馮樂(lè)坤

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國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體理論的評(píng)析與選擇——以我國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體理論為樣本

馮樂(lè)坤

自我國(guó)繼受前蘇聯(lián)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體統(tǒng)一為國(guó)家以來(lái)，為了協(xié)調(diào)中央與地方之間的利益沖突，中央長(zhǎng)期以來(lái)遂將部分國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)轉(zhuǎn)移予地方行使，但地方對(duì)其管理的國(guó)有財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬定性卻一直備受關(guān)注，因國(guó)有企業(yè)事關(guān)中央與地方各自的經(jīng)濟(jì)狀況，立法以及理論就首先對(duì)地方管理國(guó)有企業(yè)的權(quán)屬定性進(jìn)行關(guān)注。就地方管理國(guó)有企業(yè)的權(quán)屬定性而言，我國(guó)對(duì)其理論歷經(jīng)了從分級(jí)管理到分級(jí)代表乃至分級(jí)所有的修正，但分級(jí)管理與分級(jí)代表仍然以固守國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體統(tǒng)一為國(guó)家，并沒(méi)有賦予地方對(duì)其享有所有權(quán)，所有權(quán)的權(quán)能欠缺無(wú)疑致使財(cái)產(chǎn)使用效率無(wú)法提高，國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失也就較為嚴(yán)重，相反，賦予地方對(duì)其享有所有權(quán)，不僅有效地應(yīng)對(duì)了實(shí)務(wù)中所存在的諸多弊端，也與現(xiàn)實(shí)中長(zhǎng)期存在的地方已經(jīng)對(duì)其享有所有權(quán)收益的事實(shí)相符，如此，我國(guó)未來(lái)立法應(yīng)當(dāng)予以采納分級(jí)所有理論。當(dāng)然，國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的分級(jí)所有往往對(duì)其他類(lèi)型的國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體修正具有示范性。

國(guó)有企業(yè)；國(guó)有財(cái)產(chǎn)；國(guó)有；地方所有

受前蘇聯(lián)國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體理論的影響，我國(guó)遂將遍及全國(guó)各地的國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體統(tǒng)一為國(guó)家，為了應(yīng)對(duì)中央與地方因國(guó)有財(cái)產(chǎn)而形成的利益沖突，在建國(guó)后數(shù)十年的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理實(shí)踐中，中央也就不斷地將國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理權(quán)轉(zhuǎn)移予省、直轄市、自治區(qū)、地區(qū)、市、縣、區(qū)等層級(jí)地方行使，尤其是對(duì)國(guó)有企業(yè)管理權(quán)的轉(zhuǎn)移表現(xiàn)較為突出，各級(jí)地方就長(zhǎng)期管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)。盡管一直有見(jiàn)解認(rèn)為國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體為國(guó)家，各級(jí)地方并不能享有所有權(quán)，①但現(xiàn)實(shí)中卻不斷有見(jiàn)解對(duì)地方管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬定性提出質(zhì)疑。②同時(shí)，受地方長(zhǎng)期享有國(guó)有企業(yè)管理權(quán)的事實(shí)影響，我國(guó)不同時(shí)期所制定的一系列規(guī)范性文件而對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體進(jìn)行修正，相應(yīng)也就出現(xiàn)了對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體修正的不同理論，諸種不同理論主要為統(tǒng)一所有與分級(jí)所有兩種理論，且統(tǒng)一所有理論又分為分級(jí)管理與分級(jí)代表。③當(dāng)然，我國(guó)關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體相關(guān)立法以及理論主要以國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)為主，國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體理論也就以國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)為樣本進(jìn)行研究，盡管此種研究狀態(tài)不夠全面，但通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體的準(zhǔn)確解讀卻能夠在一定程度上解決對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體的困惑。因地方享有的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)管理權(quán)的權(quán)屬定性在不同時(shí)期有所不同，國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體理論也就不斷發(fā)生變化，國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體必然有所不同。為此，本文特通過(guò)梳理我國(guó)不同時(shí)期的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體理論而對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體理論進(jìn)行了反思，進(jìn)而，為論證地方在國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理中的主體性地位以及對(duì)地方享有的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理權(quán)的權(quán)屬定性提供了理論基礎(chǔ)。

一、分級(jí)管理理論之評(píng)析

自我國(guó)繼受前蘇聯(lián)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體統(tǒng)一為國(guó)家的理論以來(lái)，不論建國(guó)前的蘇區(qū)、根據(jù)地乃至解放區(qū)，均將其出資設(shè)立的企業(yè)視為國(guó)有，但受當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)外局勢(shì)影響，我國(guó)不同時(shí)期革命地區(qū)卻處于各自獨(dú)立狀態(tài)，由此，當(dāng)時(shí)的中央無(wú)暇顧及國(guó)有企業(yè)管理，不同時(shí)期的國(guó)有企業(yè)管理并沒(méi)有統(tǒng)一，國(guó)有財(cái)產(chǎn)其實(shí)由各地方代為管理。④不過(guò)，基于集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國(guó)在建國(guó)后才開(kāi)始將國(guó)有財(cái)產(chǎn)的主要管理權(quán)集中由中央行使，高度集中的計(jì)劃體制也就形成，因此種高度集中的體制并不利于調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)以及地方積極性，國(guó)有企業(yè)管理權(quán)就反復(fù)地在中央與地方之間轉(zhuǎn)移，⑤但國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體仍然固守為國(guó)家，中央與地方之間就形成了分級(jí)管理關(guān)系，地方其實(shí)處于管理者地位。盡管自上世紀(jì)80年代開(kāi)始的針對(duì)賦予國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)改革對(duì)于調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)的積極性成效顯著，實(shí)務(wù)中卻出現(xiàn)了國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失較為嚴(yán)重的現(xiàn)象，1990年的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》遂明確提出了分級(jí)管理的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理體制，1999年的十五屆四中全會(huì)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》又明確規(guī)定了國(guó)有企業(yè)的分級(jí)管理體制。至此，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、中央和地方分級(jí)管理的國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體理論就正式形成。當(dāng)然，分級(jí)管理理論并沒(méi)有周全地予以解決現(xiàn)實(shí)中的諸多問(wèn)題，現(xiàn)對(duì)其進(jìn)行如下評(píng)析：

其一，分級(jí)管理理論是以國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體統(tǒng)一為國(guó)家的前提下，依據(jù)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)既定的管理部門(mén)而由中央與地方分別行使對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)，此種理論其實(shí)將各級(jí)地方視為管理者，地方是以國(guó)家名義從事管理工作，但各級(jí)地方對(duì)其所管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)并不享有所有權(quán)，國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與管理權(quán)實(shí)際處于分離狀態(tài)。同時(shí)，地方管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)所負(fù)的對(duì)外責(zé)任就由國(guó)家承擔(dān)，地方并非責(zé)任主體，地方對(duì)外不承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)狀就致使地方管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)中欠缺所有者的責(zé)任心態(tài)，無(wú)論地方管理國(guó)有企業(yè)盈虧如何，其結(jié)果均由國(guó)家承擔(dān)，⑥實(shí)務(wù)中出現(xiàn)效益不高的現(xiàn)實(shí)也就不可避免。當(dāng)然，地方管理的國(guó)有企業(yè)一般由屬于中央直接管理而委托地方管理、地方以其收入直接出資而設(shè)立的兩種類(lèi)型國(guó)有企業(yè)構(gòu)成。因中央委托地方管理國(guó)有企業(yè)的收入直接歸中央所有，地方一般無(wú)權(quán)取得，地方進(jìn)行管理的積極性也就不高，此類(lèi)國(guó)有財(cái)產(chǎn)其實(shí)就處于無(wú)人管理狀態(tài)，⑦國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失就成為普遍現(xiàn)象。相反，地方收入的多寡直接關(guān)系到地方利益，為了確保地方收入的最大化，地方必然積極地將地方收入直接出資設(shè)立企業(yè)，不論此類(lèi)地方性企業(yè)為公益企業(yè)或者非公益企業(yè)，立法仍然將其定性為國(guó)有企業(yè)。如此，無(wú)論地方管理的國(guó)有企業(yè)出資來(lái)源如何，地方對(duì)其僅享有管理權(quán)，即享有有限的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，所有權(quán)仍由國(guó)家享有，⑧地方轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)需履行相應(yīng)的中央批準(zhǔn)程序，此種徒增交易成本的事實(shí)無(wú)疑不利于地方利益保護(hù)，且也就出現(xiàn)了“無(wú)人擔(dān)當(dāng)所有者、無(wú)人以所有者的思維進(jìn)行決策”，僅靠行政審批和交易管制是無(wú)法實(shí)現(xiàn)所有者利益最大化的現(xiàn)象，⑨部分地方性立法開(kāi)始予以明確賦予了地方享有收益、處分等所有權(quán)權(quán)能。⑩為此，有必要對(duì)地方享有的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)管理權(quán)的權(quán)屬定位進(jìn)行檢討。

其二，我國(guó)行政區(qū)劃的絕大多數(shù)地方層級(jí)其實(shí)由省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)構(gòu)成，受長(zhǎng)期以來(lái)中央將國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)移至地方管理的事實(shí)影響，國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)其實(shí)就是由各級(jí)地方予以具體管理，[11]<>[12]<>

總之，分級(jí)管理理論其實(shí)就是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)務(wù)中所形成的中央與地方分別管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的事實(shí)承認(rèn)，且此種理論仍以國(guó)家統(tǒng)一享有所有權(quán)為基礎(chǔ)。盡管立法賦予各級(jí)地方對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有管理權(quán)目的在于保護(hù)地方利益，但國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)歸屬于國(guó)家的事實(shí)卻致使地方無(wú)法充分地享有其所管理的國(guó)有企業(yè)利益，地方管理國(guó)有企業(yè)的積極性也就不高，僅在一定程度層面對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失進(jìn)行了防止，國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)仍處于流失狀態(tài)。為此，部分地方立法已經(jīng)出現(xiàn)了賦予地方享有所有者權(quán)益的立法趨勢(shì)，即賦予此種管理權(quán)具有所有權(quán)之實(shí)，此種立法實(shí)踐無(wú)疑對(duì)地方管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)仍然歸國(guó)有的理論進(jìn)行了否定，加之，試圖適用委托理論而對(duì)各級(jí)地方之間關(guān)系予以詮釋在法理層面難以成立，地方對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有的管理權(quán)權(quán)屬就應(yīng)當(dāng)重新定性。正因如此，2002年公布的《物權(quán)法（征求意見(jiàn)稿）》第49條擬定的“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)家所有權(quán)，國(guó)家所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)由中央和地方人民政府分級(jí)管理”的立法設(shè)計(jì)就被人們所質(zhì)疑。[13]

二、分級(jí)代表理論之評(píng)析

分級(jí)管理理論初衷在于防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失，受此種理論具有的前述固有缺陷影響，其僅在一定限度內(nèi)防止了國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失，各級(jí)地方享有的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)管理權(quán)并不具有獨(dú)立性，實(shí)務(wù)中的具體管理完全受制于上級(jí)乃至中央的行政命令，地方管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的積極性不高，國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)仍存在大量流失，反思與重構(gòu)就成為必然。為此，2002年的十六大報(bào)告遂明確要求應(yīng)建立“分級(jí)代表”的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理體制，2003年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第4條、第5條首次在立法層面進(jìn)行了規(guī)定，2007年的《物權(quán)法》第55條又明確規(guī)定了“國(guó)家出資的企業(yè)由國(guó)務(wù)院、地方人民政府依法分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)、享有出資人權(quán)益”。至此，我國(guó)正式形成了分級(jí)代表的國(guó)有企業(yè)管理體制理論，即將國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體統(tǒng)一為國(guó)家的前提下，立法授權(quán)國(guó)務(wù)院和地方分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，但此種理論僅以國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)為限，并沒(méi)有擴(kuò)展到其他類(lèi)型的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。[14]<>

其一，與分級(jí)管理理論僅授權(quán)于國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定相比較，分級(jí)代表理論授權(quán)國(guó)務(wù)院、地方同時(shí)成為國(guó)有企業(yè)的代表者。就立法規(guī)定的各級(jí)地方享有國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)管理權(quán)而言，1994年的河北省人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》、1994年的武漢市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》、1994年的廣東省人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理的通知》均規(guī)定“轉(zhuǎn)讓縣屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)地級(jí)市政府批準(zhǔn)”，1999年2月國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于出售國(guó)有小型企業(yè)中若干問(wèn)題意見(jiàn)的通知》指出“除地級(jí)市以上政府有權(quán)審批其管轄范圍內(nèi)的企業(yè)出售外，其他任何部門(mén)、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人均不得決定出售企業(yè)”，進(jìn)而，2003年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第2款規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府分別代表國(guó)家對(duì)由國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)以外的國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有參股企業(yè)而履行出資人職責(zé)”。實(shí)際上，此種從中央到地方的立法是對(duì)上世紀(jì)90年代“轉(zhuǎn)讓縣級(jí)管理的國(guó)有企業(yè)須經(jīng)市（地）批準(zhǔn)”的程序要件認(rèn)可，其結(jié)果將代表國(guó)家行使所有權(quán)的地方層級(jí)限定為省、地兩級(jí)，縣級(jí)地方被排除在外。然而，現(xiàn)實(shí)中一直存有縣級(jí)地方將其收入出資設(shè)立被確定為國(guó)有企業(yè)的地方性企業(yè)的事實(shí)，加之，縣級(jí)地方自建國(guó)以來(lái)一直管理國(guó)有企業(yè)，由地級(jí)地方作為國(guó)家代表管理此類(lèi)財(cái)產(chǎn)并不適當(dāng)，縣級(jí)地方利益保護(hù)必然會(huì)被忽視，此種情形勢(shì)必引發(fā)縣級(jí)與地級(jí)地方之間的利益沖突，有必要予以反思。

其二，就分級(jí)代表理論中的代表者享有的權(quán)利義務(wù)而言，現(xiàn)行立法賦予了其履行出資人職責(zé)與享有所有者權(quán)益的權(quán)利義務(wù)，作為代表國(guó)家管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的各級(jí)地方也就履行出資人的職責(zé)與享有所有者權(quán)益。因出資人出資設(shè)立企業(yè)后必然會(huì)成為企業(yè)的股東，財(cái)產(chǎn)出資人就是財(cái)產(chǎn)所有人，對(duì)企業(yè)享有所有權(quán)者權(quán)益的出資人必然為企業(yè)股東，企業(yè)財(cái)產(chǎn)的占有、收益、使用、處分等權(quán)利理應(yīng)由其股東即出資人享有。由此推之，既然立法賦予了各級(jí)地方對(duì)其所管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)中的法律地位為出資人且享有所有者權(quán)益，地方其實(shí)為其所管理的國(guó)有企業(yè)股東，在理論層面，地方也就對(duì)其享有了所有權(quán)，將此類(lèi)財(cái)產(chǎn)仍稱為國(guó)有就與法理相悖，[15]<>[17]<>[16]

其三，分級(jí)代表理論強(qiáng)調(diào)中央與地方均以國(guó)家代表身份管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)，此與分級(jí)管理理論僅授權(quán)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一代表國(guó)家管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)具有本質(zhì)的區(qū)別。因分級(jí)管理理論中的國(guó)家唯一代表為國(guó)務(wù)院，地方管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利來(lái)源于國(guó)務(wù)院的委托授權(quán)，下級(jí)地方管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利來(lái)源于上級(jí)地方的委托授權(quán)，此種多級(jí)委托授權(quán)的法理邏輯后果必然致使各級(jí)地方均為國(guó)務(wù)院以及上級(jí)地方的受托人，各級(jí)地方均喪失了主體的獨(dú)立性，地方管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的積極性不高實(shí)屬必然。相反，分級(jí)代表理論卻有效地避免了分級(jí)管理理論中所出現(xiàn)的多級(jí)委托理論弊端與爭(zhēng)議，其所產(chǎn)生的直接法律后果就是賦予了各級(jí)地方直接作為國(guó)家代表而管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)，國(guó)務(wù)院與各級(jí)地方之間以及各級(jí)地方之間也就不具有隸屬關(guān)系，各級(jí)地方管理國(guó)有企業(yè)已經(jīng)具有一定的獨(dú)立性，地方對(duì)其所管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的享有權(quán)利主體資格毋庸置疑。就代表理論而言，代表者并不具有獨(dú)立人格，往往與被代表的主體為同一人格，且其行為的法律后果由被代表的主體承受，既然分級(jí)代表理論分別賦予國(guó)務(wù)院與地方作為國(guó)家的代表者，國(guó)務(wù)院與地方均直接作為國(guó)家的代表，立法其實(shí)就將國(guó)務(wù)院與地方均視為獨(dú)立主體，所產(chǎn)生的責(zé)任均由國(guó)家承擔(dān)，尤其是國(guó)有企業(yè)的分級(jí)代表理論又通過(guò)確定各級(jí)地方為出資人而賦予各級(jí)地方對(duì)國(guó)有企業(yè)享有股東的權(quán)利義務(wù)，此種立法設(shè)計(jì)其實(shí)已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的代表理論，將其視為“代表”其實(shí)已經(jīng)名不副實(shí)，各級(jí)地方成為了獨(dú)立主體，立法對(duì)各級(jí)地方賦予了出資人地位其實(shí)也就致使各級(jí)地方對(duì)國(guó)有企業(yè)管理權(quán)已經(jīng)與所有權(quán)相當(dāng)。

總之，適用代表理論的直接法律后果就使作為國(guó)家代表者的國(guó)務(wù)院與地方各自具有了獨(dú)立的主體地位，采納替代分級(jí)管理理論的分級(jí)代表理論的立法態(tài)度轉(zhuǎn)變其實(shí)就是對(duì)既有國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)管理權(quán)長(zhǎng)期轉(zhuǎn)移給地方管理的事實(shí)認(rèn)可，但分級(jí)代表理論仍然固守各級(jí)地方代表國(guó)家管理的企業(yè)財(cái)產(chǎn)仍歸國(guó)有，地方并沒(méi)有被賦予享有所有權(quán)，加之，現(xiàn)行立法并沒(méi)有賦予縣級(jí)地方享有代表國(guó)家行使對(duì)其已經(jīng)長(zhǎng)期事實(shí)上享有管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，縣級(jí)地方也就無(wú)法對(duì)此類(lèi)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有出資人的權(quán)益，中央與地方之間的利益沖突也就無(wú)法解決。如此，盡管分級(jí)代表理論仍然固守以國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體統(tǒng)一為國(guó)家為基本前提，但已經(jīng)比分級(jí)管理理論有所進(jìn)步，加之，地方對(duì)其所管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬定性已經(jīng)與所有權(quán)相差無(wú)幾，即在固守國(guó)家是國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有者的前提下，財(cái)產(chǎn)所有者主體所享有的一切權(quán)益卻由地方所享有，[18]<>[19]<>[20]<>

三、分級(jí)所有理論之評(píng)析

我國(guó)地方管理的國(guó)有企業(yè)一般由中央出資設(shè)立、地方自己出資設(shè)立、中央與地方共同出資設(shè)立等三種類(lèi)型構(gòu)成，但不論出資途徑如何，立法均將此類(lèi)企業(yè)財(cái)產(chǎn)視為國(guó)有，如此，無(wú)論接受委托或者被授權(quán)代表國(guó)家的各級(jí)地方是否真正地基于國(guó)家利益出發(fā)而管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)卻值得質(zhì)疑。同時(shí)，各級(jí)地方對(duì)其管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)實(shí)質(zhì)上享有了支配權(quán)，且對(duì)其事實(shí)上已經(jīng)享有所有者權(quán)益，此種事實(shí)現(xiàn)狀無(wú)疑與將各級(jí)地方管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬仍定性為國(guó)有的理論相悖。為此，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)就存有應(yīng)將地方享有的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)管理權(quán)的權(quán)屬定性為地方所有權(quán)的見(jiàn)解，[21]部分地方立法已經(jīng)開(kāi)始賦予地方對(duì)其管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)享有所有權(quán)之實(shí)，進(jìn)而，也就形成了以國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)具體管理者—中央或者地方為標(biāo)準(zhǔn)而確定其所有權(quán)主體的分級(jí)所有理論，即國(guó)務(wù)院直接管理國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體應(yīng)為國(guó)家，各級(jí)地方管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體則應(yīng)為各級(jí)地方。當(dāng)然，與前述分級(jí)管理、分級(jí)代表理論相比，分級(jí)所有理論賦予了地方對(duì)其管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，所有權(quán)的權(quán)能完整性不僅與現(xiàn)實(shí)中長(zhǎng)期存在的地方已經(jīng)對(duì)其享有所有權(quán)收益的事實(shí)相符，且有利于財(cái)產(chǎn)使用效率的提高，地方利益隨之得到保護(hù)，我國(guó)未來(lái)立法應(yīng)當(dāng)予以采取。因與現(xiàn)行國(guó)有財(cái)產(chǎn)理論相沖突，有必要對(duì)其進(jìn)行如下解讀：

其一，分級(jí)所有理論淵源不是短時(shí)間內(nèi)形成的，而是基于地方公有制理論的出現(xiàn)而邏輯演繹的結(jié)果。受我國(guó)一直將前蘇聯(lián)公有制理論視為圭臬的影響，建國(guó)初期也就一直否定地方所有制理論的存在，但卻允許中央與地方分別管理公有制經(jīng)濟(jì)。[22]后隨著上世紀(jì)80年代開(kāi)始的國(guó)有企業(yè)改革的逐步深入，中央將國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)移予地方進(jìn)行管理以及地方自己出資設(shè)立的國(guó)有企業(yè)的所有制性質(zhì)問(wèn)題開(kāi)始被關(guān)注?；谑?、市、縣各級(jí)地方對(duì)此類(lèi)國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期享有管理權(quán)的事實(shí)，理論層面就出現(xiàn)了各自公有制的見(jiàn)解，即各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不同的事實(shí)不可能將統(tǒng)一的公有制理論在全國(guó)予以實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)中央與地方各自的公有制，[23]不過(guò)，此種理論仍然以公有制為基礎(chǔ)，地方公有制其實(shí)就是公有制的一種特殊形式。同時(shí)，自國(guó)家在上世紀(jì)90年代明確要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革后，國(guó)有企業(yè)的股份制改造以及部分中小國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓遂成為了普遍現(xiàn)象，中央與地方關(guān)于國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的利益分享問(wèn)題愈來(lái)愈突出，如何確定二者的利益邊界就成為當(dāng)時(shí)較為棘手的問(wèn)題之一，理論層面遂又出現(xiàn)了公有制由多層次構(gòu)成的見(jiàn)解，公有制不僅包括國(guó)有制與集體所有制，還包括地方公有制等形式，[24]即地方公有制是生產(chǎn)資料歸本地區(qū)人民共同所有，主要為本地區(qū)人民利益服務(wù)，地方公有制范圍相當(dāng)廣泛，現(xiàn)實(shí)中往往存在著多層次的地方公有制，相反，國(guó)家所有制則是全國(guó)范圍內(nèi)人民的公有，且為全國(guó)人民的利益服務(wù)，國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體理論就與公有制理論中的國(guó)有制密不可分，但地方公有制與國(guó)家所有制同樣為公有制的構(gòu)成部分。[25]當(dāng)然，公有制理論所發(fā)生的此種變化必然會(huì)觸動(dòng)以其為基礎(chǔ)而形成的國(guó)家所有權(quán)理論，地方所管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬定性就開(kāi)始出現(xiàn)了地方享有所有權(quán)的見(jiàn)解，中央與地方對(duì)其各自管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)分別享有所有權(quán)的分級(jí)所有理論初具雛形。既然公有制中理論中已經(jīng)出現(xiàn)了由多層次所有制構(gòu)成的變化，公有制中財(cái)產(chǎn)所有權(quán)就不應(yīng)限于國(guó)家所有權(quán)，不同類(lèi)型的公有制肯定有相對(duì)應(yīng)的所有權(quán)類(lèi)型，地方公有制相對(duì)應(yīng)的所有權(quán)類(lèi)型肯定為地方所有，地方管理的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)應(yīng)由地方享有所有權(quán)，無(wú)視分級(jí)所有必然與公有制理論所發(fā)生的變化不符。

其二，分級(jí)所有理論的優(yōu)點(diǎn)在于將國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體重新進(jìn)行了劃分確定，即中央直接管理的企業(yè)仍為國(guó)有，地方直接管理的國(guó)有企業(yè)以及地方直接出資的企業(yè)則為地方所有，如此，分級(jí)所有理論僅是將部分國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)從國(guó)有變更為地方所有，各級(jí)地方享有所有權(quán)其實(shí)就是分級(jí)所有理論的核心，因地方所有的企業(yè)財(cái)產(chǎn)為部分國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)，確定地方所有企業(yè)財(cái)產(chǎn)范圍就應(yīng)當(dāng)將部分國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體變更為地方。就地方所有與國(guó)有的關(guān)系而言，有見(jiàn)解認(rèn)為，“地方所有應(yīng)當(dāng)為國(guó)有一種特殊形式，其性質(zhì)上仍屬國(guó)家所有權(quán)，不將地方所有稱為國(guó)有的原因在于將其與聯(lián)邦、中央所有或整個(gè)國(guó)有相區(qū)別，其具有國(guó)有性質(zhì)是從地方政權(quán)具有的國(guó)家性質(zhì)而言，畢竟地方政權(quán)是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分?！盵26]實(shí)際上，與分級(jí)管理、分級(jí)代表所固守以統(tǒng)一為國(guó)有的基本前提相比，地方所有并不以國(guó)有為理論基礎(chǔ)，地方所有是一種獨(dú)立的所有權(quán)類(lèi)型，與國(guó)有同為獨(dú)立的所有權(quán)類(lèi)型，地方全體社會(huì)成員應(yīng)為此類(lèi)財(cái)產(chǎn)的直接主體，國(guó)有與地方所有的所有權(quán)主體并不相同，[27]只不過(guò)，在將中央或地方直接管理的企業(yè)財(cái)產(chǎn)均視為國(guó)有的前提下，分級(jí)所有其實(shí)是為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中所存在的中央與地方之間的利益沖突且對(duì)地方利益保護(hù)不利的情形之下而構(gòu)建的理論，其結(jié)果就是縮小了國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)范圍而賦予地方對(duì)部分國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，所以，地方所有并不是以國(guó)有理論為基礎(chǔ)。[28]此外，受立法將國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)授權(quán)予中央政府與地方政府代表國(guó)家進(jìn)行管理的影響，有人又主張中央政府所有、地方政府所有的見(jiàn)解，[29]須注意的是，此種見(jiàn)解中的中央政府所有就是國(guó)有、地方政府所有就是地方所有，據(jù)此，地方政府所有與地方所有并無(wú)質(zhì)的區(qū)別，二者是同等程度的概念，但因地方政府往往為地方所有的具體行使主體，適用地方政府所有的法律術(shù)語(yǔ)也就不太準(zhǔn)確，應(yīng)以地方所有的法律術(shù)語(yǔ)為準(zhǔn)。[30]

四、余論

我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的國(guó)有財(cái)產(chǎn)范圍相當(dāng)廣泛已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，將國(guó)有財(cái)產(chǎn)分為企業(yè)型、資源型、行政事業(yè)型等等財(cái)產(chǎn)類(lèi)型也是較為普遍的分類(lèi)方法，本文所論及的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)僅僅為企業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的其中之一。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的我國(guó)一直由國(guó)家壟斷了企業(yè)出資，所形成的國(guó)有企業(yè)事關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)在國(guó)有財(cái)產(chǎn)類(lèi)型中就比較典型，中央與地方往往因國(guó)有企業(yè)的利益分享而引發(fā)沖突，為此，應(yīng)對(duì)二者之間的利益沖突進(jìn)行的財(cái)產(chǎn)分權(quán)也就以國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)為核心，但中央與地方財(cái)產(chǎn)分權(quán)最有效的結(jié)果就是賦予各級(jí)地方對(duì)部分國(guó)有財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)。如此，對(duì)其他類(lèi)型國(guó)有財(cái)產(chǎn)的具體分權(quán)就是以國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的分權(quán)為參照物而進(jìn)行劃分，國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體變化往往對(duì)其他類(lèi)型的國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體的變化具有示范性，上述國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體理論從分級(jí)管理到分級(jí)代表乃至分級(jí)所有的修正其實(shí)就代表了所有類(lèi)型的國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體理論的修正，即中央與地方之間對(duì)其他類(lèi)型國(guó)有財(cái)產(chǎn)的具體分權(quán)必然要?dú)v經(jīng)分級(jí)管理、分級(jí)代表、分級(jí)所有，[31]對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體的質(zhì)疑其實(shí)就是對(duì)不同類(lèi)型的國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體的質(zhì)疑。因本文內(nèi)容有限，不宜再討論其他內(nèi)容，但不容置疑的是國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)主體理論的修正對(duì)其他類(lèi)型的國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體理論具有示范性。

（責(zé)任編輯：常 琳）

①參見(jiàn)王利明：《國(guó)家所有權(quán)的法律特征研究》，載《法律科學(xué)》1990年第6期；劉云生：《國(guó)家所有權(quán)面臨新的挑戰(zhàn)—評(píng)中國(guó)〈物權(quán)法草案建議稿〉對(duì)國(guó)家所有權(quán)制度的構(gòu)建》，載《河北法學(xué)》2001年第1期；王利明主編：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及說(shuō)明》，中國(guó)法制出版社2001年版，第270頁(yè)；劉劍文、郭維真：《論我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一所有及其實(shí)現(xiàn)》，載《暨南學(xué)報(bào)》2007年第6期。

② 部分研究成果主張應(yīng)將地方管理的國(guó)有企業(yè)以及地方直接出資設(shè)立的企業(yè)財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬定性為地方所有，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)將地方直接管理的國(guó)有土地視為地方所有，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)賦予地方對(duì)部分礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)將國(guó)家森林資源賦予中央與各級(jí)地方享有所有權(quán)，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)由中央與各級(jí)地方對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分別享有所有權(quán)。主要文獻(xiàn)參見(jiàn)孫憲忠：《物權(quán)法基本范疇及主要制度的反思（上）》，載《中國(guó)法學(xué)》1999年第5期，及《“統(tǒng)一唯一國(guó)家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點(diǎn)分析》，載《法律科學(xué)》2013年第3期；史際春：《修憲與財(cái)產(chǎn)權(quán)變革》，載《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評(píng)論》2004年第5卷；郭勵(lì)弘：《正確認(rèn)識(shí)我國(guó)“國(guó)資”的產(chǎn)權(quán)歸屬》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第3期；江建強(qiáng)：《國(guó)有資產(chǎn)權(quán)“統(tǒng)一所有與分級(jí)所有”的比較分析》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第1期；陳少暉：《分級(jí)所有：中央與地方國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化選擇》，載《學(xué)習(xí)論壇》2013年第2期；史際春、姚海放：《國(guó)有制革新的理論與實(shí)踐》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期；李昌庚：《國(guó)家所有權(quán)理論拷辯》，載《政治與法律》2011年第12期；王自力、田明華等：《我國(guó)土地所有權(quán)主體重構(gòu)問(wèn)題探索》，載《北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期；郭潔著：《土地所有權(quán)一體保護(hù)立法研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2011年版，第132頁(yè)；高利紅：《森林權(quán)屬的法律體系構(gòu)造》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第5期；周訓(xùn)芳：《林業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變與<森林法>的修改》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004第5期；李昌庚：《國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系法治考量》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。

③李昌庚：《國(guó)家所有權(quán)理論拷辨》，載《政治與法律》2011年第12期，第101～105頁(yè)。

④陳云：《關(guān)于成立中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的報(bào)告》，《共和國(guó)走過(guò)的路——建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)專(zhuān)題選集（1949-1952）》，中央文獻(xiàn)出版社1991年版，第53～56頁(yè)。

⑤章迪誠(chéng)、張星伍著：《中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的正式制度變遷》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2008年版，第12頁(yè)。

⑥焦建國(guó)：《國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的中央與地方關(guān)系—?dú)v史評(píng)價(jià)、現(xiàn)實(shí)操作與未來(lái)選擇》，載《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2005年第3期，第71～72頁(yè)。

⑦主要文獻(xiàn)參見(jiàn)張靜：《淺析我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的國(guó)家所有權(quán)主體的雙重結(jié)構(gòu)》，載《西北第二民族學(xué)院學(xué)報(bào)》1995年第1期，第77～78頁(yè)；楊天宇：《論我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的分級(jí)所有》，載《學(xué)習(xí)與探索》2003年第2期，第90～91頁(yè)。

⑧謝次昌：《國(guó)家所有權(quán)理論在實(shí)踐中的運(yùn)用和發(fā)展》，載《中國(guó)法學(xué)》1996年第6期，第37～38頁(yè)。

⑨王軍：《國(guó)企所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律和現(xiàn)實(shí)》，載《月旦民商法》2004年第5期，第53～54頁(yè)。

⑩如1991年的《廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》就規(guī)定“各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室統(tǒng)一行使所有權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、投資和收益權(quán)以及資產(chǎn)處置權(quán)”；1994年的《河北省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》規(guī)定“國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓收入中屬省投資部分的產(chǎn)權(quán)裝讓收入歸省；市（地）、縣投資的，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入歸市（地）、縣”。就轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)的審批權(quán)而言，1994年的《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理的通知》規(guī)定“地方管理的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)按企業(yè)隸屬關(guān)系由其主管部門(mén)進(jìn)行初審，經(jīng)同級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)審核后，報(bào)同級(jí)政府審核或批準(zhǔn)”；1995年的《四川省國(guó)有資產(chǎn)管理局等三部門(mén)關(guān)于縣屬企業(yè)改革中國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓若干問(wèn)題的通知》規(guī)定“轉(zhuǎn)讓縣屬企業(yè)的整體或部分國(guó)有產(chǎn)權(quán)，須經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)；含有省和中央投資的縣屬企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)，應(yīng)先征得省財(cái)政廳、省國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門(mén)的同意”。

[11]具體參見(jiàn)1994年的《山東省實(shí)施〈國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例〉辦法》第3條之規(guī)定。

[12] 1994年的《河北省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》規(guī)定“地方管理的特大型、大型國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須逐級(jí)報(bào)國(guó)務(wù)院審批，省屬中小型國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓由省政府審批，市、地、縣屬中小型國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓由市政府、地區(qū)行署審批”；1994年的《武漢市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》、1994年的《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理的通知》也規(guī)定“轉(zhuǎn)讓縣屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)地級(jí)市政府批準(zhǔn)”；1999年2月的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于出售國(guó)有小型企業(yè)中若干問(wèn)題意見(jiàn)的通知》指出的出售企業(yè)的審批主體和審批權(quán)限應(yīng)當(dāng)為“出售縣屬企業(yè)，由縣級(jí)支付提出方案，報(bào)地級(jí)政府審批，并由地級(jí)市政府報(bào)省級(jí)政府備案，省級(jí)政府認(rèn)為不宜出售的企業(yè)，不得出售；出售地級(jí)市屬企業(yè)，由地級(jí)市政府提出方案，報(bào)省級(jí)政府審批。除地級(jí)市以上政府有權(quán)審批其管轄范圍內(nèi)的企業(yè)出售外，其他任何部門(mén)、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人均不得決定出售企業(yè)”。

[13]有人認(rèn)為，2002年的全國(guó)人大常委會(huì)法工委起草的《物權(quán)法（征求意見(jiàn)稿）》第49條規(guī)定的內(nèi)容不是進(jìn)步，而是倒退，國(guó)家所有權(quán)應(yīng)由各級(jí)政府分級(jí)代表國(guó)家行使，不能由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一代表國(guó)家行使。參見(jiàn)李開(kāi)國(guó)等：《國(guó)家、集體、公民個(gè)人所有權(quán)立法方案新思考》，載《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。

[14] 2007年的《物權(quán)法》第45條第2款規(guī)定“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，第55條又規(guī)定“國(guó)家出資的企業(yè)由國(guó)務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)、享有出資人權(quán)益”，如此，立法其實(shí)將僅在企業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)內(nèi)實(shí)行分級(jí)代表，其他國(guó)有財(cái)產(chǎn)仍然由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一代表，不過(guò)，為了解決中央與地方在國(guó)有土地管理方面存在的利益沖突，亦有見(jiàn)解主張國(guó)有土地管理應(yīng)采納分級(jí)代表模式，由各級(jí)地方作為國(guó)家代表而行使國(guó)有土地所有權(quán)，形成中央和地方分別代表國(guó)家履行土地所有權(quán)的職責(zé)（參見(jiàn)劉?。骸锻恋厮袡?quán)國(guó)家獨(dú)占研究》，法律出版社2008年版，第408頁(yè)）。

[15]焦建國(guó)：《國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的中央與地方關(guān)系——?dú)v史評(píng)價(jià)、現(xiàn)實(shí)操作與未來(lái)選擇》，載《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2005年第3期，第72～73頁(yè)。

[16]曹世華、周著青等：《地方國(guó)有資產(chǎn)管理制度研究》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2004年版，第242～244頁(yè)。

[17]亦有學(xué)者將其視為準(zhǔn)分級(jí)所有，參見(jiàn)張文魁：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革30年 國(guó)有企業(yè)卷：1978-2008》，重慶大學(xué)出版社2008年版，第231頁(yè)。

[18]曹世華、周著青等著：《地方國(guó)有資產(chǎn)管理制度研究》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2004年版，第203頁(yè)。

[19]萬(wàn)江：《國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的代表與授權(quán)行使》，載《政法學(xué)刊》2008年第5期，第35頁(yè)。

[20]鄧子基：《關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的幾個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題》，載《福建論壇》2004年第2期，第6～7頁(yè)。

[21]國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理學(xué)會(huì)于1992年12月在廣西桂林舉辦了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)有資產(chǎn)管理國(guó)際理論研討會(huì)”以及全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)于1994年5月在北京召開(kāi)了“《國(guó)有資產(chǎn)法》理論研討會(huì)”中均有人提出了對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分級(jí)所有的見(jiàn)解，同時(shí)，1987年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究所改革總體規(guī)劃課題組的研究報(bào)告《1988-1995年經(jīng)濟(jì)改革思路》、1990年的國(guó)家體改委綜合改革試點(diǎn)司的研究報(bào)告《劃分中央與地方政府事權(quán)的構(gòu)想》、1993年的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)科課題組的研究報(bào)告《建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政策與思考》中均提出了分級(jí)所有的理論（參見(jiàn)張冀湘：《關(guān)于中央與地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系爭(zhēng)論的回顧與思考》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》1995年第3期）。此外，1998年至1999年期間，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心依次發(fā)布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)略性改組》、《國(guó)企改革攻堅(jiān)十五題》報(bào)告中分別主張對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)行地方所有（參見(jiàn)章迪誠(chéng)、張星伍著：《中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的正式制度變遷》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2008年版，第81～83頁(yè)）。

[22]劉少奇著：《劉少奇選集（下集）》，人民出版社1985年版，第11～12頁(yè)。

[23]主要文獻(xiàn)參見(jiàn)蔣學(xué)模：《社會(huì)主義所有制研究》，浙江人民出版社1985年版，第149～150頁(yè)；薛幕橋：《我國(guó)生產(chǎn)資料所有制的演變》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1987年第2期，第16～17頁(yè)。

[24]主要文獻(xiàn)參見(jiàn)秦賢正著：《誰(shuí)是國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者——全民所有制內(nèi)在矛盾及分權(quán)式股份制研究》，華中理工大學(xué)出版社1994年版，第198～202頁(yè)；李富閣：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的公有制實(shí)現(xiàn)形式探討——兼議“中國(guó)特色社會(huì)主義的所有制結(jié)構(gòu)特色”》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》1995年第2期。

[25]盡管如此，部分人仍然認(rèn)為反對(duì)地方公有制的存在。參見(jiàn)葉漢生：《國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)歸屬不同觀點(diǎn)的比較分析》，載《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第6期，第58～60頁(yè)。

[26]主要文獻(xiàn)參見(jiàn)何軍香：《“分級(jí)所有”—國(guó)有資產(chǎn)管理新體制的核心》，載《北方經(jīng)濟(jì)》2004年第8期；史際春、姚海放：《國(guó)有制革新的理論與實(shí)踐》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期；胡呂銀、謝紅：《公有制實(shí)現(xiàn)的理論與制度探尋——以中國(guó)財(cái)產(chǎn)法律制度為視角》，載《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。

[27]郭勵(lì)弘：《“國(guó)有”辨析——論產(chǎn)權(quán)清晰》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1997年第4期，第17～19頁(yè)。

[28]前蘇聯(lián)解體后的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第9條規(guī)定了土地和其他自然資源所有權(quán)可以為“私人所有、國(guó)有、地方所有或其他所有形式存在”，其中的國(guó)有包括聯(lián)邦所有和聯(lián)邦主體所有，但此種立法理念往往與所有權(quán)理念相悖，應(yīng)予修正。

[29]主要文獻(xiàn)參見(jiàn)盧斌：《國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體的再認(rèn)識(shí)》，載《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第5期；周林彬、王燁：《論我國(guó)國(guó)家所有權(quán)立法及其模式選擇——一種法和經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的思路》，載《政法論壇》 2002年第3期；屈茂輝著：《中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法研究》，人民法院出版社2002年版；李鳳章：《國(guó)家所有權(quán)的解構(gòu)與重構(gòu)》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2005年第3期；李康寧、王秀英：《國(guó)家所有權(quán)法理解析》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2005年第4期。

[30]有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)確定中央與地方所享有的國(guó)有財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，再明確界定各自的轉(zhuǎn)讓決策權(quán)，因國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)讓涉及到全國(guó)與地方民眾的整體利益，應(yīng)該由中央與地方的權(quán)力機(jī)關(guān)予以決定。參見(jiàn)王軍：《國(guó)企所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律和現(xiàn)實(shí)》，載《月旦民商法》2004年第5期，第55～56頁(yè)。

[31] 我國(guó)自1949 年以來(lái)一直重視經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理體制的構(gòu)建，尤其是是國(guó)有企業(yè)管理體制構(gòu)建，行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理 體制并沒(méi)有被予以重視。在國(guó)家重視國(guó)有企業(yè)管理體制的前提下，行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理體制的形成其實(shí)隨著國(guó)有企業(yè)管 理體制而逐步形成。參見(jiàn)及聚聲：《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理新模式》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2002 版，第21～22 頁(yè)。

D922.291

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1674-8557（2017）02-0032-08

2016-09-06

本文系2011年甘肅省高等學(xué)校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)研究”階段性研究成果。

馮樂(lè)坤（1972- ），男，甘肅榆中人，甘肅政法學(xué)院民商法學(xué)院教授，法學(xué)博士。