法治理念，學(xué)生可以對(duì)“第一次裁決”進(jìn)行挑戰(zhàn)，一般而言，當(dāng)下高校都會(huì)通過(guò)學(xué)生申訴處理委員會(huì)來(lái)處理學(xué)生的申訴申請(qǐng)，學(xué)生申訴處理委員會(huì)的決定實(shí)際上已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單重復(fù)初始的處理決定，而可能變更原始處理決定效力。⑦當(dāng)然將校內(nèi)申訴機(jī)制理解為學(xué)校的“第二次裁決”亦遭受部分學(xué)者的反對(duì)，依據(jù)臺(tái)灣著名行政法學(xué)家吳庚先生的見(jiàn)解，“行政機(jī)關(guān)重新為實(shí)體上的審查并有所處置，但并未變更先前處分即所謂第一次裁決之事實(shí)及法律狀況而言，如有任何變更則非第二次裁決而為全新之處分矣。”⑧針對(duì)“第二次裁決”理論反對(duì)者的理論根據(jù)在于，其一，臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)務(wù)并無(wú)重復(fù)處理與第二次裁決的區(qū)分，無(wú)論是否經(jīng)歷實(shí)質(zhì)審查，只要處理結(jié)果不變，應(yīng)該把第二次裁決視為不具有行政處分的性質(zhì)的重復(fù)處置。其二，相對(duì)人的時(shí)效利益之考量，“如屬重復(fù)處分訴愿期間仍自先前處分生效計(jì)算，若為第二次裁決則訴愿期間應(yīng)以該裁判生效起為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。”其三，行政行為的拘束效力之考量，行政行為一生效即可對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生拘束力（Bindungswikung），在負(fù)擔(dān)處分情形下相對(duì)人即便受到拘束，仍非不能循法律救濟(jì)途徑展開(kāi)爭(zhēng)訟，只有當(dāng)行政處分因法定救濟(jì)期間經(jīng)過(guò)，或相對(duì)人提起救濟(jì)被駁回確定，或相對(duì)人自始拋棄救濟(jì)，因而進(jìn)一步擁有“不可爭(zhēng)力”，或者說(shuō)“形式確定力”后，相對(duì)人始不得再對(duì)之爭(zhēng)執(zhí)。⑨

（三）本文見(jiàn)解

學(xué)生申訴制度之建立目的在于給予學(xué)生對(duì)他（她）不利之處理決定提供權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會(huì)，學(xué)校也可在借助申訴委員會(huì)的建制再次仔細(xì)斟酌其處理結(jié)果的合法性和妥當(dāng)性。學(xué)生申訴申請(qǐng)之提出均有一定的時(shí)限，在此時(shí)限內(nèi)，法律允許其拋棄或者積極行使其正當(dāng)?shù)某绦蛐詸?quán)利。申訴委員會(huì)相較于校內(nèi)的原處理主體，無(wú)論在權(quán)威性、專業(yè)性和利益的相關(guān)性上均有一定的優(yōu)勢(shì)。申訴委員會(huì)通過(guò)一種“準(zhǔn)司法程序”（相當(dāng)多的申訴機(jī)制還包含了聽(tīng)證程序）對(duì)之前處理決定的事實(shí)和法律適用再次進(jìn)行一次審查（Reconsideration/review），該審查的結(jié)果在學(xué)校內(nèi)部具有某種意義上的“終局性”。第一，從學(xué)生的程序利益上看，學(xué)生申訴程序的建立無(wú)疑確保了其享有相對(duì)充分的程序利益；第二，從第一次裁決到第二次裁決的法律定性來(lái)看，二者都是學(xué)校對(duì)學(xué)生作出的具有法律約束力的行政決定；第三，從處理結(jié)果來(lái)看，無(wú)論第二次裁決的結(jié)果是維持還是變更，都進(jìn)過(guò)了兩次實(shí)質(zhì)性的審查。第四，從審查的方式方法上看，第二次裁決并非對(duì)第一裁決的簡(jiǎn)單重復(fù)（即使兩次裁決的結(jié)果一致），而是要就第一次裁決所依據(jù)的事實(shí)和法律進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。借鑒普通法下的審查基準(zhǔn)理論（Standard of Review），第二次裁決實(shí)際上是一個(gè)新的（de novo）審查。即使第一次和第二次裁決結(jié)果在外觀上相同，也不得否認(rèn)第二次裁決本身所采取的實(shí)質(zhì)性審查過(guò)程。

四、我國(guó)高校學(xué)生申訴制度的法治演進(jìn)

本文論述中的國(guó)家層面的申訴制度系指以我國(guó)改革開(kāi)放恢復(fù)法治建設(shè)以來(lái)所頒布、施行、修訂的有關(guān)學(xué)生申訴的各類法律、法規(guī)和規(guī)范性文件為核心而構(gòu)建起來(lái)的一個(gè)適用于全國(guó)各個(gè)高校的申訴機(jī)制。

（一）憲法上的申訴權(quán)

憲法的終極功能在于保護(hù)公民的基本權(quán)利，憲法保護(hù)公民基本權(quán)利的領(lǐng)域應(yīng)該涵蓋到公民生活的全部領(lǐng)域。在教育領(lǐng)域，一方面學(xué)生是教育的接受者，受到教育秩序的約束，另一方面學(xué)生也是公民，基于其公民身份而享有憲法和法律規(guī)定的受教育權(quán)。申訴作為公民行使監(jiān)督國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)行的重要權(quán)利被記載在憲法的條文中。我國(guó)1954年憲法并未明確提及公民的申訴權(quán)，直至1982年，現(xiàn)行憲法第41條明文規(guī)定了公民享有申訴權(quán)。我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為申訴權(quán)兼具監(jiān)督權(quán)與救濟(jì)權(quán)兩種內(nèi)涵，也有學(xué)者認(rèn)為申訴權(quán)僅是一種權(quán)利救濟(jì)權(quán)。⑩本文認(rèn)為憲法上的申訴權(quán)本質(zhì)在于處理公民和國(guó)家公權(quán)力的關(guān)系，而應(yīng)該被視為一種基本權(quán)利。高校學(xué)生無(wú)論是通過(guò)申訴權(quán)的行使監(jiān)督學(xué)校依法治理，還是通過(guò)申訴制度達(dá)到救濟(jì)自己權(quán)利的目的，都不影響高校學(xué)生作為公民的身份。[11]

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)“憲法解釋”更是從憲法權(quán)利角度認(rèn)為學(xué)生在憲法上享有的基本權(quán)利并不因?yàn)楦咝Ｅc學(xué)生之間的“特別權(quán)力關(guān)系”而受到剝奪。1995年在“司法院釋字第382號(hào)解釋”中，臺(tái)灣地區(qū)“司法院大法官會(huì)議”認(rèn)為，學(xué)校對(duì)受教育之權(quán)利有重大影響的處理行為可能侵害到憲法上的基本權(quán)利，[12]但是仍然肯定了“特別權(quán)力關(guān)系”的重要作用；2003年的“司法院釋字第563號(hào)解釋”明文宣示，學(xué)生之學(xué)習(xí)權(quán)及受教育權(quán)，國(guó)家應(yīng)予保障。[13]2011年的“司法院釋字第684號(hào)解釋”[14]變更了“第382號(hào)解釋”，從某種意義上否定了“特別權(quán)力關(guān)系”對(duì)學(xué)生基本權(quán)利救濟(jì)的限制。至此，臺(tái)灣地區(qū)的法官認(rèn)為無(wú)論退學(xué)處分還是非退學(xué)處分，只要“侵害學(xué)生受教育權(quán)或其他基本權(quán)利”[15]就可以由法院提供救濟(jì)。

（二）教育類法律中的學(xué)生申訴權(quán)

環(huán)顧世界上主要的教育發(fā)達(dá)國(guó)家，教育類國(guó)會(huì)立法或者行政立法都成為落實(shí)憲法中關(guān)于教育制度規(guī)定的不可或缺的重要法律淵源。在我國(guó)，1995年《教育法》就是涵蓋所有教育類型、適用于各類教育組織的一部教育類基本法律。該法第43條之規(guī)定以列舉式方式規(guī)定了受教育者享有的權(quán)利。申訴制度規(guī)定在《教育法》第43條第5款中，它允許學(xué)生對(duì)學(xué)校的不利決定提出挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。1998年制定、2015年修訂的《高等教育法》是繼我國(guó)教育根本大法《教育法》之后頒行的又一部規(guī)范高等教育領(lǐng)域重要的法律?！陡叩冉逃ā冯m然沒(méi)有明確的條文規(guī)范高校學(xué)生申訴制度，但該法第53條第2款肯定了高校學(xué)生的合法權(quán)益都受到該法的完全保護(hù)，事實(shí)上，我國(guó)有多所高校的學(xué)生管理規(guī)定都在將之作為法律上的依據(jù)之一。

（三）《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中的學(xué)生申訴制度

在普通高等學(xué)校管理的部委規(guī)章中，最早涉及學(xué)生申訴制度的是原國(guó)家教育委員會(huì)于1990頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》[16]。2005年教育部令第21號(hào)公布了《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，除了原則肯定學(xué)生的申訴權(quán)外，該規(guī)定還比較詳細(xì)地規(guī)定了高校學(xué)生申訴的標(biāo)的、范圍、時(shí)限、程序、機(jī)構(gòu)、處理方式、再申訴等一系列制度，從而初步在我國(guó)建立起來(lái)一個(gè)初具模型的高校學(xué)生申訴機(jī)制。隨著我國(guó)高等教育事業(yè)的迅猛發(fā)展，教育法治的深度和廣度不斷推進(jìn)，在教育綜合改革和依法治校的大背景下，教育部令第41號(hào)公布了2007年新版的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》。新版規(guī)定公布之后，包括馬懷德、湛中樂(lè)、申素平、王麟等一批教育法專家均對(duì)此規(guī)定的出臺(tái)給予極高的評(píng)價(jià)，認(rèn)為此次修訂回應(yīng)了過(guò)去十余年間高等教育行政管理領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題和存在的漏洞。與之前類似的部委規(guī)章不同，2017版的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》設(shè)專章從適用范圍、申訴申請(qǐng)之時(shí)限、申訴處理委員的建制、申訴程序、再申訴等多個(gè)方面規(guī)范了學(xué)生申訴制度，為高校學(xué)生申訴機(jī)制的創(chuàng)新提供了法律基礎(chǔ)。

五、高校學(xué)生申訴機(jī)制創(chuàng)新的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)

如果說(shuō)以《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》為代表的高等教育類的法律法規(guī)初步構(gòu)建起了高校學(xué)生申訴的規(guī)范體系，那么高校學(xué)生申訴機(jī)制則亟需從動(dòng)態(tài)角度解決申訴制度功能的構(gòu)造、要素之間的互動(dòng)與調(diào)節(jié)所形成的運(yùn)行方式。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)高校教育申訴處理的運(yùn)行實(shí)際與理想的制度設(shè)計(jì)還存在相當(dāng)大的差距。在學(xué)校和學(xué)生法律關(guān)系的處理上，以學(xué)生受教育權(quán)的保障為核心的法規(guī)體系在我國(guó)還亟待完善。教育部令第21號(hào)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（2005年）的許多規(guī)范已經(jīng)不能應(yīng)因現(xiàn)實(shí)教育法治的發(fā)展，在此大背景下，教育部令第41號(hào)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（2017年）對(duì)很多涉及學(xué)生權(quán)利保護(hù)的規(guī)定進(jìn)行了更為科學(xué)、合理的細(xì)化，可以推測(cè)，當(dāng)下和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)各個(gè)省級(jí)地方教育行政部門(mén)和普通高等學(xué)校的教育法治改革任務(wù)仍然十分艱巨。

我國(guó)各個(gè)高校學(xué)生申訴的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行實(shí)踐各異，主要體現(xiàn)為申訴委員會(huì)的建制和申訴審查的決議機(jī)制各具特色，同時(shí)，部分高校學(xué)生申訴管理辦法的雷同性又比較明顯，有的高校甚至大量“移植”或者“抄襲”了其它高校的申訴辦法。針對(duì)實(shí)務(wù)運(yùn)行之混亂現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，隨著《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（2017年）的頒布和施行，我國(guó)高校應(yīng)該乘著教育法治和教育改革之春風(fēng)，著手改革現(xiàn)有的校內(nèi)申訴管理辦法，各地省級(jí)教育行政部門(mén)也應(yīng)當(dāng)適時(shí)出臺(tái)規(guī)范“再申訴”機(jī)制的統(tǒng)一管理規(guī)定。

（一）學(xué)生申訴的標(biāo)的和范圍應(yīng)予以擴(kuò)大和明確

在學(xué)生申訴標(biāo)的范圍上，隨著2017年版《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的推行，我國(guó)高校應(yīng)該首先著手修改和升級(jí)本校的學(xué)生申訴管理辦法，擴(kuò)大學(xué)生申訴的受理范圍。具體來(lái)講，在申訴范圍上，只要是學(xué)生對(duì)學(xué)校做出的涉及本人權(quán)益的處理決定不服的，都應(yīng)該納入申訴的受理范圍。本文建議在修訂各個(gè)高校學(xué)生申訴管理辦法的過(guò)程中，除了入學(xué)資格、退學(xué)處理、違紀(jì)處分三類主要的申訴標(biāo)的外，我國(guó)高校應(yīng)該明確下列事項(xiàng)也可以適用申訴辦法：

1. 學(xué)生在參加學(xué)校教育教學(xué)計(jì)劃安排的各項(xiàng)活動(dòng)，使用學(xué)校提供的教育教學(xué)資源的過(guò)程中認(rèn)為學(xué)校的處理決定對(duì)其自身權(quán)益產(chǎn)生不利影響的；

2. 學(xué)生在參加社會(huì)服務(wù)、勤工助學(xué)，在校內(nèi)組織、參加學(xué)生團(tuán)體及文娛體育等活動(dòng)中認(rèn)為學(xué)校的處理決定對(duì)其自身權(quán)益產(chǎn)生不利影響的；

3. 學(xué)生在申請(qǐng)獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金及助學(xué)貸款中認(rèn)為學(xué)校的處理決定對(duì)其自身權(quán)益產(chǎn)生不利影響的；

4. 學(xué)生在思想品德、學(xué)業(yè)成績(jī)等方面認(rèn)為學(xué)校的處理決定對(duì)其自身權(quán)益產(chǎn)生不利影響的；

5. 認(rèn)為學(xué)校的處理決定侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的其他情況。

（二）學(xué)生申訴的期限應(yīng)該統(tǒng)一且固定

當(dāng)下，我國(guó)大部分高校一般原則規(guī)定了5天的申訴期限，此種規(guī)定與2005年版《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第61條保持了一致。為了適應(yīng)和落實(shí)2017年版《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》關(guān)于申訴提請(qǐng)期限（10天）的明文規(guī)定，我國(guó)高校必須通過(guò)修改校紀(jì)校規(guī)的形式延長(zhǎng)學(xué)生申訴的期限，為了更好保障學(xué)生權(quán)益，高校也可以在初次作出對(duì)學(xué)生不利處理決定之后設(shè)定一個(gè)公告期，待該公告期屆滿之時(shí)，應(yīng)該允許學(xué)生在10天的申訴期限內(nèi)向高校提出申訴申請(qǐng)。

（三）學(xué)生申訴處理委員會(huì)應(yīng)該更加獨(dú)立、專業(yè)和公正

我國(guó)高校的學(xué)生申訴處理委員會(huì)的秘書(shū)處的設(shè)置各不相同，有的高校將學(xué)生申訴處理委員會(huì)的秘書(shū)處掛靠校內(nèi)的學(xué)生事務(wù)主管部門(mén)；有的高校將學(xué)生申訴處理委員會(huì)的秘書(shū)處（掛靠單位）掛靠在校長(zhǎng)辦公室。本文認(rèn)為學(xué)生申訴處理委員會(huì)應(yīng)該保持獨(dú)立、中立和專業(yè)的特點(diǎn)，為此，我國(guó)高校有必要強(qiáng)化學(xué)生申訴處理委員會(huì)的法律定性，明確該委員會(huì)是一個(gè)能夠直接代表學(xué)校作出復(fù)查決定的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的秘書(shū)處和實(shí)際工作應(yīng)該是獨(dú)立的。各個(gè)高校應(yīng)該在學(xué)生申訴處理委員會(huì)的委員組成上吸納相關(guān)的法律專家，這些法律專家不僅應(yīng)該包括本校的法律顧問(wèn)，還應(yīng)該向社會(huì)開(kāi)放，以增強(qiáng)其公信力。

（四）學(xué)生申訴之處理和評(píng)議應(yīng)該更加科學(xué)和合理

學(xué)生申訴之評(píng)議是形成最終復(fù)查決定書(shū)的決定性環(huán)節(jié)，它關(guān)系到申訴制度是否能夠真正得以落實(shí)。目前不論是校內(nèi)學(xué)生申訴程序還是很多省級(jí)教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)處理的“再申訴”程序，大部分都采用書(shū)面審查和復(fù)議會(huì)議審查相結(jié)合的方式。為了符合教育法治的要求和上位法的規(guī)定，我國(guó)高校在學(xué)生申訴制度的改革方面，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著力：

1. 對(duì)于書(shū)面審查模式，學(xué)生申訴處理委員會(huì)的委員必須確保知悉案情并根據(jù)案卷材料自主獨(dú)立作出決定。

2. 對(duì)于會(huì)議審查模式，學(xué)生申訴處理委員會(huì)必須保障學(xué)生的辯護(hù)權(quán)、陳述權(quán)。

3. 在會(huì)議審查模式之下，對(duì)于重大或者有社會(huì)影響的爭(zhēng)議，高?？梢砸肼?tīng)證制度（hearing）。具體來(lái)講，學(xué)校應(yīng)該賦予申訴委員會(huì)決定是否采取聽(tīng)證會(huì)方式進(jìn)行調(diào)查，事實(shí)證明，聽(tīng)證制度的運(yùn)用可以極大提高申訴處理和評(píng)議的專業(yè)性。

4. 在評(píng)議方式上，我國(guó)很多高校的學(xué)生申訴處理委員會(huì)都采用了委員投票方式來(lái)決定學(xué)生的申訴申請(qǐng)是否可以被支持。由于申訴結(jié)果對(duì)學(xué)生的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生很大的影響，基于學(xué)生受教育權(quán)應(yīng)得到充分保障的理念，高校今后在學(xué)生申訴處理辦法中應(yīng)該明文規(guī)定絕對(duì)多數(shù)票決原則。

（責(zé)任編輯： 林貴文）

①參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)《“司法院”公報(bào)》第37卷7期，第8～10頁(yè)；臺(tái)灣地區(qū)《“總統(tǒng)府”公報(bào)》第6045號(hào)，第10～14頁(yè)。

②參見(jiàn)許育典：《在學(xué)關(guān)系之法律性質(zhì)》，載臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究（下）》，臺(tái)灣五南圖書(shū)出版公司2000年版，第1354頁(yè)。

③參見(jiàn)蔡志方：《訴愿制度》，載翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2009年版，第1232頁(yè)。

④范愉：《申訴機(jī)制的救濟(jì)功能與信訪制度改革》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期，第179頁(yè)。

⑤參見(jiàn)許宗力：《行政處分》，載翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2009年，第615頁(yè)。

⑥同上。根據(jù)我國(guó)大陸學(xué)者的進(jìn)一步觀察，德國(guó)行政法之所以將第二次裁決（不論其內(nèi)容是否與原行政處分相一致）均列入一個(gè)新的行政處分，而不將作為第二次行為的行政重復(fù)處理行為列為一個(gè)新的行政處分，根本的區(qū)別在于：重復(fù)處理行政行為實(shí)際上是一種非正式的法律程序，它以原行政行為已經(jīng)正式生效為前提，重復(fù)處理并未變更初始行政行為的效力。相反，第二次裁決處于正式的法律程序之中，前一行政處分的效力尚未最終確定，第二次裁決可能會(huì)變更原始行政行為的效力。相關(guān)論述參見(jiàn)陶莉：《有關(guān)“行政重復(fù)處理行為”若干問(wèn)題的研究》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2004年第2期。相關(guān)的司法實(shí)務(wù)可參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2000〕8號(hào)）第1條。

⑦孫帥梅：《高校學(xué)生紀(jì)律處分的法律研究》，復(fù)旦大學(xué)2013年博士論文，第115頁(yè)。

⑧吳庚著：《行政法之理論與實(shí)用（增訂九版）》，三民書(shū)局2005版，第295頁(yè)。

⑨參見(jiàn)許宗力：《行政處分》，載翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2009年版，第649頁(yè)。

⑩參見(jiàn)申素平：《高校學(xué)生申訴權(quán)研究》，載《復(fù)旦教育論壇》2017年第1期，第5頁(yè)；陳久奎、阮李全：《學(xué)生申訴權(quán)研究》，載《教育研究》2007年第6期，第54頁(yè)。

[11]高校對(duì)學(xué)生的管理行為是否可以被納入行政訴訟的受案范圍，高校（尤其是公立高校）是否可以被視為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，從而成為行政訴訟的被告？針對(duì)這一問(wèn)題，在“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證行政訴訟案”中，法院的生效裁判認(rèn)為高等學(xué)?？梢孕姓V訟的適格被告。參見(jiàn)最高人民法院：《指導(dǎo)案例38號(hào)：田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案》；北京市海淀區(qū)人民法院（1998）海行初字第00142號(hào)。

[12]臺(tái)灣地區(qū)《“司法院”公報(bào)》第37卷，第7期，第8～10頁(yè)。

[13]臺(tái)灣地區(qū)《“司法院”公報(bào)》第45卷，第9期，第1～11頁(yè)。

[14]臺(tái)灣地區(qū)《“司法院”公報(bào)》第53卷，第4 期，第1～74頁(yè)。

[15]同上。

[16]《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（1990年）[失效]（國(guó)家教育委員會(huì)令第7號(hào)）第64條：對(duì)犯錯(cuò)誤的學(xué)生，要熱情幫助，嚴(yán)格要求。處理時(shí)要持慎重態(tài)度，堅(jiān)持調(diào)查研究，實(shí)事求是，善于將思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題同政治立場(chǎng)問(wèn)題相區(qū)別，處分要適當(dāng)。處理結(jié)論要同本人見(jiàn)面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見(jiàn)。對(duì)本人的申訴，學(xué)校有責(zé)任進(jìn)行復(fù)查。

D922.16

A

1674-8557-（2017）02-0073-08

2017-03-15

本文系2016年上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（教育法治專項(xiàng)）“各類教育組織與受教育者之間的法律關(guān)系研究（項(xiàng)目編號(hào)：2016 WJW005）和2016年上海學(xué)校德育研究課題“教育綜合改革背景下高校學(xué)生申訴機(jī)制創(chuàng)新——以上海市高校為樣本的分析”（項(xiàng)目編號(hào)：2016-D-001）階段性研究成果。

涂云新（1981- ），男，四川渠縣人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士；復(fù)旦大學(xué)人權(quán)研究中心（國(guó)家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地）青年研究員；上海教育立法咨詢與服務(wù)研究基地（復(fù)旦大學(xué)）秘書(shū)長(zhǎng)。